王艷成

(華北水利水電學(xué)院,河南鄭州450011)

城鎮(zhèn)化:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的新背景論析

王艷成

(華北水利水電學(xué)院,河南鄭州450011)

城鎮(zhèn)化在推動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中起著重要作用。實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,是解決我國“三農(nóng)”問題的重要途徑,是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求,是加快工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果,是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要選擇。我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)、城鎮(zhèn)化的成本與效益等因素是中國特色城鎮(zhèn)化道路的選擇依據(jù)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中依靠行政命令自上而下搞城鎮(zhèn)化建設(shè)的做法,依靠經(jīng)濟(jì)和法律手段,科學(xué)干預(yù)、合理引導(dǎo),從而不斷加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化的發(fā)展,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了一個全新的背景。

城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;職能轉(zhuǎn)變;和諧社會

黨的十七屆三中全會指出:“堅(jiān)持走中國特色城鎮(zhèn)化道路,發(fā)揮好大中城市對農(nóng)村的輻射帶動作用,依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制?！边@表明,城鎮(zhèn)化在推動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中起著重要作用。改革開放以來,學(xué)者們圍繞著中國城鎮(zhèn)化的基本理論和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問題發(fā)表了許多不同的見解,并取得了較為豐碩的研究成果。但是,以城鎮(zhèn)化作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究的新背景、把城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來、在這種新背景下論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的文章和論著確很鮮見。筆者在簡要分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的新背景——實(shí)施城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義之后,對中國特色城鎮(zhèn)化道路的選擇依據(jù)略作評述,最后得出城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的必然聯(lián)系。

一、實(shí)施城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義

一般說來,城鎮(zhèn)化是由農(nóng)村人口和各種生產(chǎn)要素不斷向城鎮(zhèn)集聚而形成的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式以及社會觀念等向城鎮(zhèn)性質(zhì)演變的過程。城鎮(zhèn)化主要是強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村的發(fā)展以及城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,在技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的雙重推動下,通過城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的雙向流動和重組以及勞動力素質(zhì)的提高,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,使農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平大幅度提高,縮小工農(nóng)之間的收入差距;通過小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)、農(nóng)民新村的建設(shè),使農(nóng)村居民享受城市的現(xiàn)代物質(zhì)文明,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體,共發(fā)展,共繁榮,逐步縮小、最終消滅城鄉(xiāng)之間的差別。

第一,實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是解決我國“三農(nóng)”問題的重要途徑。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平和現(xiàn)代化的核心問題之一。而“三農(nóng)”問題的解決,其根本出路在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,從而減少農(nóng)民的數(shù)量。當(dāng)農(nóng)村人口數(shù)量下降到總?cè)丝诘?5%以下時,農(nóng)村土地的價值才能達(dá)到市場化的要求,農(nóng)業(yè)土地的集約化生產(chǎn)、規(guī)?；a(chǎn)和專業(yè)化生產(chǎn)才能達(dá)到一定的水平,農(nóng)業(yè)的科技含量、服務(wù)水平和農(nóng)業(yè)成本才會有大幅度的改善,農(nóng)民的收入水平和整體素質(zhì)才會有明顯的提高。大量吸納農(nóng)村剩余勞動力,只有靠實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提高人口素質(zhì)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會來實(shí)現(xiàn)。

第二,實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化,可以加強(qiáng)城鄉(xiāng)聯(lián)系,在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地、勞動力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置,有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力,促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展繁榮。提高城鎮(zhèn)化水平,增強(qiáng)大城市以及城市群的整體實(shí)力,可以更好地配置各種資源和生產(chǎn)要素,進(jìn)一步發(fā)揮城市對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要推動作用,提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和整體競爭力。

第三,實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是加快工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果。由于工業(yè)化自身的經(jīng)濟(jì)規(guī)律所驅(qū)使,相應(yīng)要求人口的集中、生產(chǎn)要素集聚和城鎮(zhèn)功能以及城鎮(zhèn)布局的完善與優(yōu)化,使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)功能、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)達(dá)到相互均衡。在一定意義上說,沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化,工業(yè)化水平?jīng)Q定了城鎮(zhèn)化水平。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定階段,客觀上要求工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程大體同步。因此,實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,既能加快農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,逐步減少農(nóng)民數(shù)量,增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會,增加農(nóng)村資源占有量,促進(jìn)社會主義新農(nóng)村的建設(shè),又能推動城市經(jīng)濟(jì)良性循環(huán),實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展,是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必由之路。

第四,實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要選擇。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求和重要標(biāo)志,是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化的載體和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“催化劑”,沒有城鎮(zhèn)化,就不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。一是中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的城鎮(zhèn)特殊的位置和信息、基礎(chǔ)設(shè)施、人才方面的優(yōu)勢,決定了它是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)現(xiàn)代化的主要基地。二是城鎮(zhèn)化程度的提高,可以從根本上改變大量農(nóng)村人口固守農(nóng)業(yè)找飯吃的傳統(tǒng)格局,有助于加速農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營創(chuàng)造條件,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。三是城鎮(zhèn)是農(nóng)村精神文明建設(shè)的示范點(diǎn)、輻射源,對傳播先進(jìn)文化、現(xiàn)代科技知識和提高農(nóng)村社會文明程度以及農(nóng)民素質(zhì)都具有重要作用。四是城鎮(zhèn)化有助于深化農(nóng)村改革。在城鎮(zhèn)化的過程中,我們會遇到各種各樣的矛盾和問題,比如說失地農(nóng)民問題、農(nóng)民工的待遇問題、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題等等。通過對這些矛盾和問題的探索解決,可以積累進(jìn)行農(nóng)村綜合改革的有益經(jīng)驗(yàn)。另外,城鎮(zhèn)具備市場經(jīng)濟(jì)活力,通過對周邊農(nóng)村的影響,可以完善農(nóng)村的經(jīng)營體制。在家庭承包經(jīng)營體制的基礎(chǔ)上,促進(jìn)多種形式的規(guī)模經(jīng)營,有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)。

二、中國特色城鎮(zhèn)化道路的選擇依據(jù)

中國城鎮(zhèn)化道路的選擇主要是指城鎮(zhèn)化發(fā)展模式和途徑的選擇。改革開放以來,我國學(xué)界對此進(jìn)行了廣泛而深入的研究,提出了許多有益的見解。概括起來,主要有如下五種觀點(diǎn):一是大城市主體發(fā)展觀。該觀點(diǎn)認(rèn)為,優(yōu)先發(fā)展大城市既符合效益優(yōu)先原則,也符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律,強(qiáng)調(diào)我國大城市的數(shù)量不是多了而是不足,且空間布局也不均衡。二是重視小城鎮(zhèn)發(fā)展觀。該觀點(diǎn)認(rèn)為,依據(jù)我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移需要國家大量投資,而國家一時難以承受的客觀現(xiàn)實(shí),應(yīng)抓好小城鎮(zhèn)的建設(shè),進(jìn)而為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三是中等城市重點(diǎn)發(fā)展觀。該觀點(diǎn)認(rèn)為,中等城市是集中與分散相結(jié)合的社會經(jīng)濟(jì)實(shí)體,在城市體系中又處在關(guān)鍵的中間環(huán)節(jié),是溝通大城市和小城市的橋梁,主張我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)的重點(diǎn)應(yīng)是發(fā)展中等城市。四是城市體系協(xié)調(diào)發(fā)展觀。該觀點(diǎn)認(rèn)為,“點(diǎn)線面結(jié)合、大中小并舉、東中西協(xié)調(diào)發(fā)展”是我國城鎮(zhèn)化的最佳選擇。五是多元模式發(fā)展觀。該觀點(diǎn)認(rèn)為,我國地域遼闊,地區(qū)差異較大,城鎮(zhèn)化道路不能采取單一模式,應(yīng)實(shí)行多樣化、多層次、多目標(biāo)、多元布局,有步驟地實(shí)施不平衡發(fā)展戰(zhàn)略。

根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境等具體國情,筆者認(rèn)為,我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的選擇應(yīng)該考慮以下幾個方面的因素。

第一,現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。雖然目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度很快,但與發(fā)達(dá)國家相比,城鎮(zhèn)化水平仍然較低。首先,我國擁有13億人口,而其中近60%是鄉(xiāng)村人口;其次,我國東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡,特別是西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展落后;再次,我國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量較低。為此,我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路必須從現(xiàn)有城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和國情出發(fā),作出正確選擇。根據(jù)我國人口眾多、鄉(xiāng)村人口比重大的實(shí)際情況,必須采取各種有效措施,加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。既要加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”地就地就近向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,又要放低大中城市門檻,擴(kuò)大大中城市的人口吸納能力,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”地向異地城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。根據(jù)我國東、中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的實(shí)際狀況,應(yīng)該按照因地制宜的原則,分別確定不同地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)、重點(diǎn)及實(shí)施途徑,實(shí)行多種模式,切忌一刀切。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量低的特點(diǎn),我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路選擇必須重視城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、科技文化、生活方式、環(huán)境質(zhì)量、社會保障、城鎮(zhèn)管理等問題,在加速我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的同時,重視和提高我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量,從而真正提高我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平,實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會全面可持續(xù)發(fā)展。

第二,我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程、質(zhì)量、效果直接受到國家經(jīng)濟(jì)體制的影響。城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式有政府推動型、市場推動型、政府推動與市場推動結(jié)合型。不同類型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式有著不同的特點(diǎn)。新中國成立后,我國開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾,在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面,也基本表現(xiàn)為政府推動型。1992年,我國確定了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,市場在社會資源配置中的基礎(chǔ)性作用比以往任何時候都要突出,在城鎮(zhèn)化發(fā)展上,必須堅(jiān)持市場機(jī)制對城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)性作用。從各國城市化的經(jīng)驗(yàn)看,這也是最有效率的城鎮(zhèn)化方式。同時,也應(yīng)該注意發(fā)揮政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要職責(zé)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū),市場化程度比較高,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚,大中城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)充分發(fā)揮市場的作用,走以市場推動為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,政府應(yīng)把主要精力放在城鎮(zhèn)體系的科學(xué)規(guī)劃和各種城鎮(zhèn)管理措施的制定上。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū),可以先以政府推動與市場推動相結(jié)合型為主,在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)展后,再轉(zhuǎn)向以市場推動型為主。在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū),城鎮(zhèn)化初期可以以政府推動型為主,發(fā)揮行政力量在調(diào)動全社會資源方面的優(yōu)勢,大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn),集中力量推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第三,城鎮(zhèn)化的成本與效益。我國是一個人口眾多、人均資源匱乏的國家,從長遠(yuǎn)看,必須走效益型發(fā)展道路,才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化并趕上發(fā)達(dá)國家。因此,中國的城鎮(zhèn)化也必須選擇效益型道路,推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須考慮成本和效益因素。一方面,要考慮城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模收益。城鎮(zhèn)規(guī)模過小或特大,都會造成城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模凈收益偏低。另一方面,要考慮到人口遷移成本。目前,我國農(nóng)村人口遷移到城鎮(zhèn),無論是個人還是社會,都要付出較高的遷移成本。城鎮(zhèn)化成本可以分為個人發(fā)展成本和公共發(fā)展成本。個人發(fā)展成本是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,個體從農(nóng)村勞動者向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化所應(yīng)付出的基礎(chǔ)成本、生存成本、生活成本、智力成本、社會保障成本和住房成本;公共發(fā)展成本是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,為了保障城鎮(zhèn)健康協(xié)調(diào)發(fā)展所必需的城市內(nèi)、城市間的基礎(chǔ)設(shè)施,社會協(xié)調(diào),公共環(huán)境,生態(tài)建設(shè)等基本功能要素的成本。依照城市化“成本-收益”分析,每進(jìn)入城市1個人,需要“個人發(fā)展成本”1.45萬元,“公共發(fā)展成本”1.05萬元,總計(jì)需要社會總成本2.5萬元。[1](P4)所以,在選擇城鎮(zhèn)化道路時,必須考慮降低遷移成本,便于農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn),盡量減少個人和社會支付的成本。

此外,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量和素質(zhì)、資源環(huán)境保護(hù)要求等因素,也是我國在選擇城鎮(zhèn)化發(fā)展道路時必須認(rèn)真考慮的。

三、城鎮(zhèn)化呼喚鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中,城鎮(zhèn)化的發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)的其他方面一樣,必須充分發(fā)揮市場機(jī)制在社會資源配置中的基礎(chǔ)性作用,同時還必須充分發(fā)揮政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及各種中介組織的協(xié)調(diào)功能。這一方面是由于城鎮(zhèn)化是一種制度變遷,需要政府的推動與協(xié)調(diào),尤其是在我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中,更需要政府在放松行政約束的同時加強(qiáng)引導(dǎo)與管理;另一方面也是由于小城鎮(zhèn)的發(fā)展在一定意義上是“公共物品”,是市場失靈的領(lǐng)域,具有明顯的外部經(jīng)濟(jì)性,如果缺乏政府合理、科學(xué)的干預(yù),很難避免盲目性和自發(fā)性。盡管政府干預(yù)不適當(dāng)同樣會出現(xiàn)主觀性和隨意性,但任何國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程都沒有離開過政府的干預(yù)和協(xié)調(diào)。因此,為了保證城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展,必須解決政府的科學(xué)管理與指導(dǎo)、政府對社會經(jīng)濟(jì)制度的創(chuàng)新等方面的問題。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,政府是重要的但又不是萬能的。面對城鎮(zhèn)化建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能存在的缺陷與不足,我們特別強(qiáng)調(diào)的是,政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用是科學(xué)干預(yù)、合理引導(dǎo)。必須徹底轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中依靠行政命令自上而下搞城鎮(zhèn)化建設(shè)的做法,更多地依靠經(jīng)濟(jì)手段、法律手段,在市場體制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上來彌補(bǔ)市場在城鎮(zhèn)化過程中的缺陷和不足。

但當(dāng)前,我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中的突出問題正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和地位界定不清而導(dǎo)致的體制性障礙問題。其主要表現(xiàn)在以下方面:

第一,現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的需要。一是我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制仍然沿襲了長期以來大農(nóng)業(yè)的管理體制,政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政管理權(quán)限并未對應(yīng)城鎮(zhèn)化的要求,形成了以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式管理市場經(jīng)濟(jì)的態(tài)勢。二是政府機(jī)構(gòu)龐大,條塊分割嚴(yán)重。很多設(shè)在鎮(zhèn)上的機(jī)構(gòu)鎮(zhèn)政府管不了,這種管理體制引發(fā)了不少矛盾。特別是近年來?xiàng)l條主管控制力度的加強(qiáng),鎮(zhèn)政府對本鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控能力在進(jìn)一步弱化。三是城鎮(zhèn)化發(fā)達(dá)地區(qū)有的城鎮(zhèn)規(guī)模已經(jīng)很大,像河南省鞏義市回郭鎮(zhèn)、洛陽市關(guān)林鎮(zhèn)、信陽市明港鎮(zhèn)、鎮(zhèn)平縣賈宋鎮(zhèn)、方城縣博望鎮(zhèn)、林州市姚村鎮(zhèn)、沁陽市西向鎮(zhèn)等,人口都已經(jīng)超過10萬,但它們還是鎮(zhèn)一級的管理體制,很多事情想管也管不了,從而嚴(yán)重制約了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

第二,現(xiàn)行的財(cái)政體制束縛著農(nóng)村城鎮(zhèn)化。我國現(xiàn)行的財(cái)政體制是分稅制,而分稅制大部分只建立到縣級,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有建立起完全的分稅制。許多中心城鎮(zhèn)隨著民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然稅收有了很大幅度的提高,但是,鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入?yún)s并未相應(yīng)地增長?？h(市)財(cái)政給鎮(zhèn)財(cái)政的資金只能滿足于鎮(zhèn)政府正常的行政開支,鎮(zhèn)政府很難有財(cái)力進(jìn)行城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣,財(cái)政功能的不健全弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理能力,而管理能力的降低又弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期規(guī)劃的實(shí)施。因此,現(xiàn)行的財(cái)政體制已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要,制約著政府參與城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理體制和管理制度上存在許多空白。比如,在城鎮(zhèn)化規(guī)劃方面缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度。長期以來,不少地方的小城鎮(zhèn)在建設(shè)中缺乏總體規(guī)劃,存在不同程度的盲目性,造成城鎮(zhèn)布局的不合理。有的地方對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度估計(jì)不足,規(guī)劃缺乏超前性,功能分區(qū)不明顯,出現(xiàn)大量“馬路城鎮(zhèn)”,給后續(xù)建設(shè)帶來很大難度。有的城鎮(zhèn)呈“一”字形長蛇鎮(zhèn),沿一條公路或河道不斷向兩頭延伸,鎮(zhèn)區(qū)厚度不夠,基礎(chǔ)設(shè)施配套難度較大,影響了工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展[2]。不少地方不是按照客觀條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求建設(shè)小城鎮(zhèn),而是按照行政區(qū)劃和管轄區(qū)域盲目建設(shè)小城鎮(zhèn),造成小城鎮(zhèn)分布過于密集,規(guī)模過小,人口難以達(dá)到合理規(guī)模,從而影響了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)聚集功能的發(fā)揮。有些小城鎮(zhèn)雖然有了規(guī)劃,但由于缺乏科學(xué)論證,經(jīng)常出現(xiàn)“今年建明年拆”的現(xiàn)象,既造成了工作中的麻煩和困難,又浪費(fèi)了時間和人財(cái)物等資源。

目前,在我國城鎮(zhèn)化過程中,政府和市場是左右其發(fā)展的兩支重要力量,其中政府的力量最為關(guān)鍵,尤其是直接面對廣大農(nóng)民、具體運(yùn)作城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,其推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程的作用則更為明顯。如何按照“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的目標(biāo)和“政企分開、政事分設(shè)”的原則,轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,進(jìn)而精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu),更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)營管理服務(wù)機(jī)制,以建立起高效廉潔的城鎮(zhèn)服務(wù)體系,是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展,進(jìn)而推動城鎮(zhèn)化快速健康發(fā)展的關(guān)鍵[3]。正是在這個意義上,我們認(rèn)為洶涌而至的城鎮(zhèn)化浪潮已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能的無可爭辯的新背景之一,它不但給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能帶來了新的機(jī)遇,也為艱難轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變后的目標(biāo)定位提出了新的更高的要求。

[1]建設(shè)部課題組.新時期小城鎮(zhèn)發(fā)展研究[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,2007.

[2]王艷成.論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào),2009,(2).

[3]侯保疆.論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變[J].社會主義研究,2003,(4).

Abstract:Implementation of the urbanization strategy is an important way to solve China’s“three rural”issue;is the necessary requirement to achieve economic and social development of integrated and coordinated urban and rural;is the inevitable result to speed up industrialization;is an important choice to build a new socialist countryside.China’s current urbanization development level,economic re for m objectives,costs and benefits of urbanization and other factors is the basis choice of the road to urbanization with Chinese characteristics,In the process of urbanization,the township government to change the planned economic system to rely on orders from top to bottom engage in the practice of building cities and towns,relying on economic and legal means,scientific intervention,reasonable guidance,thereby contributing to the process of urbanization continues to accelerate,The development of urbanization provide transformation of government functions of the township with a new background.

Key words:Urbanization;Township government;Function transformation;Harmonious society

Urbanization:on the Analysis to the New Background of Function Transformation of the township government

Wang Yan-cheng

(North China University of Water Resources and Electric Power,Zhengzhou450011,China)

D6

A

1008—4444(2010)01—0024—04

2009-12-10

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究》(項(xiàng)目編號:2008BZZ001);華北水利水電學(xué)院高層次人才科研啟動項(xiàng)目。

王艷成(1968—),男,河南鄲城人,華北水利水電學(xué)院思政教育學(xué)院教授,政治學(xué)博士,碩士生導(dǎo)師。

(責(zé)任編輯:宋孝忠)