徐 勇

(華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心,湖北武漢430079)

中國發(fā)展道路:從“以農(nóng)立國”到“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”

徐 勇

(華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心,湖北武漢430079)

本文從歷史制度主義的角度考察了我國從“以農(nóng)立國”到“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的發(fā)展道路轉(zhuǎn)變。本文認(rèn)為我國現(xiàn)代化的歷史起點(diǎn)是“以農(nóng)立國”,這一基礎(chǔ)性制度使我國在農(nóng)業(yè)文明時(shí)代領(lǐng)先于世界。隨著工業(yè)文明的崛起,“以農(nóng)立國”的國家戰(zhàn)略發(fā)生了變化,其變化經(jīng)歷了五個(gè)階段,最后演化為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”。這一國家發(fā)展戰(zhàn)略,不是一時(shí)之策,具有長遠(yuǎn)價(jià)值,并會(huì)演化為規(guī)范意義的制度。為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo),必須消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時(shí)代遺留的制度性障礙,推進(jìn)制度創(chuàng)新。

以農(nóng)立國;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展;中國道路;制度創(chuàng)新

近幾年的中央1號(hào)文件都是涉農(nóng)的。2010年的中央1號(hào)文件題目是《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的意見》。它標(biāo)志著我國解決三農(nóng)問題正在向深度擴(kuò)展,也體現(xiàn)了中國發(fā)展道路的特性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀的首要內(nèi)容,是指導(dǎo)我國發(fā)展的具有長期規(guī)范意義的政策的制度精神。那么這一制度由何而來,其制度演進(jìn)過程如何,將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)發(fā)生何種變化?這是需要學(xué)界進(jìn)一步加以探討的。

一、“以農(nóng)立國”的歷史起點(diǎn)及發(fā)展路徑

歷史制度主義認(rèn)為制度的生成是某一歷史進(jìn)程的具體遺產(chǎn),強(qiáng)調(diào)制度的演進(jìn)與特定的制度起點(diǎn)相關(guān)。今天由昨天而來,過去規(guī)制著現(xiàn)在。這一歷史觀與歷史唯物主義是吻合的。馬克思說:“人們自己創(chuàng)造自己的歷史,但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造,并不是他們自己選定的條件下創(chuàng)造,而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造。”①

作出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的選擇是以當(dāng)今中國的基本國情為依據(jù)的。即中國是一個(gè)有著悠久農(nóng)業(yè)文明傳統(tǒng)的國家,是一個(gè)農(nóng)村發(fā)展相對(duì)落后、城鄉(xiāng)差距明顯的國家,是一個(gè)有著世界農(nóng)民最多的國家,同時(shí)也是正在經(jīng)歷著由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)型的最大的發(fā)展中國家。在世界外匯儲(chǔ)備最多的國度里,說中國是發(fā)展中國家而不是發(fā)達(dá)國家,主要在于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展落后、農(nóng)民增收困難。而這都涉及到現(xiàn)代化進(jìn)程中工農(nóng)、城鄉(xiāng)兩種不同產(chǎn)業(yè)和不同區(qū)域的發(fā)展差距問題。城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題又是長期歷史形成的,并有自己的特點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)是最古老的產(chǎn)業(yè),也是人類進(jìn)入文明形態(tài)的門檻。在前現(xiàn)代社會(huì),主要有以下三種類型的基礎(chǔ)性制度作為立國的基礎(chǔ),并制約著進(jìn)入工業(yè)文明時(shí)代的條件和路徑。

第一類是“以牧立國”的國家。這些國家被稱之為“馬背上的民族”,地理環(huán)境惡劣,流動(dòng)性和掠奪性強(qiáng),難以積累財(cái)富,也無法形成穩(wěn)定的制度。如蒙古民族征服世界但不能統(tǒng)治世界。直至“二戰(zhàn)”以后,一些游牧國家依靠得天獨(dú)厚的石油資源才向現(xiàn)代文明國家轉(zhuǎn)型,但轉(zhuǎn)型異常艱難。游牧國家地域遼闊,資源豐富。資源型國家有財(cái)富,但缺乏強(qiáng)大的制造業(yè)和有影響力的制度群。這類國家和地區(qū)主要依靠豐厚的資源維系社會(huì)的發(fā)展。而那些資源缺乏的國家則仍然處于前現(xiàn)代社會(huì)之中。

第二類是以商立國的國家。這些國家大多分布于海洋地帶,有經(jīng)商的傳統(tǒng)。在前現(xiàn)代社會(huì),由于封建人身依附關(guān)系,農(nóng)業(yè)文明相對(duì)停滯,而商業(yè)文明相對(duì)活躍,并得以在世界一體化進(jìn)程中率先一步:一是商業(yè)與手工業(yè)有著天然的聯(lián)系,而手工業(yè)是現(xiàn)代工業(yè)文明的前奏。歐洲的城市主要是因工商業(yè)性的“市”而生。二是商業(yè)社會(huì)重視交換,“互通有無”,既可以促進(jìn)產(chǎn)品種類的增加,又能夠積累財(cái)富。商業(yè)社會(huì)的特性是賤買貴賣,追逐利潤,不斷擴(kuò)大商業(yè)領(lǐng)域和范圍。地理大發(fā)現(xiàn)成就了商業(yè)民族,使之成為海洋國家。三是商業(yè)發(fā)生于陌生人之間的行為,需要通過契約關(guān)系來規(guī)范行為,形成系統(tǒng)化的制度。正是依靠這一制度系統(tǒng)才使人們的發(fā)明創(chuàng)造得以保護(hù)并延續(xù),從而成就了工業(yè)文明。最后,出于經(jīng)商的需要,建立了以保護(hù)國民財(cái)富和經(jīng)商自由為導(dǎo)向的現(xiàn)代國家,“持劍經(jīng)商”,并因此能夠建立廣泛的殖民地,形成世界市場,使財(cái)富總量得以迅速增長,從而率先走向現(xiàn)代工業(yè)文明國家?，F(xiàn)代工業(yè)文明國家的重要特點(diǎn)是有發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè),但農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比例很小;有一定范圍的農(nóng)村,但城鄉(xiāng)差距不大;有富裕的農(nóng)民,但農(nóng)民人數(shù)不多。因此,在發(fā)達(dá)國家已基本不存在城鄉(xiāng)差距問題。

中國是一個(gè)典型的“以農(nóng)立國”的國家?！褒垺钡膫魅藢?shí)際上是“農(nóng)”的傳人。農(nóng)業(yè)社會(huì)的特點(diǎn)是以生產(chǎn)產(chǎn)品為主,穩(wěn)定性和持續(xù)性強(qiáng)。國家實(shí)行“重農(nóng)抑商”政策:“士農(nóng)工商”,以農(nóng)為本。“民為邦本”的民主要是農(nóng)民。在農(nóng)業(yè)文明時(shí)代,中國是世界上最發(fā)達(dá)的國家。直到19世紀(jì),國民生產(chǎn)總值還排世界前列。農(nóng)業(yè)文明時(shí)代里中國得以領(lǐng)先于世界,秘密在于其經(jīng)濟(jì)制度:自由小農(nóng)。農(nóng)業(yè)文明時(shí)代的生產(chǎn)者或者說財(cái)富的創(chuàng)造者是農(nóng)民。其他國家的農(nóng)民都具有強(qiáng)烈的人身依附性。如印度的村社制度和種姓制度,俄國的農(nóng)奴制度和村社制度,歐洲的農(nóng)奴制度和莊園制度,蒙古的游牧制度和部落制度等。只有中國的農(nóng)民在人身活動(dòng)上是自由的。中國實(shí)行一家一戶的生產(chǎn)方式,農(nóng)民交納租稅后,自己便可以自由支配其人身活動(dòng)和財(cái)產(chǎn),勞動(dòng)與成果是一致的,因此具有生產(chǎn)積極性。秦始皇的偉大功勛不在于修建萬里長城,而在于創(chuàng)造了無數(shù)個(gè)個(gè)體自由農(nóng)民,將農(nóng)民從依附關(guān)系中解放出來,成為永遠(yuǎn)不倒的“萬里長城”。中國上層不斷的變動(dòng),周期性的社會(huì)動(dòng)亂,外族的經(jīng)常性入侵,為什么農(nóng)業(yè)文明得以保存和延續(xù)下來,根源于自由小農(nóng)。如果說在西歐,農(nóng)民是依附性的,市民是自由民,那么在中國,農(nóng)民則是自由民,市民則具有強(qiáng)烈的人身依附性。

歷史制度主義同時(shí)認(rèn)為,制度具有黏性,在特定時(shí)空里形成的制度愈強(qiáng)大,對(duì)于社會(huì)變遷的阻滯性愈強(qiáng)。隨著工業(yè)文明的崛起,以農(nóng)立國的中國日益落后。首先,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要與自然交換,因土地而生,也被土地所束縛,活動(dòng)領(lǐng)域狹小。其次,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠勞動(dòng)投入,人口生產(chǎn)發(fā)達(dá),并經(jīng)常超出物質(zhì)再生產(chǎn)的速率,從而造成人多地少的生存危機(jī)。第三,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余產(chǎn)品少,沒有交換的需求,商品經(jīng)濟(jì)難以在農(nóng)村范圍發(fā)展。第四,農(nóng)村社會(huì)主要依靠習(xí)俗調(diào)整,缺乏鼓勵(lì)探索創(chuàng)新的制度。第五,傳統(tǒng)中國的“城市”是政治性和消費(fèi)性城市,“市”因“城”而起并依附于“城”。②城市不能成為新文明的創(chuàng)造地和發(fā)源地,反而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的贅生物。最后,傳統(tǒng)國家主要是行使領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)治,以固守土地為主,具有保衛(wèi)性而不是開拓性特點(diǎn)。

以農(nóng)立國的制度在近代工業(yè)文明崛起后受到嚴(yán)重挑戰(zhàn),人們開始重新審視立國的根本和國家發(fā)展戰(zhàn)略,由此開啟了中國發(fā)展的制度變遷之路。其中經(jīng)歷了五個(gè)階段:

第一,近代學(xué)習(xí)西方,提出“以商立國”、“以工立國”的主張,出現(xiàn)城鄉(xiāng)分離。西方國家憑借工業(yè)文明打敗人多地廣的中國以后,一些有識(shí)之士開始反省中國的立國之本,并提出“變法維新”。王韜主張:中國應(yīng)該“恃商為國本”。因?yàn)閺?qiáng)盛的“泰西諸國以通商為國本,商之所至,士亦至焉?！毖Ω３蓜t認(rèn)為:“商握四民之綱”?！巴庋蟾鲊灰陨虅?wù)為富強(qiáng)之本”,“歐洲立國以商務(wù)為本,富國強(qiáng)兵全藉于商?！编嵱^應(yīng)則提出了:“商戰(zhàn)”,強(qiáng)調(diào)“以通商為大徑,以制造為本務(wù)?！笨涤袨?、梁啟超明確主張:“以工立國”。③

在“變法維新”思想引導(dǎo)下,19世紀(jì)后期中國興起的“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”使工商業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中“脫穎而出”,有了第一次現(xiàn)代工商業(yè)與農(nóng)業(yè)的分離,出現(xiàn)了以上海為代表的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)型城市,現(xiàn)代意義的城鄉(xiāng)分離和差別因此出現(xiàn)。

第二,20世紀(jì)二、三十年代的立國思想的爭論,工農(nóng)、城鄉(xiāng)進(jìn)一步分化,發(fā)展受到阻滯。近代以來雖然中國出現(xiàn)了現(xiàn)代意義的工商業(yè)和城市,但就整體而言,仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式占主導(dǎo)地位,農(nóng)民人數(shù)占90%以上。特別是由于內(nèi)憂外患,造成少數(shù)城市的畸形繁榮和大多數(shù)鄉(xiāng)村極度凋敗的強(qiáng)烈反差。進(jìn)入20世紀(jì)后,中國面臨著發(fā)展道路選擇的迫切問題。在20世紀(jì)20-40年代,思想家們提出不同的主張:一是章士釗、董時(shí)進(jìn)、梁漱溟、晏陽初等人主張“以農(nóng)立國”。強(qiáng)調(diào)要通過振興農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè),回歸農(nóng)本社會(huì);二是惲代英、吳景超、楊明齋、張培剛等人主張“以工立國”。認(rèn)為只有振興都市工業(yè)才能救濟(jì)農(nóng)村,工業(yè)才能強(qiáng)國富民;除此之外,還有“調(diào)和派”、“革新制度派”。

20世紀(jì)上半期處于戰(zhàn)亂之中,城市有所發(fā)展,但又不斷受到破壞,農(nóng)村則由于多重剝奪而更加凋敗,城市和鄉(xiāng)村雖然進(jìn)一步分化,但都未能得到良好的發(fā)展。

第三,20世紀(jì)50-70年代的工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,城鄉(xiāng)分離制度化。1949年后中國才進(jìn)入和平建設(shè)時(shí)期。中國共產(chǎn)黨提出了“農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ),工業(yè)為主導(dǎo)”的發(fā)展方針。毛澤東在著名的《論十大關(guān)系》中提出的第一大關(guān)系就是“重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系”。他認(rèn)為,“重工業(yè)是我國建設(shè)的重點(diǎn),必須優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)資料的生產(chǎn)”④。同時(shí)他又提出了“農(nóng)輕重”有比例統(tǒng)籌發(fā)展的思想。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)可以提供:產(chǎn)品(糧食)、土地、勞動(dòng)力、需求,農(nóng)民有了錢就可以購買商品,輕工業(yè)得以發(fā)展,隨之要求重工業(yè)提供裝備。

雖然從理論上提出了農(nóng)、輕、重的序列發(fā)展思想,但優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略制約了這一思想的實(shí)施。其重要原因是我國的工業(yè)發(fā)展主要依靠內(nèi)部農(nóng)業(yè)積累和農(nóng)村支持,由此形成了“以農(nóng)支工”的發(fā)展道路。在這一過程中,城鄉(xiāng)發(fā)展呈二元結(jié)構(gòu),并使之制度化:一是統(tǒng)購統(tǒng)銷制度將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為享受不同待遇的人群,國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差汲取農(nóng)村不多的剩余;二是國家和集體兩種所有制使農(nóng)民無法享受城市居民均等的國家保障。盡管在發(fā)展中國家都有一個(gè)城鄉(xiāng)二元發(fā)展的階段,但是在中國,這一二元制度卻結(jié)構(gòu)化,將人們的生活固化在城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi),難以自由流動(dòng)。

城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局的后果是,經(jīng)過20多年的建設(shè),我國初步形成了一個(gè)較為完整的工業(yè)體系,基本結(jié)束了凡工業(yè)品皆姓“洋”的時(shí)代。與此相伴的則是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村成為國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的短板,物質(zhì)短缺,特別是糧食短缺的狀況未能根本改變。特別是公社制度使農(nóng)民失去了長期歷史以來的自由特性,農(nóng)民缺乏自我生產(chǎn)的積極性。盡管農(nóng)業(yè)和農(nóng)村有較大發(fā)展,但與城市發(fā)展相比卻較為落后。更重要的是城鄉(xiāng)二元制度的黏性嚴(yán)重阻滯著農(nóng)村的發(fā)展。

第四,20世紀(jì)80-90年代:重新確立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)地位與城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。由于既有體制阻滯著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,使20世紀(jì)70年代后期興起了改革。中國改革首先從相對(duì)落后的農(nóng)村開始。中共十一屆三中全會(huì)原定的主題就是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題。改革開放初期,鄧小平多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)地位,他在《建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義》一文中認(rèn)為:“從中國的實(shí)際出發(fā),我們首先解決農(nóng)村問題。中國有百分之八十的人口在農(nóng)村,中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮,沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的?！雹莞母锸怪袊r(nóng)村獲得了黃金發(fā)展的8年,不僅農(nóng)業(yè)豐收,農(nóng)村脫貧,國家也有了穩(wěn)定的基礎(chǔ)。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,流通和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也發(fā)展起來了,并形成了“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富、無商不活”的思想,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始受到?jīng)_擊。家庭承包制使中國農(nóng)民重新獲得了自由,且由于工商業(yè)發(fā)展而獲得了前所未有的活動(dòng)空間。他們有了自由擇業(yè)的更多可能,宜農(nóng)則農(nóng),宜工則工,宜商則商,中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)因此充滿了活力。如果說,在西歐,是自由的市民改變了西方,那么,在中國,則是自由的農(nóng)民改變了中國。⑥

歷史制度主義認(rèn)為歷史規(guī)制著制度變遷路徑。盡管改革打破了城鄉(xiāng)二元發(fā)展的結(jié)構(gòu),但城鄉(xiāng)二元發(fā)展的路徑不可能很快改變。自80年代中后期,改革的重點(diǎn)移向城市,發(fā)展的重心移向沿海,其結(jié)果是東部沿海地區(qū)和城市迅速發(fā)展,中西部地區(qū)和農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后,城鄉(xiāng)差距急劇擴(kuò)大。

第五,21世紀(jì)初迄今,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展思想的提出。經(jīng)過改革開放20多年的發(fā)展,國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng),但城鄉(xiāng)發(fā)展處于嚴(yán)重不均衡狀態(tài)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱、農(nóng)村發(fā)展仍然滯后、農(nóng)民收入仍然較低,農(nóng)村需求嚴(yán)重不足,這一狀況又嚴(yán)重制約著整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。2003年后中央提出科學(xué)發(fā)展觀,由重點(diǎn)發(fā)展走向統(tǒng)籌發(fā)展,第一位的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

二、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度創(chuàng)新

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路是通過重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展,實(shí)現(xiàn)工農(nóng)、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。其背景是中國已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)“以工支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的時(shí)代。根據(jù)這一戰(zhàn)略思路,新世紀(jì)以來,國家高度重視解決三農(nóng)問題,連續(xù)發(fā)布多個(gè)1號(hào)文件。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施,深層次的矛盾日益顯現(xiàn),原有的體制性障礙愈益突出。2010年中央一號(hào)文件將解決三農(nóng)問題,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向消除體制性障礙問題。這既是針對(duì)性的現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略選擇,也標(biāo)明國家著眼于從制度上保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施,將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思想、政策和行為提升到立國制度層面。這一制度將是對(duì)傳統(tǒng)“以農(nóng)立國”和近代以來城鄉(xiāng)二元發(fā)展制度的歷史性超越,同時(shí)也是一個(gè)歷史性的制度變遷和制度創(chuàng)新過程。

1.“多予少取”:廢除農(nóng)業(yè)稅,實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入制度。

在“以農(nóng)立國”時(shí)期,重農(nóng)主義思想的深刻根源是農(nóng)業(yè)財(cái)政,即國家財(cái)政收入主要依靠農(nóng)業(yè)。中國是向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)賦稅歷史最長的國家,達(dá)2500多年。在黃仁宇先生看來:“中國是世界上唯一從公元前迄20世紀(jì)始終直接向各個(gè)農(nóng)戶抽稅的國家。……為西方經(jīng)驗(yàn)所無。”⑦傳統(tǒng)中國本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)稅收國家,農(nóng)民與國家的關(guān)系本質(zhì)上是稅收關(guān)系。在傳統(tǒng)中國,中央統(tǒng)一集權(quán)國家的建立、農(nóng)戶為單位的生產(chǎn)、日益沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)、大規(guī)模的農(nóng)民反叛幾乎是與時(shí)俱進(jìn)的規(guī)律。新中國建立以后,盡管農(nóng)民的政治地位從根本上得到了改變,但農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度仍然長期延續(xù)下來。這種制度將從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的人群作為交納稅費(fèi)的對(duì)象,而且稅費(fèi)的收取具有極大的人為性和隨意性。如20世紀(jì)90年代中后期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)造成朱镕基總理所說的“民怨沸騰”,農(nóng)民不得不離開他們最熱愛的土地而“拋荒從工”。直到進(jìn)入新世紀(jì),一舉廢除沿襲數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅,成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略提出后的第一大功績,即“種田不交錢”。廢除農(nóng)業(yè)稅的初衷盡管是為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性,但是這一舉措的后果則是開啟了現(xiàn)代公共財(cái)政體制的先河,即國家稅收不再是依照特定的產(chǎn)業(yè)人群,而是根據(jù)收入所得。

為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性,國家奉行對(duì)農(nóng)民少取,直到不取政策的同時(shí),還給予農(nóng)民以生產(chǎn)補(bǔ)貼,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是在以產(chǎn)業(yè)差別為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)差距的背景下提出來的。與工業(yè)相比,農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村因此相對(duì)落后,城鄉(xiāng)因此發(fā)展不均衡。為了改變這一狀況,世界發(fā)達(dá)國家都給予農(nóng)業(yè)以特殊支持。日本韓國實(shí)行的是“高農(nóng)價(jià)”,歐洲美國實(shí)行的是“高農(nóng)貼”。在“以農(nóng)立國”時(shí)代,國家不可能給予農(nóng)業(yè)以財(cái)政支持。新中國建立以后,國家開始重視農(nóng)業(yè)投入,但農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長期為政府所管制,由此抵消了農(nóng)民從農(nóng)業(yè)投入中所獲得的好處。我國長期實(shí)行的是“低農(nóng)價(jià)、無補(bǔ)貼”。改革開放以后,盡管國家給予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自由權(quán),但從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性考慮給予農(nóng)業(yè)投入,特別是基礎(chǔ)設(shè)施投入?yún)s相對(duì)不足。農(nóng)業(yè)發(fā)展因此缺乏后勁。我國雖然是農(nóng)業(yè)大國,卻是農(nóng)業(yè)弱國。農(nóng)弱國難強(qiáng)。發(fā)達(dá)國家盡管農(nóng)業(yè)比例不大,但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)卻較強(qiáng)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性,通過補(bǔ)貼穩(wěn)定農(nóng)民,通過投入做強(qiáng)農(nóng)業(yè)。這種補(bǔ)貼和投入不是一時(shí)之策,而是現(xiàn)代工業(yè)國家保持城鄉(xiāng)長期均衡發(fā)展的重要制度。

2.“國民待遇”:強(qiáng)化農(nóng)村公共物品供給的國家責(zé)任制度。

在“以農(nóng)立國”的時(shí)代,國家重視農(nóng)業(yè),主要是為了從農(nóng)業(yè)汲取財(cái)政資源。國家只收取稅費(fèi),極少向農(nóng)民投入。孫中山先生指出:“中國人民的政治思想就很薄弱,人民不管誰來做皇帝,只有納糧,便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧,便不去理會(huì)他們別的事,其余都是聽人民自生自滅?！雹唷爸袊说膱F(tuán)結(jié)力,只能及于宗族而止,還沒有擴(kuò)張到國族。”⑨造成這一狀況的重要原因是國家稅賦取之于民,而并沒有用之于民。家庭、家族、鄉(xiāng)土能夠給農(nóng)民以庇護(hù)和所需要的“好處”,而國家僅僅是與自己日常生活無關(guān)的外在物。農(nóng)民自然只有家庭、家族和鄉(xiāng)土的“私心”。新中國建立以后,國家開始介入農(nóng)民生活。但是由于在城市實(shí)行國家所有制,在農(nóng)村實(shí)行農(nóng)民集體所有制,農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自我提供,由此出現(xiàn)民辦教育、合作醫(yī)療、家庭養(yǎng)老。農(nóng)民作為法律上的平等的國家公民,事實(shí)上沒有享受平等的國民待遇。城鄉(xiāng)差距不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,在社會(huì)領(lǐng)域更為突出。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)廢除后,國家實(shí)行公共財(cái)政,強(qiáng)調(diào)公平賦稅、強(qiáng)化公共財(cái)政的陽光普照全民。由此開啟了農(nóng)村公共物品供給的國家責(zé)任制。這一體制意味著農(nóng)民不再是歷史傳承下來的特殊人群,更是同樣生活在共和國的平等國民。特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村,國家更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公共物品的供給。新世紀(jì)以來,國家先后在農(nóng)村實(shí)行義務(wù)教育免費(fèi)、新型的合作醫(yī)療和新型農(nóng)村養(yǎng)老制度,其方向均是將農(nóng)村和農(nóng)民納入到現(xiàn)代國家公共物品供給體系中來。這一制度變遷不是一時(shí)之策,而是國家長遠(yuǎn)的制度方向。只有如此,才能使廣大農(nóng)民普遍分享國家發(fā)展的好處,強(qiáng)化對(duì)國家的認(rèn)同,使之成為國家穩(wěn)定的基石。

3.“城鄉(xiāng)互動(dòng)”:實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)并向農(nóng)村傾斜的制度。

生產(chǎn)要素是決定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)村生產(chǎn)要素主要是土地和農(nóng)民。在“以農(nóng)立國”時(shí)期,這兩大要素是固定不動(dòng)的。隨著現(xiàn)代工業(yè)和城市的發(fā)展,整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)要素增加了,且處于流動(dòng)狀態(tài)。但是,在城鄉(xiāng)二元體制下,農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動(dòng)性極小,嚴(yán)重制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)村改革實(shí)行土地承包,其積極后果是解放了農(nóng)民,農(nóng)民成為生產(chǎn)力中最活躍的因素。農(nóng)民不僅洗腳上岸,離鄉(xiāng)離土,而且出省出國,是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有經(jīng)濟(jì)活力的人。但是,改革開放以來,農(nóng)村兩大生產(chǎn)要素只是單向地向城市流動(dòng),且這種流動(dòng)是以犧牲農(nóng)民利益的方式流動(dòng)的,如低廉的農(nóng)民勞動(dòng)和土地征用價(jià)格。這種單向和低廉的要素流動(dòng)必然造成農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的“空心化”,即農(nóng)村發(fā)展需要的要素嚴(yán)重短缺。

要素流動(dòng)與制度相關(guān)。制度引導(dǎo)和規(guī)范要素流動(dòng)的方向和成本。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展首先要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng),在“農(nóng)民進(jìn)城”的同時(shí)推動(dòng)“資本下鄉(xiāng)”,讓農(nóng)民能夠獲得生產(chǎn)生活需要的資金。其次要實(shí)現(xiàn)要素的平等流動(dòng),盡量減少征地,推動(dòng)土地要素的資產(chǎn)化和資本化,使農(nóng)民能夠從土地山林草原中獲得更多的收益。再次是對(duì)要素向農(nóng)村流動(dòng)給予特殊支持。如近年來選派“大學(xué)生村官”,鼓勵(lì)人才向農(nóng)村流動(dòng)并加以制度化。

4.“城鄉(xiāng)一體”:改變城鄉(xiāng)分割的社會(huì)管理體制。

我國長期實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的社會(huì)管理模式,產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員具有身份沿襲的特性。農(nóng)之恒為農(nóng),工之恒為工,商之恒為商。新中國建立以后,正處于農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡的時(shí)期,實(shí)行城鄉(xiāng)非對(duì)等政策。如人大代表選舉城鄉(xiāng)不對(duì)等比例:農(nóng)村人口與城市人口經(jīng)歷了8∶1和4∶1的階段。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度化,改革開放以來,許多農(nóng)村人口外出就業(yè),被稱之為農(nóng)民工。他們的第二代沒有從事一天農(nóng)業(yè)生產(chǎn),卻只因?yàn)閼艏谵r(nóng)村,仍然被稱之為“農(nóng)民工”。農(nóng)民從事企業(yè)無論多么成功,也只是“農(nóng)民企業(yè)家”。農(nóng)民不僅是一種職業(yè),而且成為身份。且這種身份意味著不平等的待遇。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須實(shí)行“城鄉(xiāng)一體”,改變城鄉(xiāng)分割的社會(huì)管理模式。如城鄉(xiāng)人大代表比例平等,第二代“農(nóng)民工”逐步根據(jù)工作、居住地點(diǎn)取得戶籍。

5.“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”:形成以城鎮(zhèn)為中心的社會(huì)體制。

農(nóng)業(yè)社會(huì)是以農(nóng)村為中心的社會(huì),社會(huì)和人生的根在農(nóng)村。如中國的人生終極目標(biāo)是“葉落歸根”、“入土為安”。工業(yè)社會(huì)是城市為中心的社會(huì)。城市是社會(huì)發(fā)展的火車頭。我國之所以為發(fā)展中國家,在于農(nóng)村人口太多。迄今城鄉(xiāng)人口還是對(duì)半。城市無法帶動(dòng)農(nóng)村。更重要的是城市結(jié)構(gòu)不合理,特大城市與特大農(nóng)村并存。特大城市規(guī)模愈來愈大,生活成本愈來愈高,其帶動(dòng)力和影響力卻有限。所以,中國要走出一條以中心城鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化道路,大量發(fā)展中等城市、中心城鎮(zhèn)、中心村莊。未來30年中國要成功轉(zhuǎn)移至少3億農(nóng)村人口。這一城鎮(zhèn)化進(jìn)程大量創(chuàng)造“需求”,將是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力和引擎。與此同時(shí),國家的制度安排也要由鄉(xiāng)土中心轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)中心,為農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化提供制度上的保障。

目前,我國對(duì)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化還沒有相應(yīng)的制度保障。為此,在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,要防止兩個(gè)傾向:一是“空心城鎮(zhèn)”,即沒有產(chǎn)業(yè)支持,只有人口聚集的城鎮(zhèn)。東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)是內(nèi)生的,城鎮(zhèn)因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而興。中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)由于缺乏產(chǎn)業(yè)支持,如果簡單地將人口聚集起來,相當(dāng)多的人會(huì)在失去土地的同時(shí)沒有非農(nóng)職業(yè)可就。分散的農(nóng)村人口集聚在城市,可能將社會(huì)矛盾也聚集起來了。近些年,一些中西部地區(qū)的縣城發(fā)生相當(dāng)規(guī)模的群體性事件,便與這些縣城存在一個(gè)無穩(wěn)定職業(yè)的“游民群體”相關(guān)。⑩二是“空心農(nóng)村”。農(nóng)村城鎮(zhèn)化不是不要農(nóng)村,恰恰是通過減少農(nóng)村人口而形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模,做強(qiáng)農(nóng)業(yè);更不是以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民利益為代價(jià)。歷史制度主義注意到制度變遷中的“歷史否決點(diǎn)”,即制度創(chuàng)新過程中的否定性因素導(dǎo)致創(chuàng)新的失敗。在中國,行政主導(dǎo)的體制具有強(qiáng)大的制度慣性,很容易為實(shí)現(xiàn)某一行政目標(biāo)而不惜代價(jià)和成本,從而扭曲制度創(chuàng)新的原意。正因?yàn)槿绱?中央再三強(qiáng)調(diào),在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,決不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)。

注釋

①馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯選集》第1卷,北京:人民出版社,1963年,第603頁。

②參見徐勇:《非均衡的中國政治:城市與鄉(xiāng)村比較》,北京:中國廣播電視出版社,1992年。

③參見張霞:《現(xiàn)代化浪潮的經(jīng)濟(jì)思想回響——近代中國的三種立國思潮》,《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期。

④毛澤東:《毛澤東文集》第7卷,北京:人民出版社,1999年,第24頁。

⑤鄧小平:《鄧小平文選》第3卷,北京:人民出版社,1993年,第65頁。

⑥參見徐勇:《農(nóng)民改變中國:基層社會(huì)與創(chuàng)造性政治——對(duì)農(nóng)民政治行為經(jīng)典模式的超越》,《學(xué)術(shù)月刊》2009年第5期。

⑦黃仁宇:《中國大歷史》,北京:三聯(lián)書店,1997年,第47頁。

⑧⑨孫中山:《三民主義》,長沙:岳麓書社,2000年,第89頁,第2頁。

⑩參見徐勇:《“接點(diǎn)政治”:農(nóng)村群體性事件的縣域分析》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期。

2010-03-18

教育部“長江學(xué)者特聘教授”科研項(xiàng)目

責(zé)任編輯 王敬堯