賈 康

(財政部財政科學(xué)研究所,北京100142)

關(guān)于中國地方財政現(xiàn)實問題的認(rèn)識

賈 康

(財政部財政科學(xué)研究所,北京100142)

中國地方財政的現(xiàn)實問題,首先是如何在1994年財稅配套改革的基礎(chǔ)上,通過“扁平化”深化改革、配套改革的舉措,把分稅分級財政在省以下落實。中國特色超常規(guī)發(fā)展中的地方競爭,應(yīng)加上重要的制度建設(shè)內(nèi)容,借鑒美國“進(jìn)步時代”的啟示,打開漸進(jìn)改革實質(zhì)性進(jìn)展的空間,并肯定和鼓勵地方層面的開拓創(chuàng)新行為,以制度建設(shè)服務(wù)于綜合配套改革和現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

地方財政;分稅制;制度建設(shè);漸進(jìn)改革

一、如何理解“財政”

在談到中國地方財政的基本問題和現(xiàn)實問題之前,首先說一下對財政的理解,即什么是財政。教科書里的定義,不想在此援引,我更愿意用一種把漢語中“財政”二字拆開再合到一起來的表述:財政可以理解為國家政權(quán)“以政控財,以財行政”的分配體系。從中央政府到地方政府,形成一個國家政權(quán)系統(tǒng)。以它為主體,以政控財,是憑借社會統(tǒng)治者、社會管理者的政治權(quán)力掌握控制社會總產(chǎn)品的一部分,在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中,這一部分必然表現(xiàn)為價值形態(tài)的財力(歷史上不是這樣的,但是在現(xiàn)代生活里,都表現(xiàn)為價值形態(tài)、貨幣形態(tài)的財力,表現(xiàn)為資源掌控的相應(yīng)部分)。拿到這一部分可運(yùn)用的資源做什么呢?要“以財行政”,就是要運(yùn)用這些財力履行政府應(yīng)該履行的職能。政府要做的事情,大到國家安全、國土開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù),小到很具體的,比如說我們市區(qū)之內(nèi),一些基礎(chǔ)的公共服務(wù)設(shè)施需要政府牽頭提供,像路燈照明系統(tǒng),街道上路標(biāo)和門牌號碼方位識別系統(tǒng),等等。政府要做的事情,無論大小,沒有財力做后盾是做不出來的。所以有一句話,“財政是庶政之母”,政府各種各樣的管理事項,首先要有一個先決條件,一個前提,就是掌握財力后盾,有了物質(zhì)基礎(chǔ),才有可能去履行自己應(yīng)該履行的職能。這樣一個分配系統(tǒng)的重要性不言而喻,而其對于最高端決策的依從性又是同時存在的。財政的目標(biāo),一定要服務(wù)于不同歷史時期最高決策層設(shè)定的戰(zhàn)略目標(biāo)。

我們共和國的財政,從形態(tài)上可以分為這樣幾個階段:從共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭一直到建國,到抗美援朝,我們是供給型財政,在分配中籌集、運(yùn)用資源支持前線武裝斗爭和保衛(wèi)新政權(quán);等到我們進(jìn)入“一五”為代表的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期,財政形態(tài)就要轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)建設(shè)型,以尋求盡快建立我們相對獨(dú)立的工業(yè)體系,改造一窮二白的落后農(nóng)業(yè)國。在往后幾十年的傳統(tǒng)體制時期,生產(chǎn)建設(shè)財政經(jīng)過一系列探索,并沒有形成一個令人滿意、和現(xiàn)代化追求匹配的財政形態(tài),等到經(jīng)過十年浩劫這個痛苦過程,進(jìn)入改革開放的新時代后,財政形態(tài)的轉(zhuǎn)變,又經(jīng)過了一系列探索,最后一直走到1992年鄧小平南巡、1994年實行分稅制配套改革、1998年明確提出建立公共財政框架。這時,和市場經(jīng)濟(jì)匹配的財政分配體系,如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌而實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向和綱領(lǐng),才被明確地提出來,就是建設(shè)公共財政。這樣,十多年走過來,我們在現(xiàn)實生活中,還處處看到,在進(jìn)一步發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)體系,構(gòu)建公共財政體系過程中所面臨的挑戰(zhàn)和困難。當(dāng)然,我們已看到了一系列進(jìn)展。我下面主要談一談中國在1994年財稅配套改革之后,財政體制改革取得的成績和面臨的主要問題。

二、分稅制后的中國財政

我們所說的財政體制,是相對穩(wěn)定地處理政府和企業(yè)與納稅人、中央政府和地方政府之間基本關(guān)系的一系列規(guī)范,它體現(xiàn)在有關(guān)的一系列典章制度與文件規(guī)定上面。我們依法治國,這些以后應(yīng)該進(jìn)一步體現(xiàn)在我國的基本法律制度里面。這種財政體制在我國傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下,最典型的相對穩(wěn)定的形式,叫總額分成一年一定:中央和地方每年要在一次財政會議上,通過形式上的討價還價,確定每一個省級行政區(qū)這一年的收入按什么比例在中央和地方切分?！翱傤~分成一年一定”,聽起來可以理解,那時候?qū)嶋H上已有分級財政框架,中央和地方之間的關(guān)系是有層級的,看起來可以在每年的財力分配上討論具體方案,但實際上那時候更強(qiáng)調(diào)“全國一盤棋”,反對地方本位主義,中央意圖占據(jù)主導(dǎo)地位,所以后來人們說傳統(tǒng)體制下的財政體制是高度集中的體制,就一般特征而言可說是這樣的。但那時就曾試圖通過分權(quán)來貫徹毛澤東主席提出的發(fā)揮多個積極性、兩條腿走路,走出一條中國自己更有生氣的、不同于蘇聯(lián)發(fā)展道路的這樣一種意圖,只不過因為當(dāng)時經(jīng)濟(jì)工作總的指導(dǎo)思想有嚴(yán)重問題,沒有在分權(quán)改革方面取得成功。1958年大躍進(jìn)期間,曾有過大力度分權(quán);文化大革命十年期間情況稍微好時,在1970年又有大力度分權(quán),但是形成的一個軌跡,被人們稱為“放亂收死”——一放就亂,一亂就收,一收就死,一死就叫,一叫再放,走了這樣一個循環(huán),并沒有能走出一個順暢的發(fā)展道路來。到了改革開放后,我們的財政改革成為整個經(jīng)濟(jì)體制改革的一個突破口,伴隨著微觀層面農(nóng)村改革的突破和深圳這樣的區(qū)域上一些“撞擊反射”式實驗,在宏觀層面實施體制變革時,在國民經(jīng)濟(jì)整個再生產(chǎn)不能停車檢修、只能漸進(jìn)往前推進(jìn)改革的情況下,首先在財政分配上面實施分權(quán)、松動之后,給后續(xù)的計劃、物資、勞動、投資、金融等等改革,提供了相對寬松的條件。后來,這條路越走越寬。先是走過了十幾年的“分灶吃飯”這樣一個行政性分權(quán)過程,在這個時間段的后期,財政體制本身的問題和其他改革的運(yùn)轉(zhuǎn)相對比,其局限性越來越明顯,出現(xiàn)了地方保護(hù)主義與“諸侯經(jīng)濟(jì)”、中央財力在整個財力中比重下降過多、運(yùn)轉(zhuǎn)困難等一系列矛盾和困難,特別是強(qiáng)調(diào)把分權(quán)改革落實到搞活企業(yè)、真正放權(quán)讓利使企業(yè)活起來這個目標(biāo),遲遲不能實現(xiàn),所以必須進(jìn)一步推進(jìn)財政的分稅制改革。我現(xiàn)在講的我們國家地方財政的定位,就是要在分稅制體制基礎(chǔ)上,形成分稅制為基礎(chǔ)的分級財政,地方從省到下面各個層級,是分稅制框架內(nèi)的不同層級。

從中央到地方如果進(jìn)入分稅制,有什么好處呢?簡單地說,它是一個適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求、我們別無選擇的體制框架。分稅制和前面說到的“分灶吃飯”的分權(quán)有什么區(qū)別?“分灶吃飯”是中央和地方確定一個帶有明顯包干性質(zhì)的分成辦法,到1988年后,形成了大致六種不同的地方包干形式。這些地方包干在處理政府和企業(yè)關(guān)系時,沒有打破和消除過去按行政隸屬關(guān)系控制企業(yè)的舊體制癥結(jié)。無論集權(quán)還是分權(quán),如果都按照行政隸屬關(guān)系組織財政收入,按照行政隸屬關(guān)系控制企業(yè),那么就必然造成企業(yè)在分權(quán)情況下也無法進(jìn)入公平競爭狀態(tài)這樣的局面。比如說在我們湖北,按照那時的情況,在轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)必須具體化到是哪一級政府的企業(yè),可能有中央的企業(yè),省里的企業(yè),市區(qū)的企業(yè)或縣里的企業(yè),也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè),按照行政隸屬關(guān)系,那么每個企業(yè)具體對應(yīng)的婆婆是不同層級的,大家都在一個轄區(qū)內(nèi)有共同的市場環(huán)境,但是每個婆婆都對自己行政隸屬關(guān)系控制下的企業(yè)過多干預(yù)、過多關(guān)照,企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者如廠長經(jīng)理,是官本位階梯里某個梯級上的一員,是組織部任命的,按照官本位階梯來考慮其社會地位和政治待遇——這種情況下,企業(yè)不可能真正公平競爭,企業(yè)家也不可能真正成為市場經(jīng)濟(jì)要求的獨(dú)立從事商品生產(chǎn)經(jīng)營的市場法人。真正解決這個問題要靠分稅制:分稅制使企業(yè)不論大小、級別,在法律面前一律平等,該交國稅就交國稅,該交地稅就交地稅,稅后可分配的部分按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和政策環(huán)境由企業(yè)自主分配。這樣一來,所有企業(yè)在競爭中都站在同一起跑線上,這條公平的起跑線終于依靠1994年分稅制改革劃出來了。其后,廠長經(jīng)理的企業(yè)家身份,隨著行政級別的淡化越來越凸顯和規(guī)范下來,再往后,企業(yè)家就能按照人才市場流動規(guī)律“競爭上崗”,即使組織部門介入,也是組織部門來指導(dǎo)、規(guī)范管理人才市場,在競爭中間選擇誰走到企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。到構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的階段,更是由董事會通過一系列遴選程序來選擇企業(yè)總經(jīng)理、高管和經(jīng)營團(tuán)隊。這樣一種改革,對于我國生產(chǎn)力解放進(jìn)程的貢獻(xiàn)非常明顯。同時,1994年分稅制改革又使過去中央和地方之間一直走不出來的紊亂關(guān)系走出了一條新路。在包干的情況下,說起來是一個體制“一定五年不變”,但實際上頻繁變動。具體情況只舉幾個例子。一個是1980年“分灶吃飯”后,中央財政發(fā)現(xiàn)自己的日子過不下去,很快要向地方借款,借款后第二年又說我借的款不還了,等于中央賴賬,不還了還要把借款放入以后包干分成的基數(shù)里處理。再往后,日子還是過不下去,不得已開始征收(交通能源)重點建設(shè)基金,所有企業(yè)的專項基金、稅后留利的15%切下來,中央政府拿來用,這樣中央政府才能把日子勉強(qiáng)過下去。再往后,這一塊錢還是不夠用,又開征預(yù)算調(diào)節(jié)基金,在15%的基礎(chǔ)上,又追加了10%。一直走到1990年代初,中央先后三次向地方借款,日子實在過不下去了。而小平同志南巡后,明確了市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)模式,是在朱镕基同志主持經(jīng)濟(jì)工作的情況下,實際上是在鄧小平同志的支持下,南巡之后的一年多時間,就推出了分稅制的配套改革,把政府和企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的處理,提升到一個可以與市場經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展相匹配的新境界。這樣一改,當(dāng)然非常值得肯定,具有里程碑的意義。但是,我們現(xiàn)在要說到的是,1994年的改革之后,又發(fā)生了什么新變化?

對1994年的改革,在充分肯定的同時,我們不能不指出它同時是帶著濃重過渡色彩的。我們的分稅制在省以下,要考慮從省到市到縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn),如何配置它的各自相對應(yīng)的稅基,這個難題的難度,在當(dāng)時還看不出來。1994年改革后我們還有二十幾種稅,(這些年經(jīng)過一系列改革,目前實際開征的是十九種稅),這二十種左右的稅,從中央到地方五級該怎么分?到現(xiàn)在,這條路沒走出來。所以1994年后的體制的難題,首先就是原來寄希望于在漸進(jìn)改革中,讓各省自己去改革摸索的這條省以下分稅制的路沒走通。我們現(xiàn)在經(jīng)常聽到對地方政府的批評,有的人說這是1994年分稅制改革后帶來的問題,分稅制帶來了地方政府的短期行為,分稅制加劇了地方財政困難等。實際上這個板子完全打錯了地方,因為從1994年一直到現(xiàn)在,中國的省以下并沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)。中央和省之間的分稅制框架仍然存在——雖然共享稅也大大增加了,但省以下,像沿海的江蘇、浙江、福建等省,干脆就明確宣布省以下不搞分稅制,就搞分成制,其他行政區(qū)雖然沒有這樣明說,但具體怎么分稅?實際上是五花八門、復(fù)雜易變、討價還價色彩十分濃重的分成制和包干制。那么,現(xiàn)在很多對于地方政府和財政體制相關(guān)的行為短期化、合理職能不到位的批評的板子,要打就應(yīng)打在1994年之后已經(jīng)形成的弊病很明顯的分成制和包干制上。我們剩下的問題就是如何真正把分稅制貫徹到位。

也就是在這個過程中間,對于我們形成強(qiáng)力刺激的基層財政困難問題,應(yīng)該從我們有效制度的供給不足來理解。這個困難在2000年前后,為各個方面關(guān)注,鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng),就是說基層縣鄉(xiāng)出現(xiàn)了嚴(yán)重財政困難,最嚴(yán)重的時候是有一千多個縣發(fā)不出工資或欠發(fā)工資(全國共有兩千多個縣)。明明是我們的綜合國力在不斷提升,分稅制改革之后的財政增長非常強(qiáng)勁,看地方財政總收入增長,也非常明顯,從1994年到2000年之間,地方財政的增長幅度為89%,差不多要翻了一番,所有這些指標(biāo),都無法解釋基層財政為什么出現(xiàn)這么大的困難。我們的分析認(rèn)為,縣鄉(xiāng)基層財政出現(xiàn)困難,是整個體制沒有理順、有效制度供給不足的集中反映,要解決它,就要看到整個體制的全貌。通盤考慮整個體制的問題,突出的矛盾是出現(xiàn)了我們在省以下無法真正落實分稅制,實際生活中財權(quán)的重心在不斷上移,事權(quán)重心卻在不斷下移,最后這個財權(quán)和事權(quán)背離的矛盾,在基層集中體現(xiàn)出來,轉(zhuǎn)移支付制度又不能有力地解決基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的困難。

這種情況下要找到出路,我們在研究中提出了一個最基本的想法,就是要通過扁平化的改革,使原來省以下分稅制無法貫徹的難題得到合理解決。扁平化的具體做法我們已經(jīng)看到最近幾年“鄉(xiāng)財縣管”的改革——這是初期一個有代表性的說法,大部分地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了“鄉(xiāng)財縣管”,以后如湖北,又明確推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革,另外那些特別欠發(fā)達(dá)的地方,就是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由縣級統(tǒng)管,特別發(fā)達(dá)的地方另當(dāng)別論。但是對于大部分地區(qū),鄉(xiāng)財縣管有較大的適用性。這一改革,實際上是不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作縣級政府下邊的另一個實體財政層級,而是把它看作縣級預(yù)算下管的一個預(yù)算單位,資金還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用,但是統(tǒng)編在縣級。它隱含的邏輯是,再往后可取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“五套班子”這個“麻雀雖小,五臟俱全”的框架,走到鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“兩個擔(dān)子一肩挑”,以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的前景,應(yīng)該是不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實體層級,不必給它配稅基,而且它的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是類似于縣級政府派出機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)公所、鎮(zhèn)公所。這樣一個改革,可解決原來的最基層層級在扁平化過程中怎么樣按照合理方向推進(jìn)綜合改革的問題。另外一個重要改革,就是省直管縣,已經(jīng)明確寫入中央文件和國家發(fā)展規(guī)劃,財政部工作上有一個時間表,在2012年之前,除了民族地區(qū),這項改革在全國實現(xiàn)全覆蓋。

省直管縣已經(jīng)有浙江幾十年努力形成的經(jīng)驗,最近幾年得到了其他地區(qū)的普遍呼應(yīng)。它最明顯的好處是在進(jìn)一步發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)方面使縣域經(jīng)濟(jì)得到一個很好的發(fā)展環(huán)境,同時又解決了前面提到的五層級財政分稅分不下去的問題,如果把市縣放到一個平臺上,再加上鄉(xiāng)財縣管改革,五層級變成了三層級財政——中央、省和市縣,就可以按三個層級來配稅基,按三個層級來發(fā)展公共財政。中央已寫入文件的減少行政層級,可水到渠成地使行政層級跟隨財政層級的減少,扁平化到中央、省和市縣三個平臺上。中央文件雖然沒有寫從什么地方切入去減少行政層級,但在現(xiàn)實生活中,我們已經(jīng)看得很清楚,財政的扁平化要拉動行政層級扁平化的綜合配套改革,那么以后行政成本的降低,在三級構(gòu)架下各級政府職能合理化調(diào)整到位,政府既不越位也不缺位來發(fā)揮自己應(yīng)有的職能以政控財、以財行政,等等,這樣一套運(yùn)轉(zhuǎn)就可能柳暗花明,打開一個新境界。

我認(rèn)為最為概括的關(guān)于中國地方財政的合理分稅分級體制的要求,就是省和市縣兩個層級加上中央三個層級,都應(yīng)該按照如下原則:使每一級政權(quán)都有合理的事權(quán)——事權(quán)是指政府應(yīng)該做什么,在財政上是指它的支出責(zé)任;后面跟著要有和事權(quán)合理呼應(yīng)的財權(quán),財權(quán)配置最關(guān)鍵的是如何配置稅基,二十個左右的稅種,哪些給中央,哪些給省,哪些給市縣——如果有一個合理的稅基配置,再往后我們就可在三個層級上使每一級政府都構(gòu)建形成現(xiàn)代意義的預(yù)算,這個預(yù)算應(yīng)該是公開透明完整的,盡可能多地充分反映公眾意愿,在合理的研究協(xié)商過程中,形成預(yù)算編制文本,再經(jīng)過各級人大審批之后,形成有法律效力的執(zhí)行文件,并應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。這樣一個預(yù)算,在嚴(yán)格執(zhí)行的同時就可以追求績效,通過績效考評,提高公共資源的綜合配置效率,再往下,就可以對官員問責(zé)。我們所追求的實現(xiàn)小平同志說的三步走現(xiàn)代化戰(zhàn)略,要依靠這樣一套體制安排來解放生產(chǎn)力,使財政分配最有效地服務(wù)于公共利益。在財政體制改革里,按照這樣一套原則貫徹,我認(rèn)為才是可以提供有效制度供給的。按照這樣的“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算”再往下講,還要進(jìn)一步發(fā)展不同層級上(地方政府也包括在內(nèi))的一級產(chǎn)權(quán)。黨的十六大的一個突破,就是明確指出中央地方分別行使出資人職責(zé)。原來籠統(tǒng)的國有資產(chǎn)概念下,出問題找不到責(zé)任人來承擔(dān)責(zé)任的這種全民資產(chǎn),按照十六大精神,就要具體量化到中央、省、市縣三個不同層級上的具體的產(chǎn)權(quán),而不同層級上需設(shè)有專門的管理機(jī)關(guān),人格化地來行使出資人職責(zé),來追求在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下國有資產(chǎn)即全民所有資產(chǎn)理所當(dāng)然也應(yīng)該追求的保值和增值。同時,又要把這個資產(chǎn)的運(yùn)用和國家的社會目標(biāo)、政治目標(biāo)形成必要的呼應(yīng)。這個一級產(chǎn)權(quán)的后面,還應(yīng)該有一級舉債權(quán)。多年來預(yù)算法的明規(guī)則,是不允許地方政府舉借債務(wù),但實際生活里面,大量的地方債務(wù)已經(jīng)采取潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則的這種方式形成了,并且是按照天文數(shù)字的規(guī)模形成了。2009年和2010年,我們看到的一個重要的制度進(jìn)步,就是在應(yīng)對世界金融危機(jī)沖擊的宏觀調(diào)控過程中,中國的地方債終于登堂入室,去年今年各發(fā)行了兩千億元。雖然其發(fā)行附加了一個條件,就是由財政部代理發(fā)行,但我認(rèn)為可以解釋為實際上引入了中央政府的一種擔(dān)保——不是正面宣布的擔(dān)保,但財政部代理發(fā)行至少是一種中央政府的隱性擔(dān)保。同時,它確確實實是地方債,要納入省級預(yù)算,由省級牽頭,透明地分配這些舉債資金的使用,而且在省級預(yù)算全套程序的約束之下,安排它的還本付息。這樣一來,規(guī)范程度就大大提高了。

這樣的一種我們所說的分稅分級財政在中國深化改革中去貫徹落實的前景,可以說看得越來越清楚了。它可以在1994年改革的基本制度成果基礎(chǔ)上,進(jìn)一步去追求合理地處理政府和企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系,使我們的各種生產(chǎn)要素進(jìn)入更合理地發(fā)揮活力的這樣一個配置過程。當(dāng)然,在前面說的這些原則之上,還要加強(qiáng)中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付。原來五個層級轉(zhuǎn)移支付也是一個非常大的難題,有那么多的中間環(huán)節(jié),這里面信息的不對稱會逐級放大。只有中央和省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付,所支持的最主要的就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)和基層,而且這個轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算安排,是要有一套透明的、大家都知道的計算公式。這種公式是放在桌面上、各有關(guān)方面可以一起討論加以優(yōu)化的,大家討論的是相關(guān)公式,它里邊選取的不同因素,這些因素怎么樣合理地形成系數(shù),形成必要的一些參數(shù),等等。也就沒有必要以拉關(guān)系、跑部錢進(jìn)的方式去追求給自己吃偏飯了。這樣,不規(guī)范的潛規(guī)則決定的分配形式就可以得到越來越有效的抑制。這樣的一種中國分稅分級財政體制的框架和中國地方財政演變的一個基本的、和市場經(jīng)濟(jì)相呼應(yīng)的路徑,是有必要首先勾畫清楚的。

三、現(xiàn)實中的中國地方財政

下面談?wù)勚袊F(xiàn)代化過程中地方政府和地方公共財政方面的幾個現(xiàn)實問題以及我的看法。

第一,對于地方政府在公共管理體系中必要性方面的基本認(rèn)識。今年“兩會”后,我參加了香港鳳凰臺“一虎一席談”的一個關(guān)于房價調(diào)控問題的專題討論。這個問題牽動方方面面的感情,直接關(guān)系著不同社會階層的物質(zhì)利益,有很多爭議。在那個討論中,有幾個政協(xié)委員,指出現(xiàn)在地方政府行為存在明顯問題,造成房價過快上漲,這樣的問題怎么解決?應(yīng)該由中央政府直接管理各地土地的招拍掛。但這個觀點我認(rèn)為它不具備合理性,實際上是不可能的,為什么呢?從學(xué)術(shù)的角度來討論,一個政府體系它在管理過程中間要面臨一個永遠(yuǎn)存在的問題,就是所謂信息不對稱,需要盡可能減少信息不對稱,伴隨這個問題,還有一個政府自己的努力方向,就是在管理中要努力地提高效率。在中國這樣一個幅員遼闊的大國,各地的情況千差萬別,中國的政府,作為一個大國政府,沒有別的選擇,它必須是分層的。世界上確實存在著少數(shù)情況:一個很小的城邦國家它可能是不分層的。新加坡可能是這樣,它實際上就是一個城市。但我們中國不可能想象這種情況,無法由中央政府一竿子插到底直接去管理各種地方事務(wù)。如果那樣做的話,這個信息不對稱要嚴(yán)重到無法容忍的地步。必須有一個分層的框架。如果我們看到現(xiàn)實生活中有上述的矛盾和種種問題,就認(rèn)為只要中央政府繞過地方政府來直接管理,這些問題就能管好了,那么我們一定會落入一個誤區(qū)。現(xiàn)在大家都關(guān)心的房地產(chǎn)問題,土地財政的問題,如果按照這樣的一個邏輯來理解,是不是這些事情都讓中央政府、中央機(jī)關(guān)的官員們來直接管理,就能夠把問題處理好了呢?我不認(rèn)為存在這種可能性。怎么樣在中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中間處理好政府的架構(gòu)和分層的問題,現(xiàn)在我們正處于一個還在尋求它的解決方案的歷史過程中。改革開放30年以來,所有的矛盾和問題已經(jīng)慢慢地把相關(guān)的注意力聚焦到前面說到的三個層級和扁平化改革的問題上了。人們的確有很多對于分稅制的抨擊,但這些抨擊都把板子打錯了地方。因為我們稍微了解一下具體情況,就可知道中國省以下四級政府層級之間,現(xiàn)在沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài),你責(zé)備地方政府有這個問題,那個問題,然后說這是分稅制之過,這個邏輯就錯了。我們現(xiàn)在恰恰需要堅持1994年分稅制改革的基本制度成果,同時探索怎么樣讓省以下真正進(jìn)入分稅制狀態(tài),以消除和避免出現(xiàn)人們所抨擊的弊病?？吹降胤缴嫌蟹N種問題,比如像土地招拍掛這樣據(jù)說推高房價的問題,然后以為否定地方政府的作用,讓中央政府直接去做事情,就萬事大吉,我們就走上一條康莊大道,這不是一個能夠在學(xué)理上得到論證的可行思路。

第二,對中國改革開放以來地方政府的作用應(yīng)該怎么看待。我認(rèn)為首先需要從肯定的角度來談中國地方政府和地方競爭的正面效應(yīng)。最近不少媒體上表達(dá)的情緒,帶有某種把地方政府妖魔化的傾向。好像什么事情都壞在地方政府這樣一批人,他們就是只顧自己的那一點局部利益,本位利益,和一些既得利益集團(tuán)結(jié)成聯(lián)盟。比如說,與房地產(chǎn)開發(fā)商勾結(jié)在一起,愚弄百姓,把房地產(chǎn)搞亂了,把什么什么事情搞亂了。說起來很痛快,實際上不是那樣簡單的問題。我們?nèi)绻偨Y(jié)一下改革開放30年中國的成就,正在世界上越來越以中國奇跡來加以肯定的這種平均增長速度在9.7%—9.8%的GDP年均速度方面,成就的來源特別值得分析。我注意到,很有特色的張五常先生,最近有一本他自己認(rèn)為非常有分量的小冊子,其中說到中國發(fā)展的秘密他已經(jīng)揭開了。什么秘密呢?他認(rèn)為中國的超常規(guī)發(fā)展,就是中國人“做對了什么事情”的關(guān)鍵,在于中國存在著其他經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中沒有如此這般出現(xiàn)過的地方層面、地方政府“爭先恐后”的地方競爭。他認(rèn)為可以由此解釋中國這樣超常規(guī)發(fā)展的謎底。我不認(rèn)為張先生的這本小冊子里這樣的一個解釋的論證是非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?但它確實包含著具有啟發(fā)性的內(nèi)容。我們在任何一本經(jīng)濟(jì)學(xué)的教科書里面,找不到張五常先生所說的那種分析。但是在現(xiàn)實生活里面,我們可以看到很多地方超常規(guī)發(fā)展所帶有的、我們需要看重的——哪怕它有時候是以潛規(guī)則的方式體現(xiàn)出來的——這種中國特色和中國活力。

總結(jié)起來,不能簡單否定這種支撐超常規(guī)發(fā)展的機(jī)制。比如說我們東北地區(qū),前面一段時間解決了幾十年沒有解決的棚戶區(qū)改造問題。在一些原來的資源型城市,這種棚戶區(qū)要一直追溯到偽滿統(tǒng)治時期、共產(chǎn)黨人執(zhí)政后的傳統(tǒng)體制下的工業(yè)化時期,和改革開放前面的二十幾年時間。延續(xù)下來的這種棚戶區(qū),居住條件實際上類似于貧民窟的狀態(tài)。但是前幾年在遼寧等地,這種過去認(rèn)為千難萬難解決不了的棚戶區(qū)改造的問題,得到了突破性的解決,兩年半的時間基本解決了。此事現(xiàn)在被認(rèn)為是非常有分量的政績,但它后面的支撐,離得開地方隱性負(fù)債的地方融資平臺嗎?從所有規(guī)范的渠道里,看不到有什么可能性籌集到這種天文數(shù)字的資金去支持棚戶區(qū)改造。在這個方面,地方融資平臺確實發(fā)揮了非常重要的作用。我認(rèn)為所有了解情況的同志都不會簡單地只是否定這種作用。已經(jīng)形成的潛規(guī)則怎樣演變?yōu)槊饕?guī)則,現(xiàn)在其實也看到了可能性:地方債登堂入室這種制度進(jìn)步,預(yù)示著一個前景,以后我們應(yīng)該以越來越多的陽光融資的、規(guī)范化的地方公債和市鎮(zhèn)債去置換、替代原來以潛規(guī)則形式形成的地方隱性債。實際上,政府公債一般會不斷處于借新債、還舊債這樣的一個過程中間。如果我們在 GDP每年增長8%以上的過程中已經(jīng)形成了不規(guī)范的債務(wù)存量,但它的增長速度低于8%,那么整個 GDP里面、整個經(jīng)濟(jì)生活里面,它的比重就是在逐漸縮小。雖然它現(xiàn)在是天文數(shù)字,但是它這種因不規(guī)范而造成的公共風(fēng)險的積累,殺傷力會越來越縮小。而另外一個方面,我們可以讓陽光融資逐漸越做越合理,越做相對份額越大。這種陽光融資是透明的,可以發(fā)展越來越有效的公共監(jiān)督,可以納入全套預(yù)算程序來約束,對它的風(fēng)險控制問題,在以后就越來越有信心、有把握得到一個更好的解決。這樣一條路,我們是可以越走越寬的。所以我對于地方債和地方融資平臺的基本觀點,就是有堵有疏、疏堵結(jié)合,但是從中長期來看,應(yīng)該是奉行大禹治水的古老智慧,看到堵不如疏,要把這種地方隱性負(fù)債通過“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”等等這樣一套舉措逐漸消化掉,并且最后我們所達(dá)到的境界就是通盤的公共財政構(gòu)架之下的地方層面的陽光融資。以后可能也要最后發(fā)展到有獨(dú)立的、有資質(zhì)和權(quán)威的評級機(jī)構(gòu)給地方政府評級。信用等級直接關(guān)系到它的市場環(huán)境,它融資中可能的種種具體安排。由市場的力量給它附加上應(yīng)該有的一些約束。當(dāng)然還有我們在民主理財、科學(xué)理財、依法理財發(fā)展過程中間越來越要改進(jìn)健全的民主化、法制化的全套的制度。

制度建設(shè)的重要意義還可以從預(yù)算外資金管理的演變來觀察。在包干制情況下,地方政府存在把自己的財力盡可能藏著、掖著的動機(jī),特別是工商業(yè)活動較發(fā)達(dá)的地區(qū),它認(rèn)為自己的財力如果露富了,很容易被中央通過沒有穩(wěn)定規(guī)范的借款、調(diào)整等等方式上收,所以在這種情況下,就不可能真正加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理形成一個有約束力的管理框架。但到了1994年分稅分級財政體制形成之后,地方很快消除了以后財力可能被中央平調(diào)的擔(dān)心。1995和1996年以后,地方政府幾乎不約而同地提出,要把分散在各個部門的各種收入集中到專戶來管理。一些地方率先行動,黨政一把手把各個局、委、辦的領(lǐng)導(dǎo)叫到一起,說明分散在各個具體機(jī)構(gòu)管理之下的這些資金,管理上要有一個改變,這些錢還都是你們的,可以用,但是要進(jìn)入專戶,進(jìn)入專戶有沉淀部分,我們集中起來以后來做一些應(yīng)該做的大事情。那個時候地方政府看到這樣一個可以發(fā)揮本地財力的潛力的可能性以后,就表現(xiàn)出極大的決心,在這種會議上宣布,各個部門的領(lǐng)導(dǎo)必須服從,“不交票子就交帽子”。非常迅捷地就把資金集中到專戶里面,然后推動地方層面的一些重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。之所以能出現(xiàn)這樣一個明顯提高公共資源使用效率的進(jìn)展,靠的是什么呢?實際上靠的就是制度,并不是說地方政府這些官員他的思維在很短時間里面突然就變了,原來要藏著、掖著,現(xiàn)在要把它集中起來辦大事情,關(guān)鍵是這個新制度提供了使公共資源配置效率得以提高的環(huán)境。在1996年以后,中央順應(yīng)地方這樣的進(jìn)展,自上而下發(fā)出文件,實現(xiàn)了“三而二”,把預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和所謂制度外這三塊,合并成我們只在合法性上承認(rèn)的預(yù)算內(nèi),預(yù)算外兩塊(預(yù)算外也有它的統(tǒng)計報表規(guī)則),第三塊即所謂制度外資金或者預(yù)算外的預(yù)算外資金、大大小小的小金庫,都不存在任何合法性了,一旦發(fā)現(xiàn),就要把它們通過整頓,或者并入預(yù)算內(nèi),或者預(yù)算外。1996年以后實現(xiàn)的“三而二”,現(xiàn)在我們又進(jìn)一步推展到可以“二而一”了。財政部已經(jīng)有明確要求,在一年多之后,預(yù)算外資金這個概念要退出歷史舞臺。所有的財政收入都應(yīng)該一覽無遺地體現(xiàn)在一個從部門預(yù)算開始、現(xiàn)在稱為綜合預(yù)算的這樣一個完整性的制度里面。這樣一來,公眾資源的總量和使用結(jié)果,它的合理性如何等等,這種透明度的提高,一定會進(jìn)一步帶來公眾知情權(quán)的提高以及資源配置合理化水平的提高。

我們的這些制度建設(shè),應(yīng)該認(rèn)為是非常重要的事情。地方政府在爭先恐后的壓力之下追求超常規(guī)發(fā)展中間,有問題我不否認(rèn),我們現(xiàn)在要在這種中國特色的地方競爭的過程中,更好地校正它所受到的這種壓力的偏向——比如說實際上過多追求GDP,過多追求粗放型的增長,要在科學(xué)發(fā)展觀所強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展才是硬道理這種升華了的認(rèn)識層面上作進(jìn)一步考慮,使對地方的激勵合理化,而不是簡單指責(zé)地方政府他們的覺悟問題,簡單歸結(jié)為官員行為不端問題。官員們確有種種問題,他們也受到種種物質(zhì)利益的誘惑,也有種種行為的扭曲,但是真正解決這些官員隊伍(包括地方政府官員)怎樣更好為公眾服務(wù)的問題,我認(rèn)為最根本的是要把跟市場經(jīng)濟(jì)、跟科學(xué)發(fā)展和中國現(xiàn)代化配套的制度,由粗到細(xì)建立和完善起來。要讓市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中物質(zhì)利益誘惑之下的官員,能夠最大限度地為公眾謀利益、為人民服務(wù),那么對于和腐敗聯(lián)系在一起的誘惑,應(yīng)該有這么幾個力量施加上去:一個是要讓他“不敢”。原來河北的國稅局局長李真,死后骨灰都沒有人敢去認(rèn)領(lǐng),這是一種起震懾作用的力量。另一個是要有思想教育,你是人民的公仆,要“不想”。這個思想教育可以起一定作用。激發(fā)他就是要做人民公仆的這樣一個思想導(dǎo)向而自覺地不被物質(zhì)誘惑所吸引。但是大多數(shù)的人,我認(rèn)為他可能更適應(yīng)于我們經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的“經(jīng)濟(jì)人”模型。人是很難說做到“大公無私”的,他必然有自己的物質(zhì)利益,對官員你也得承認(rèn),他有他的物質(zhì)利益,他也要養(yǎng)家糊口,他也會對于物質(zhì)利益看到以后怦然心動,和常人一樣。這一種使官員“不想”的教育作用,不能把它強(qiáng)調(diào)到極端,認(rèn)為思想教育解決一切問題。需要有這個作用,但是,同時還要有進(jìn)一步的制度建設(shè)所可能給他造成一種“不能”的約束,如果制度盡可能完善了,他很多的這種行為不端、甚至走到貪污腐敗的可能性就被封殺了,那么這倒是一個真正的人本主義理念至上的愛護(hù)干部、保護(hù)干部的制度建設(shè)。有物質(zhì)利益擺在那,但是有制度這樣的硬約束,讓他不能夠去在那里做些不良交易——我們很多的改革實際上就在這方面取得了成效。比如說政府采購,過去分散采購之下,吃回扣的行為是公開的秘密。這種明顯的慷國家之慨,貪國家之財,追求個人物質(zhì)利益的問題,光靠思想教育,多少年沒有真正解決。但我們政府采購改革出來以后,以招投標(biāo)為代表的集中采購這種新的機(jī)制,就形成了在采購過程中廠商和官員之間、廠商和廠商之間、官員和官員之間自然而然的相互監(jiān)督、約束。原來想吃回扣的這種空間,被完全封殺掉的話,就沒有任何在采購過程中自給自肥的可能性,這就是一個很好的制度建設(shè)。當(dāng)然,還可能有一個我們值得再進(jìn)一步探討的所謂“不必”:香港對公權(quán)力制約有一個廉政公署,在廉政公署成立之前,香港的官界也是烏煙瘴氣,一塌糊涂。那里的警察也是行為不端。廉政公署運(yùn)行到現(xiàn)在,成績明顯,但我還經(jīng)常問一個問題,誰來監(jiān)督廉政公署?權(quán)力必須有權(quán)力來制約。中紀(jì)委來約束監(jiān)督這些領(lǐng)導(dǎo)干部,那么誰來約束監(jiān)督中紀(jì)委?這個問題在我們這里,實際上還沒有很好得到解決。但在廉政公署那里,他們的解決方案就是廉政公署執(zhí)行著非常清晰的高薪養(yǎng)廉制度。對這些人,確實很難有人再監(jiān)督他們,但是對這些人也以一種非常高的薪俸,附加著一個非常嚴(yán)格的條件:稍微有一點什么行為不端,開除出這個公職人員隊伍,以后永遠(yuǎn)拿不到原來保證給你的、從住房保障到很高的薪酬水平到退休養(yǎng)老的一個特別優(yōu)厚的條件等等。我認(rèn)為在地方財政困惑的種種問題面前,綜合起來看,我們應(yīng)該更看重的還是制度建設(shè)。

第三點基本看法是,中國漸進(jìn)改革取得很多成就的同時,我們要重視中國漸進(jìn)改革怎樣繼續(xù)深化的問題。有一位華裔經(jīng)濟(jì)學(xué)家叫楊小凱,他生前提到一個所謂“后發(fā)劣勢”的概念,我們過去只知道有后發(fā)優(yōu)勢,更多指的是生產(chǎn)技術(shù)層面的,比如說在電子信息技術(shù)方面,國外發(fā)展到了586水平,那么中國人沒有必要從286開始一步一步再往上爬,我們在改革開放的環(huán)境下有可能瞄準(zhǔn)人家已經(jīng)達(dá)到的586的水平,通過引進(jìn)、消化、吸收,再創(chuàng)新等等,爭取我們以最快的速度來減少和外界的差距。后發(fā)優(yōu)勢同時,怎么還會有后發(fā)劣勢?楊小凱所說的后發(fā)劣勢,主要指的是制度改造層面。我們是漸進(jìn)改革,而且這個漸進(jìn)形成了路徑依賴,什么事情都是先易后難,好做的事情做完了,所謂帕累托改進(jìn)式的只有某些人受益而沒有人受損的這種改革,現(xiàn)在已經(jīng)找不到了?，F(xiàn)在你只要講改革,必定、必然要觸動至少一部分人的既得利益。一動就要觸動既得利益,那么既得利益強(qiáng)約束之下什么都不能動,現(xiàn)在就往往形成了一種潛規(guī)則。觸動既得利益的事情不好辦,非常棘手,那么作為官員來說,也是多一事不如少一事,繞著走,大家都搞形式主義,實質(zhì)性的改革現(xiàn)在畢竟是非常困難的。楊小凱所說的后發(fā)劣勢,就是這種制度方面積累的矛盾,到了一定時候會表現(xiàn)出來,拖累中國進(jìn)一步的現(xiàn)代化進(jìn)程。我覺得他的這樣一個考慮,有非常值得我們重視的合理之處。在這樣一個矛盾積累的過程中,也可以理解為什么往往有很多的觀察者愿意把地方政府妖魔化,因為一些關(guān)系著大家直接利益的事情,地方政府都是在第一線,要處理房屋拆遷問題,處理分配問題,處理當(dāng)?shù)氐谋Ｆ桨埠铜h(huán)境改造問題,教育、醫(yī)療、文化事業(yè)的發(fā)展問題等,都和地方政府有關(guān)。那么地方政府種種可指責(zé)之處似乎都有某些道理,但是沒有說到根本上,沒有說到制度建設(shè)上。我們要尋求制度建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn),實際上就是解決怎樣克服楊小凱所說的后發(fā)劣勢,把改革往前推,走出有實質(zhì)意義的步伐。這個問題在中國現(xiàn)在困難重重。很多人說中國漸進(jìn)改革可能已經(jīng)沒有多少空間,改革已經(jīng)進(jìn)入疲勞期,很多實際情況可能也是這樣,我們在很多場合聽到的是,改革的動力現(xiàn)在很難找到了,大家都在既得利益的驅(qū)使之下,強(qiáng)調(diào)自己的階層的、部門的、團(tuán)體的、某一個利益集團(tuán)的東西,但可能有一個非常值得重視的所謂“美國進(jìn)步時代的啟示”。美國人在1880年前后,已經(jīng)開始一個迅速發(fā)展的過程。它的經(jīng)濟(jì)總量在迅速提高,但是那個時候的美國社會生活圖景,按照王紹光教授的描述,看起來跟中國當(dāng)下的社會圖景非常相似:官員的行為受到普遍的指責(zé),不給錢不辦事,給了錢亂辦事,苛捐雜稅滿天飛;在社會生活中震撼大家的一些災(zāi)難性的事故接踵而至,接二連三,社會上很多不滿情緒表露出來。在媒體上,表現(xiàn)為對政府的很多批評,面對諸如此類的這些事情,美國人是怎么樣走出混沌狀態(tài)的呢?在1880到1920年大概40年左右的時間段里面,美國經(jīng)歷了一個所謂“進(jìn)步時代”,在這個時代,美國人并沒有正面展開看起來很激進(jìn)的一個政治體制改革。美國人是從逐步建立現(xiàn)代意義的稅收制度、預(yù)算制度、現(xiàn)代意義的公眾意愿表達(dá)機(jī)制和渠道,以及建立現(xiàn)代意義的一套法律制度約束等等入手,走過了這個混沌時期。一個很具體的例子,可以說明當(dāng)時社會受到的刺激和相關(guān)的制度建設(shè)。美國那個時候發(fā)生的三角襯衫廠大火,燒死了幾百名女工,震動全美,而美國人對這個刺激做出的回應(yīng)是什么呢?是在法律上明確規(guī)定,任何一個多層建筑物外面,一定要配置外掛的金屬疏散梯,這個條件不具備,建筑物禁止使用。這樣的一個法律一直執(zhí)行到現(xiàn)在。這個制度嚴(yán)格執(zhí)行以后有效避免了很多火災(zāi)里面發(fā)生類似的慘痛損失(這個例子給中國人的啟示是什么呢?中國人經(jīng)歷了許多這類事故,但是現(xiàn)在我們還沒有看到一個像樣的法律制度來規(guī)定類似的一些條件)。在1913年前后,美國的個人所得稅基本成型。相對規(guī)范的個人所得稅成為處理政府和公民之間關(guān)系的最基本的分配依據(jù)。1920年前后,美國的紐約占整個國家 GDP的一大半,首先形成了現(xiàn)代預(yù)算的模板,以后迅速推廣到美國其他地方。美國的公眾輿論也越來越表現(xiàn)為對政府橫挑鼻子豎挑眼、甚至可以吹毛求疵這樣一種公眾對政府的制約。很多記者報道出政府的工作缺陷,使當(dāng)時的美國總統(tǒng)非常生氣,說你們這些記者的眼睛就盯著前面的一攤牛屎,把這個牛屎耙過來耙過去,結(jié)果記者們就接過這句話說,我們就是耙糞者,還組織了一個“耙糞者運(yùn)動”,專門通過這樣的方式來制約政府,促使政府更加謹(jǐn)慎、周到地發(fā)揮它為公眾服務(wù)的職能。這樣的一個過程當(dāng)然也是受到了法律的保護(hù),就是它的新聞制度、言論自由等等。這樣的一套進(jìn)展從歷史過程來看,應(yīng)該說發(fā)揮了非常明顯的正面效應(yīng),推動了美國整個社會的組織結(jié)構(gòu)與發(fā)展水平的提高。到了上個世紀(jì)二十年代末大蕭條來了以后,美國又出現(xiàn)了一個羅斯福新政,西方主要經(jīng)濟(jì)體在危機(jī)中的表現(xiàn)方面,美國被證明是最好的。它確切無疑地在危機(jī)之后崛起成為世界頭號強(qiáng)國,一直到現(xiàn)在。當(dāng)然不能說美國的這樣一個崛起過程就完全歸結(jié)于進(jìn)步時代,但是它顯然得到了進(jìn)步時代的這一系列制度建設(shè)的強(qiáng)有力的支持。它給我們中國人的最基本的啟示就是,在中國的政治體制改革難以得到正面推進(jìn)的情況下,我們中國人是不是也可以考慮從公共財政建設(shè)入手(各方面很難從“加強(qiáng)管理”的角度入手,來推進(jìn)理財?shù)拿裰骰?、法制?。首先是相關(guān)信息透明度的提高,然后是這方面一系列相關(guān)制度建設(shè),從而通過理財?shù)拿裰骰?、法制?拉動經(jīng)濟(jì)和社會生活的民主化、法制化、現(xiàn)代化。這就是中國今后怎樣進(jìn)一步深化改革方面,我認(rèn)為非常值得重視的一個打開漸進(jìn)改革潛力空間的具體路徑。

很多人說中國的改革現(xiàn)在進(jìn)入了一個膠著狀態(tài),很難再往前推進(jìn)了。但是如果我們找到這樣一個各方面很難拒絕的加強(qiáng)改革的切入點——實際上我們現(xiàn)在正在做這個事情,可看到預(yù)算透明度的提高,政府行為和預(yù)算透明度的提高相關(guān)的被公眾所評頭論足,被公眾所監(jiān)督,進(jìn)一步發(fā)展相關(guān)的民主理財、依法理財制度。我們中國這個深化改革的空間可以進(jìn)一步打開。地方政府很多受到批評的短期行為,是和我們總體的法制化、民主化、憲政化進(jìn)程沒有得到有效配套相關(guān)的。比如土地財政——人們都在批評說,這是地方政府的一大弊病,但實際上,看看市場經(jīng)濟(jì)國家,人家那里地方層面的財政也是土地財政,是依靠不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收為財源支柱的。美國的地方財政即Local的層級(美國相當(dāng)于中國省的層級是州,中央級稱為聯(lián)邦),主要的支柱財源是不動產(chǎn),即房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收,叫作財產(chǎn)稅或者不動產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅。我們現(xiàn)在的地方政府,一是地方稅體系沒有成型,這與我前面說到的1994年以后的情況直接相關(guān),另外一方面,地方的籌資是潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則,沒有打開規(guī)范的陽光融資的渠道,而地方政府要貫徹自己的發(fā)展戰(zhàn)略,要想方設(shè)法拿錢怎么辦呢?沒有不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收,它的這個土地財政就表現(xiàn)為在土地批租的交易環(huán)節(jié),要一次拿足,拿足以后可以支持這一屆政府出政績,辦它的大事,而后面的幾屆政府都喪失了可能的資金支持來源。我們?nèi)绻堰@樣的一種籌資機(jī)制轉(zhuǎn)換到保有環(huán)節(jié)上面,地方稅體系得到了支柱,地方政府籌資的這種內(nèi)在動因,就變成了只要專心致志優(yōu)化本地投資環(huán)境、提升本地公共服務(wù)水平,就會使地方政府轄區(qū)之內(nèi)的不動產(chǎn)進(jìn)入升值軌道,而每隔幾年重新評定稅基(是這種保有環(huán)節(jié)稅收上必須附加的一個制度條件),那么它的財源建設(shè)就實現(xiàn)了可持續(xù)性,地方政府就可以專心致志、心無旁騖、穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)?shù)厝プ鍪袌鼋?jīng)濟(jì)要求它做的事情,同時它的財源建設(shè)就伴隨著它所做事情的這個過程得到解決了。這樣一個制度提升起來、實現(xiàn)出來以后,可以說它其實仍然是土地財政,但是那時這個土地財政的合理性就可以替代現(xiàn)在這個土地財政的不合理性。這也是在這一段時間大家都議論的房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展方面,我為什么特別強(qiáng)調(diào)在保有環(huán)節(jié)應(yīng)該通過制度建設(shè)形成這樣一個稅收的原因。它要配套我們分稅制的貫徹落實,要配套我們中國長期發(fā)展中城市化水平從現(xiàn)在的46%左右提高到80%左右這幾十年時間段里面一個支柱產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展,而且,它也伴隨著一個越來越需要有效發(fā)揮的再分配機(jī)制——不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收,實際上是使社會上比較富裕的一些人,更多地給國庫繳納稅收。他們有這種負(fù)擔(dān)能力。這些稅收進(jìn)入國庫以后,通過轉(zhuǎn)移支付可以去更多地資助低收入階層、弱勢群體。

第四點,我們討論美國進(jìn)步時代財稅體系和制度建設(shè)的這個切入點之后,我們可以看一看,中國地方政府在這方面是不是已有它們的能動探索。我覺得對此應(yīng)該充分地肯定。中國經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域的特點就是,不光是中央政府層面有一些具有一定遠(yuǎn)見的人士在積極推動改革,地方政府層面實際上也有很多人士,他們也出以公心地在推動改革。我前面所說的“經(jīng)濟(jì)人”分析模式,在這個時候,對這些敢為天下先推動改革的這些人士身上,沒有很強(qiáng)的適應(yīng)性。官場的規(guī)則是多一事不如少一事,但我們地方政府層面確實有些人,他就愿意承擔(dān)一定的風(fēng)險,哪怕這個風(fēng)險可能危及到他的烏紗帽,他還是做一些他認(rèn)為應(yīng)該做的事情。約翰·納斯比特曾寫過一本《大趨勢》,那時候,中國的各界人士都爭相傳看里面的內(nèi)容,到了最近一段時間,他又寫一本《中國大趨勢》,專門討論中國問題。他有一個說法,中國的這個民主,是與橫向民主不同的一種縱向民主。上下互動的制度演變,不是簡單決定于西方那種大家直接投票就可以解決的橫向民主。這方面,我也不敢說納斯比特這個分析就已經(jīng)非常嚴(yán)謹(jǐn)周到,但是里邊也確實有給我們啟發(fā)的內(nèi)容,就是中國的很多的事情是在一種上下互動的過程中間,一些有識之士在局部、在地方試點上先做起來以后,再于上下互動過程中間越來越產(chǎn)生引領(lǐng)和更大面積的影響作用。

比如,我注意到在1996年前后,全國其他地方都沒有動的時候,河北就積極地在公共財政改革方面,推出了一系列先聲奪人的舉措。中央并沒有明確的一些改革措施,他們先動。在東北三省,我接觸到有些財政廳的領(lǐng)導(dǎo),雖然意識到會得罪很多人,但還是非常明確地說,政務(wù)信息的公開是大勢所趨,我們政府部門應(yīng)該把信息越來越公開地提供給社會成員,從財政角度說,應(yīng)該發(fā)展陽光財政。這個話可能很得罪人,他不說這個話,大家可能還覺得這個財政廳廳長比較忠厚、沉穩(wěn),他一說這個話,有可能其他很多負(fù)面的評價,會堆到他身上——他想出風(fēng)頭,他什么意圖,他想制造什么轟動效應(yīng)使自己爭取進(jìn)下一屆省里的班子,種種非議之言,就會自然而然地堆到這個干部頭上來。但是他為什么要這么說呢,無非他認(rèn)同這樣一個邏輯:公共財政建設(shè)必須要搞陽光財政,那么陽光財政,財政部門自己首先要革自己的命,同時也是革各個預(yù)算單位,各個部門既得利益的命。我們在一些地級市里面,也有些典型,比如說,河南焦作,這是地處北方、在中國地級市里面可以稱為改革排頭兵的一個具體案例。在沒有任何上級要求的情況下,焦作市財政部門的領(lǐng)導(dǎo)人,多年來,堅持公共財政改革的各項開拓性措施往前推進(jìn)。現(xiàn)在已經(jīng)把焦作的預(yù)算在網(wǎng)上全部掛出來,還發(fā)展了聽證會形式,推進(jìn)了一系列具體的約束部門實權(quán)而加入陽光化、公開化制度建設(shè)因素的改革措施。還有,我前面提到公共財政邏輯上應(yīng)該追求績效。那么我們注意到,沿海發(fā)達(dá)地區(qū),如廣東佛山下面有一個南海區(qū)(過去叫南海縣,是珠三角最先活躍起來的一個區(qū)域),區(qū)的一位領(lǐng)導(dǎo)同志說,我們現(xiàn)在財力非常雄厚,而且實話實說,作為區(qū)的一把手,我的權(quán)力很少受到制約,可以有很大的自由度來干我自己想做的事情。但是,我認(rèn)識到,我應(yīng)該在歷史潮流前面,提前一步來約束自己的權(quán)力,因而要推行區(qū)內(nèi)的財政資源配置的績效考評。他認(rèn)為這樣做,我們可以更多地減少一些公眾可能承擔(dān)的風(fēng)險,這是一個出以公心的考慮。財政資金如果沒有績效考評壓力,有時候浪費(fèi)比較嚴(yán)重,那是一種集中的浪費(fèi)。我們過去多年知道這個事情,但是很難在這方面構(gòu)成實際的硬約束。推動這個績效考評,就是尋求硬起來的約束機(jī)制。還有在上海閔行區(qū),一位原來在大學(xué)里做法學(xué)教授的學(xué)者,走到了區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)崗位上,他就堅定地推行提高透明度和加強(qiáng)績效考評的預(yù)算管理制度改革。這些同志,我認(rèn)為他們代表著在中國現(xiàn)代化歷史過程中的一種“居高望遠(yuǎn)”或者說是先知先覺,并且出以公心來主動限制自己的權(quán)力。這樣的一種自下而上的改革,它當(dāng)然也可能帶動自上而下的一些呼應(yīng)。在中央政府層面,也有一些有識之士,認(rèn)識到雖然現(xiàn)在改革缺乏動力,但并不能完全走向悲觀。有可能通過這種從管理角度切入的改革,來拉動全局的配套改革,繼續(xù)向前發(fā)展。那么這樣一種上下互動的縱向民主,可以越來越多地加入公眾參與——不少地方現(xiàn)在發(fā)展參與式預(yù)算,就是地方政府轄區(qū)之內(nèi)的一些重大事項在預(yù)算安排沒有定格之前,先讓公眾充分發(fā)表意見,這就帶有一種民主化的很明顯的色彩。有人說,這個參與式預(yù)算,提得好像太低了——人民群眾應(yīng)該“當(dāng)家作主”而不只是“參與”,但這有唱高調(diào)的味道:我們現(xiàn)在正是通過參與式預(yù)算,在逐漸去尋找在公共資源配置里面真正由人民當(dāng)家作主的一種制度上的可能性和可持續(xù)的制度。我們應(yīng)該實事求是地承認(rèn),我們是在走向一個具有現(xiàn)代民主政治色彩的新的、綜合的現(xiàn)代化國家的過程中間。胡錦濤總書記說得非常明確:“民主是社會主義的生命”,溫家寶總理說得非常堅定:“我們要堅定不移地推進(jìn)政治體制改革”。但是中國的各個綜合部門的領(lǐng)導(dǎo)人有誰表過態(tài)?他們?yōu)槭裁床槐響B(tài)?是因為到了他們那個層面上,作為部門領(lǐng)導(dǎo)者表態(tài)之后,他必須跟著拿出來這個部門管理范圍之內(nèi)怎么推進(jìn)這種政治體制改革的現(xiàn)實方案,沒有可操作的方案,他就沒法表這個態(tài)。但是要真正把這個事情做起來,我們不能設(shè)想等待到了一個覆蓋一切的方案再來做。應(yīng)該有這樣的一些地方政府層面和更高層面的互動,以及更積極的公眾參與,把一些通過理財民主化、法制化這樣的管理,進(jìn)一步放大到經(jīng)濟(jì)社會生活民主化、法制化和整個體制通盤配套改革全局意義上來認(rèn)識與實施。所以在這個角度上來說,中國模式的現(xiàn)代化趕超和增進(jìn)人民福祉的這樣一個過程中,應(yīng)該肯定在地方政府層面有這樣一批人士,他們堅持務(wù)實的、敢為天下先的開拓,我們各個方面在看到地方政府、當(dāng)然也包括中央政府,存在種種問題的同時,我們似乎應(yīng)該有一種更中肯的態(tài)度,來肯定這里面也存在著一些值得肯定的,應(yīng)該進(jìn)一步放大其正面效應(yīng)的行為。我們作為研究者,對于地方政府和地方公共財政,如果說在1994年的框架之下應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)改革和發(fā)揮它應(yīng)該的、或者說可能有的歷史貢獻(xiàn)這個方面,我們需要更多結(jié)合現(xiàn)實重大問題做理性、客觀的分析,盡可能更多地把注意力放在具有操作性的改革和制度建設(shè)方案的推行上來。

注釋

①賈康、白景明:《基層財政解困和財政體制創(chuàng)新》,《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第2期

②王紹光:《美國進(jìn)步時代的啟示》,中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2001年。

③賈康:《財政的扁平化改革和政府間事權(quán)劃分》,《中共中央黨校學(xué)報》2007年12月,第11卷第6期。

④賈康、閻坤等:《完善省以下財政體制改革的中長期思考》,《管理世界》,2005(8)。

⑤賈康:《正確把握大思路,配套推進(jìn)分稅制》,《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》,2005(2)。

⑥賈康:《地方政府作用與地方公共財政創(chuàng)新》,財政部科研所《財政研究簡報》2010年第11期。

2010-04-19

＊本文是根據(jù)作者在華中師范大學(xué)“博雅大講堂”的演講錄音整理而成,錄音整理經(jīng)過作者本人審訂。

責(zé)任編輯 王敬堯