陳發(fā)桂

(中共廣西壯族自治區(qū)委員會黨校,南寧 530022)

理性化建構(gòu)：我國基層維穩(wěn)運行范式的一種解讀

陳發(fā)桂

(中共廣西壯族自治區(qū)委員會黨校,南寧 530022)

維穩(wěn)問責的日益強化與公眾日益凸顯的利益訴求導致基層維穩(wěn)運行范式朝著非理性的方向發(fā)展。綜觀我國的基層維穩(wěn)情況,其面臨著運行成本非理性、運行行為非理性及運行目標非理性的困境。我國基層維穩(wěn)機制運行理性化的建構(gòu)路徑是：改變目前基層政府直管的維穩(wěn)模式,通過基層維穩(wěn)主體多元化的方式,實現(xiàn)維穩(wěn)運行成本的理性化;改革目前基層維穩(wěn)中的壓力型模式,形成有效的激勵型維穩(wěn)運行范式,實現(xiàn)維穩(wěn)運行行為的理性化;擴大公眾利益訴求的表達空間,將基層維穩(wěn)的目標從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)穩(wěn)定,實現(xiàn)維穩(wěn)運行目標的理性化。

基層維穩(wěn);運行成本;基層維穩(wěn)運行范式

基層維穩(wěn)運行范式是一個由特定系統(tǒng)不同層次的范式主體及其不盡相同的目標和動力要素有機結(jié)合的、按一定規(guī)律和方式運行的基層社會維穩(wěn)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)總稱。它涉及主導維穩(wěn)活動的基層政府、參與基層維穩(wěn)活動的民間組織和社區(qū),以及進行利益訴求表達的普通民眾等整個基層維穩(wěn)工作系統(tǒng)。我國已經(jīng)進入利益博弈時代,在體制變革、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,基層社會中的利益關(guān)系和利益格局處于非均衡狀態(tài),利益主體日益多元化,他們通過博弈進行利益調(diào)整。近十多年來,基層維穩(wěn)范式中的公眾利益表達行為表現(xiàn)出數(shù)量擴大、規(guī)模增加、行為激烈、誘發(fā)點多、涉及面廣、對抗性強等特點[1]。為此,直接承擔維穩(wěn)重任的基層政府 (本文主要指縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道兩級政府)就面臨極大的挑戰(zhàn)和考驗,基層維穩(wěn)能否理性化運行至關(guān)重要。當前,維穩(wěn)問責范式的日益強化與公眾日益凸顯的利益訴求的雙重交織,導致基層維穩(wěn)運行范式朝著非理性的方向發(fā)展。

一、我國基層維穩(wěn)運行范式理性化的特有內(nèi)涵

按照馬克斯·韋伯的解釋,理性化是一種同傳統(tǒng)觀念、傳統(tǒng)思維方式相對立的生活態(tài)度、價值觀念和思維方式,是貫穿現(xiàn)代社會發(fā)展過程的一條主線。他認為,理性化的結(jié)果是使社會生活不斷被合理化、科層化以及科學化。反映在政治領(lǐng)域,理性化表現(xiàn)為從傳統(tǒng)權(quán)威向法理權(quán)威轉(zhuǎn)變,權(quán)威的行使應建立在正式制定的規(guī)則和法律的正當要求基礎(chǔ)之上;反映在思想領(lǐng)域,理性化表現(xiàn)為從不受約束的情感、欲望逐漸走向理智,用冷靜、清醒的眼光來對待事物和處理問題[2]。由此來看,一個社會的和諧程度與維穩(wěn)范式的理性化程度是相輔相成的,基層維穩(wěn)運行范式的理性化程度越高,社會的和諧程度就越高。

從某種意義上說,“基層維穩(wěn)范式的理性化”應當成為我國基層社會治理的特有話語。但在我國,無論是實務界還是學術(shù)界,在觀察、描述、判斷涉及基層維穩(wěn)范式理性化問題的討論、評價及在具體維穩(wěn)時,“基層維穩(wěn)范式理性化”一詞的話語內(nèi)涵還沒有真正進入研究范疇。在大多數(shù)情況下,這僅僅成為一種預設(shè)的、約定俗成的運用。

當前,面對基層維穩(wěn)運行的非理性化現(xiàn)象,至今尚未引起實務界和理論界的足夠重視。盡管甕安事件、石首事件等群體性事件曾經(jīng)轟動一時,卻無法從根本上推動基層政府與社會公眾在基層穩(wěn)定進程中實現(xiàn)良性互動。何為基層維穩(wěn)范式的“理性化”?“基層維穩(wěn)范式的理性化”應以怎樣的形式體現(xiàn)?實現(xiàn)“基層維穩(wěn)范式的理性化”路徑選擇究竟是什么?作為一個主體性十分強烈的術(shù)語,對“基層維穩(wěn)范式的理性化”尺度的認識取決于判斷者的認知取向、價值訴求、知識能力乃至個人基于社會地位的人生體驗、生存狀態(tài)和利益預期。因此,人們對“理性化”及其路徑、手段的判斷和界定,既包含某些共同的見解,也存在明顯的話語差異,甚至有基本立足點的沖突[3]。筆者認為,“基層維穩(wěn)范式的理性化”應當在以下兩種情形或者意義上使用。

第一,維穩(wěn)運行范式的理性化是在基層維穩(wěn)進程中實現(xiàn)基層政府與社會公眾良性互動的過程。理性化首先意味著基層政府與社會公眾在維穩(wěn)進程中彼此要遵從法定的秩序,在憲法與法律的規(guī)則框架內(nèi)表達意見并采取行動。基層維穩(wěn)運行范式的理性化,一方面要求基層政府在維穩(wěn)過程中應以有序、合法的程序、途徑和方式采取行動;另一方面基層維穩(wěn)運行范式的理性化也強調(diào)社會公眾在進行利益表達時,必須遵守憲法與法律的實體性與程序性的安排,包括社會公眾對自己的利益訴求進行表達時不能以危及社會穩(wěn)定相要挾。

第二,維穩(wěn)運行范式的理性化是加強規(guī)范基層政府對影響社會穩(wěn)定事件的處置行為,其要求基層政府采取疏導、協(xié)商等理性措施,防范因基層政府處置不當釀成惡性群體性事件。從基層政府主導維穩(wěn)活動的優(yōu)越性出發(fā),強調(diào)理性化的基層維穩(wěn)范式基于并取決于基層政府設(shè)置的管理制度和開放管道,主張社會公眾的利益表達秩序源自于基層政府的有效引導與管理制度的不斷完善。在這一思維框架下,維穩(wěn)范式的理性化價值在于：一是倡導基層政府容忍社會公眾正常的利益表達行為,并在其間發(fā)揮引導作用;二是倡導借助基層政府的監(jiān)控管理方式,按照法律設(shè)定的程序軌道整理、接納及規(guī)制社會公眾的利益表達行為,使社會公眾在法律給定的限度內(nèi)進行理性表達。

因此,對“基層理性維穩(wěn)”的話語闡釋,一方面是為了標明基層理性維穩(wěn)的內(nèi)涵與外延的過程;另一方面是為了建構(gòu)基層政府與社會公眾間良性的互動過程。

二、當前我國基層維穩(wěn)運行范式理性化建構(gòu)面臨的困境

改革開放三十多年來,社會階層不斷分化,發(fā)生在基層的許多被視為危害社會穩(wěn)定的事件其實并不是政治事件或者刑事案件,往往只是群眾利益表達或者博弈的手段和策略。在我國,出于剛性維穩(wěn)的制度需求,基層政府往往對群眾正常的利益表達行為進行不適當控制,這不僅使維穩(wěn)范式運行的成本具有非理性,而且維穩(wěn)范式運行的行為及目標也具有非理性的成分。

1.基層維穩(wěn)運行成本的非理性化。近年來,基層政府在維穩(wěn)上的非理性投入已成為基層政府一項占相當比重甚至不堪重負的常規(guī)支出。盡管目前還沒有權(quán)威的全國維穩(wěn)成本統(tǒng)計,但僅就部分地區(qū)的情況來看,維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長,維穩(wěn)經(jīng)費相當于甚至超過政府的民生支出已成為普遍現(xiàn)象。面對高昂的維穩(wěn)成本,在基層政府財政捉襟見肘的同時,不能不讓人憂慮,這樣非理性的維穩(wěn)開支能否持續(xù)。從長遠來看,連年加大的基層維穩(wěn)成本已證明“面多加水,水多加面”、不計成本的治理模式是難以持久的。因為一旦基層維穩(wěn)的開支超過其支付能力,其依靠高昂成本維持的維穩(wěn)模式將難以為繼。

2.基層維穩(wěn)運行行為的非理性化。穩(wěn)定在當下中國的政治語境中,具有全局的意義。近年來,影響基層社會穩(wěn)定的某些沖突,基本是利益之爭,屬于人民內(nèi)部矛盾。一個多元的現(xiàn)代化社會,這些沖突是日常生活的組成部分?；诶娴臎_突是理性沖突,利益矛盾不同于政治矛盾,也不同于民族矛盾、宗教矛盾和意識形態(tài)矛盾,它可以用談判等理性化的方式來解決。因此,基層政府維穩(wěn)的目的并不是要消除各種利益沖突,而是要通過理性化的方式來解決利益沖突。良性的基層維穩(wěn)運行范式不是要消滅沖突,而是能夠容納沖突并且能夠用制度化的方式來化解沖突。基層政府對現(xiàn)實生活中發(fā)生的矛盾和利益訴求所采取的非理性化處置方式,將在很大程度上使維穩(wěn)運行范式陷入困境。

3.基層維穩(wěn)運行目標的非理性化。將問責體系納入基層維穩(wěn)運行范式,結(jié)果是導致維穩(wěn)范式目標的非理性化。因為單靠行政性壓力來增強基層政府的維穩(wěn)責任,很可能會使基層政府在維穩(wěn)運行過程中出現(xiàn)不作為或者亂作為的現(xiàn)象。衡量基層社會是否穩(wěn)定的標準,并不是基層政府是否將已經(jīng)發(fā)生的社會沖突解決了,而在于基層政府是否已經(jīng)建立起有效協(xié)調(diào)和解決社會沖突的范式。良性的體制不是要消滅沖突,而是能夠容納沖突和用制度化的方式化解沖突。一定要避免將一般社會利益沖突與威脅穩(wěn)定的政治危機混為一談。

三、基層維穩(wěn)運行范式理性化建構(gòu)的路徑選擇

如果我國基層維穩(wěn)不能實現(xiàn)理性化運行,那么不僅無法發(fā)揮其溝通民意、消除民怨的作用,而且其化解社會沖突的功效也將無法有效發(fā)揮。因此,我國基層維穩(wěn)理性化運行的建構(gòu)路徑是：其一,改變目前基層政府直管的維穩(wěn)模式,通過基層維穩(wěn)主體多元化的方式來實現(xiàn)維穩(wěn)運行成本的理性化。其二,改革目前基層維穩(wěn)中的壓力型模式,形成有效的激勵型維穩(wěn)運行范式,實現(xiàn)維穩(wěn)運行行為的理性化。其三,擴大公眾利益訴求的表達空間,將基層維穩(wěn)的目標從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)穩(wěn)定,實現(xiàn)維穩(wěn)運行目標的理性化。

上述措施的出發(fā)點與歸宿,都在于契合基層政府與民眾之間的維穩(wěn)與維權(quán)目標,使之朝著一個能平衡各方利益與需求的方向發(fā)展。

1.通過基層維穩(wěn)主體多元化的方式來實現(xiàn)維穩(wěn)運行成本的理性化?；鶎诱S穩(wěn)成本越大,處置效果可能越不盡人意,這與目前基層政府采取直管的維穩(wěn)模式有很大關(guān)系?，F(xiàn)代社會,民眾表達的渠道越多樣、越暢通,其參與政治的方式就越廣泛,民主的成分越高,社會治理的成本越低,效果就越好[4]。改變目前基層政府直管的維穩(wěn)模式,實現(xiàn)基層維穩(wěn)主體的多元性,就是要建立小政府的維穩(wěn)模式：一是要改變基層體制性的維穩(wěn)模式。二是在基層維穩(wěn)過程中,實行放權(quán)和授權(quán)的小政府維穩(wěn)模式能更快速地對民眾的利益需求做出反應,效率更高,責任感超過集權(quán)模式。

2.通過激勵型維穩(wěn)模式來實現(xiàn)維穩(wěn)運行行為的理性化。目前,自上而下的行政性壓力為地方政府暢通民眾利益表達渠道、依法維護民眾的合法權(quán)益提供了有效途徑。但這些自上而下的行政性壓力也使得基層政府采取非理性的維穩(wěn)手段來應對。這也是我國基層維穩(wěn)難以走出各方主體行為圍繞利益目標反復博弈的怪圈的一個主要原因。

第一,嚴格規(guī)范維穩(wěn)問責制度的行為范圍?！蛾P(guān)于實現(xiàn)黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)對黨政領(lǐng)導干部引發(fā)責任、受理責任、辦理責任,形成了較完整的責任結(jié)構(gòu)約束?！兑?guī)定》對群體性、突發(fā)性事件處置失當造成惡劣影響列入責任追究的行為對象范圍值得商榷。因為失當與失職是不同的,失當屬于能力問題,而非存在過失,失當不存在不作為和亂作為以及違反相關(guān)工作紀律的問題。盡管《規(guī)定》對黨政領(lǐng)導干部實行問責,強調(diào)要堅持嚴格要求、實事求是,權(quán)責一致、懲教結(jié)合,依靠群眾、依法有序的原則,但并不等同于失當就要予以問責。

第二,正確認定“造成惡劣影響”這一歸責的客觀條件?！兑?guī)定》對群體性、突發(fā)性事件的引發(fā)責任、受理責任、辦理責任均規(guī)定了一個客觀要件,即行為要“造成惡劣影響”。因此,必須對惡劣影響進行科學界定,界定的方法是采取列舉的方式還是設(shè)立認定原則?筆者認為,對“造成惡劣影響”應該通過設(shè)立認定原則的方式予以界定,這樣可以避免在采取列舉的方式時出現(xiàn)遺漏的缺陷?！霸斐蓯毫佑绊憽钡恼J定原則標準,應當限定在維穩(wěn)活動中不作為和亂作為兩個方面,具體而言,就是看行為是否對公民的利益訴求予以有效回應,或者是否對國家利益構(gòu)成損害,是否造成不良社會影響等。

第三,要客觀看待引起“群體性事件”發(fā)生的復雜原因。在基層維穩(wěn)問責制度的實際運行中,往往將“群體性事件”的發(fā)生作為維穩(wěn)責任追究條件中的表現(xiàn)形式。其實,“群體性事件”的發(fā)生只是對屬地社會穩(wěn)定形勢的一種客觀反映。有些群體性事件的發(fā)生具有很強的突發(fā)性和高度的不確定性,如果不管什么原因,都把群體性事件的發(fā)生與基層政府官員的行政責任掛起鉤來,則有失偏頗,也不利于政府官員在其職責范圍內(nèi)勇于擔當[5]。所以,不應當把事件發(fā)生與否作為對官員實行問責的依據(jù),而應當把如何預防事件及事件發(fā)生后行政官員的行為作為其是否不作為或者亂作為而進行問責的依據(jù)。

3.通過將基層維穩(wěn)的目標從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)穩(wěn)定來實現(xiàn)維穩(wěn)運行目標的理性化。在中國當前的政治語境中,公眾進行利益表達的制度空間因各種因素影響往往受到不同程度的擠壓。擴大公眾利益訴求的表達空間,既是中國基層政府走向更加開放民主必然經(jīng)歷的一個過程,也是社會自由、政府成熟自信所必須邁出的一步。擴大公眾利益訴求的表達空間對于基層維穩(wěn)具有重要的作用,只要公眾表達的方式和程度沒有逾越法律和侵害他人的正當權(quán)益,基層政府就應當給予足夠的理解和寬容,這是一種動態(tài)的穩(wěn)定。相反,將公眾的利益表達行為或不端舉動視為危及社會穩(wěn)定的因素,并采取強制措施予以壓制則是靜態(tài)穩(wěn)定。

第一,正視利益多樣化背景下的公眾利益表達行為,為不同的利益群體提供暢通的利益表達渠道。當前中國基層社會已經(jīng)處于一個利益多樣化的狀態(tài),基層維穩(wěn)目標的設(shè)定,必須從這樣一個基本事實出發(fā)。多元社會事實上是利益多樣化的社會,它是社會轉(zhuǎn)型與群體分層的必然結(jié)果。在這樣的社會發(fā)展邏輯作用下,社會利益分配或遲或早會在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和個人之間出現(xiàn)分化,不同的利益群體開始逐漸形成,它們之間的利益沖突往往是不可避免的。不同的利益群體一經(jīng)形成,他們不僅有經(jīng)濟上的要求,而且必然會產(chǎn)生相應的政治要求和其他社會要求。他們需要有合法的正常渠道來表達其利益訴求,并要求基層政府充分了解其利益需要。因此,基層政府和社會應當正視利益多樣化背景下的公眾利益表達行為的正當性,也應當為不同的利益群體提供暢通的利益表達渠道,使得處于不同利益群體中的個人有機會表達其愿望和要求。這樣才能使基層政府在協(xié)調(diào)各種利益矛盾時,實現(xiàn)公眾利益訴求的有序表達。

第二,轉(zhuǎn)變對公眾利益表達行為的管理方式,使基層維穩(wěn)的范式目標從靜態(tài)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)穩(wěn)定。為了防止非理性的利益表達行為危及社會穩(wěn)定,采取一定的規(guī)范手段是必要的,這符合社會穩(wěn)定的公共利益需要。規(guī)范公眾的利益表達秩序不僅僅是規(guī)范公眾的表達行為,更是規(guī)范和轉(zhuǎn)變政府對利益表達群體的管理方式,否則以靜態(tài)穩(wěn)定為出發(fā)點的管理方式不僅侵害了公眾的人身自由和人格尊嚴,壓制了公眾利益訴求的表達空間,而且會制造新的社會沖突點?，F(xiàn)階段的公眾表達行為只是一種基于利益訴求或情緒的發(fā)泄方式,并不具有明確的政治訴求,因為每一起表達事件都有具體明確的起因和利益訴求,這就決定了這些事件之間并沒有共同的行為關(guān)聯(lián),很難形成一個統(tǒng)一的、能影響全局的社會運動。傳統(tǒng)基層維穩(wěn)目標是一種靜態(tài)的穩(wěn)定,俞可平先生認為,靜態(tài)穩(wěn)定的主要特點是把穩(wěn)定理解為現(xiàn)狀的靜止不動,并通過抑制的手段維持現(xiàn)存的秩序[6]。但是,要有效破解當前基層維穩(wěn)運行范式面臨的困境,基層政府所要達到的就不能只是一種“傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定”,而應當是“現(xiàn)代的動態(tài)穩(wěn)定”。動態(tài)穩(wěn)定的主要特點就是把穩(wěn)定理解為過程中的平衡,并通過持續(xù)不斷的調(diào)整來維持新的平衡[7]。動態(tài)穩(wěn)定的實質(zhì)是根據(jù)多數(shù)公民的意愿和現(xiàn)實發(fā)展的需要,不斷地打破現(xiàn)狀,用新的平衡代替舊的平衡。所以,基層的動態(tài)穩(wěn)定應當允許公眾通過利益表達行為釋放其對現(xiàn)狀的不滿,但絕不是無序的和非理性的,而是使穩(wěn)定由靜止的狀態(tài)變?yōu)橐环N過程的狀態(tài),成為一種動態(tài)的利益平衡。

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1007-4937(2010)05-0009-04

2010-07-05

陳發(fā)桂 (1972-),男,廣西灌陽人,副教授,從事基層社會穩(wěn)定問題研究。

王雅莉〕