舒衛(wèi)方

（河南省教育廳學(xué)生處，河南鄭州450008）

和諧視野中高校學(xué)生申訴制度的構(gòu)建

舒衛(wèi)方

（河南省教育廳學(xué)生處，河南鄭州450008）

高校學(xué)生申訴制度的完善對(duì)于建設(shè)和諧校園有著積極的作用。當(dāng)前，高校學(xué)生申訴制度存在著學(xué)生對(duì)申訴制度認(rèn)識(shí)不到位、申訴受理范圍過于狹小、申訴受理機(jī)構(gòu)性質(zhì)和組織構(gòu)成不合理、申訴程序設(shè)計(jì)簡單、申訴后的救濟(jì)制度不完善等問題，要完善高校學(xué)生申訴制度，就要建立具有一定獨(dú)立性的申訴處理委員會(huì)機(jī)構(gòu)，規(guī)范申訴受理程序，引入聽證制度，細(xì)化學(xué)生申訴處理的原則規(guī)定，完善申訴后救濟(jì)渠道。

和諧社會(huì)；高等學(xué)校；學(xué)生管理；申訴制度

在我國，高校學(xué)生申訴制度尚處于起步和創(chuàng)建階段。1995年9月1日起實(shí)行的《教育法》只是十分簡略地提及了學(xué)生的申訴權(quán)，并未就構(gòu)成學(xué)生申訴制度的一系列問題做出具體明確的規(guī)定。2005年教育部頒布《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱“新《規(guī)定》”），最終確立了高校學(xué)生申訴制度。

一、我國現(xiàn)行高校學(xué)生申訴制度的缺陷

高校學(xué)生申訴制度在實(shí)際操作中存在著學(xué)生對(duì)申訴制度認(rèn)識(shí)不到位等一系列問題，影響了高校學(xué)生申訴制度的順利實(shí)施及預(yù)期成效的取得。

1.學(xué)生對(duì)申訴制度認(rèn)識(shí)不到位

在實(shí)踐中，學(xué)生普遍對(duì)于申訴制度及其實(shí)施存在認(rèn)識(shí)不到位的情況，具體表現(xiàn)在：一是學(xué)生對(duì)于國家相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)不到位。學(xué)生進(jìn)入大學(xué)前對(duì)于法律法規(guī)可以說知之甚少。進(jìn)入大學(xué)后，很少有學(xué)生會(huì)潛心學(xué)習(xí)枯燥無味的法律條文，其中也包括學(xué)校制定的各項(xiàng)規(guī)章制度。二是學(xué)生對(duì)學(xué)生申訴處理委員會(huì)認(rèn)識(shí)不到位。大多數(shù)學(xué)生認(rèn)為，學(xué)生申訴處理委員會(huì)仍然是學(xué)校的一個(gè)機(jī)構(gòu)，雖然有學(xué)生代表的參與，這個(gè)機(jī)構(gòu)還是為學(xué)校服務(wù)，而不是為學(xué)生服務(wù)的，在遇到問題、處理問題的時(shí)候還是站在學(xué)校的立場。三是學(xué)生對(duì)自身權(quán)利和義務(wù)認(rèn)識(shí)不到位。面對(duì)轉(zhuǎn)型的個(gè)體化多元社會(huì)，雖然學(xué)生的自我權(quán)益意識(shí)在整體上有所提高，但是，相當(dāng)一部分大學(xué)生對(duì)此存在一定的偏差，還沒有形成應(yīng)有的法律認(rèn)識(shí)，存在權(quán)利義務(wù)認(rèn)識(shí)上的缺位。

2.申訴受理范圍過于狹小

新《規(guī)定》第六十條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴?！倍址笇W(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的情形并沒有包括在學(xué)生申訴處理委員會(huì)的受理范圍內(nèi)。一旦學(xué)生在校接受教育期間，其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯，如不發(fā)或緩發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證，教師擅自取消學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)和考試權(quán)等情形，學(xué)生申訴處理委員會(huì)是無權(quán)接受和處理學(xué)生申訴的，學(xué)生就再一次面臨欲訴無門的困境。大學(xué)生申訴制度是一種學(xué)生權(quán)益救濟(jì)制度，而不是單純的學(xué)生處分救濟(jì)制度，隨著中國高等教育大眾化發(fā)展加速，高校學(xué)生事務(wù)內(nèi)容不斷豐富，如果沒有一個(gè)便捷的解決渠道，就會(huì)使許多教育糾紛得不到及時(shí)有效的處理。

3.申訴受理機(jī)構(gòu)性質(zhì)和組織構(gòu)成不合理

新《規(guī)定》對(duì)申訴處理委員會(huì)的性質(zhì)，申訴處理委員會(huì)具體由哪些學(xué)校負(fù)責(zé)人、哪些職能部門負(fù)責(zé)人、哪些教師和學(xué)生代表參加沒有明確規(guī)定，也沒有對(duì)組成人員的人數(shù)、產(chǎn)生機(jī)制、人員的構(gòu)成比例（特別是教師和學(xué)生代表所占的比例）做出具體規(guī)定?，F(xiàn)在大多數(shù)學(xué)校學(xué)生申訴處理委員會(huì)基本上是由主管學(xué)生工作的校黨委副書記或副校長，學(xué)生工作部（處）、研究生處、黨辦、校辦、校紀(jì)委、校團(tuán)委、教務(wù)處等職能部門負(fù)責(zé)人，校法律顧問，當(dāng)事人所在學(xué)院黨總支副書記，當(dāng)事人所在學(xué)院的學(xué)生代表組成，學(xué)生申訴處理辦公室設(shè)在校紀(jì)檢委辦公室，還有學(xué)校將原作出處理決定的職能部門也列為委員會(huì)的組成單位，沒有有效的回避原則，這就使得高校存在既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的嫌疑。同時(shí)，由于申訴處理委員會(huì)組成成員的行政身份凸顯，幾乎就是學(xué)校行政機(jī)構(gòu)的“精編版”，行政負(fù)責(zé)人是主角，教師和學(xué)生代表充其量只是配角、點(diǎn)綴，如何保持申訴處理委員會(huì)的獨(dú)立性、中立性、公正性以及如何充分保障學(xué)生的合法權(quán)益就成了一個(gè)問題。

4.申訴程序設(shè)計(jì)簡單、操作性不強(qiáng)

新《規(guī)定》對(duì)整個(gè)申訴處理程序設(shè)計(jì)得過于簡單。新《規(guī)定》第六十一條規(guī)定，“學(xué)生對(duì)處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校申訴處理委員會(huì)提出書面申訴”，從字面上看，似乎給學(xué)生設(shè)置了申訴權(quán)和陳述權(quán)，但是在實(shí)際操作中，缺乏給學(xué)生一個(gè)陳述自己申訴理由和意見的機(jī)制，難以保證學(xué)生在申訴過程中真正獲得申辯、質(zhì)證、陳述的權(quán)利，同時(shí)難以保證學(xué)生在申訴過程中獲得平等的發(fā)言機(jī)會(huì)。申訴處理委員往往會(huì)憑借著學(xué)生的一紙書面申訴，在復(fù)查過程中就事論事、簡單了事，而沒有以學(xué)生的申訴為出發(fā)點(diǎn)對(duì)整個(gè)事件的起因、過程和結(jié)果等環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的調(diào)查。同時(shí)，申訴程序中缺乏必要的聽證制度，很難使學(xué)生在申訴過程中獲得公平的對(duì)待，使得處于強(qiáng)勢(shì)地位的校方利用得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)壓制弱勢(shì)的學(xué)生方，使得申訴結(jié)果在公正性方面顯得軟弱無力，也使得申訴程序往往流于形式。

5.申訴后的救濟(jì)制度不完善

新《規(guī)定》第六十三條規(guī)定：“學(xué)生對(duì)復(fù)查決定有異議的，在接到學(xué)校復(fù)查決定書之日起15個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門提出書面申訴。”這里就明確規(guī)定了學(xué)生享有的校外申訴渠道，但是在實(shí)際操作中，該渠道并不順暢，不能有效地維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。這是因?yàn)?，學(xué)校與所在地省級(jí)教育行政部門之間的關(guān)系是指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系，而并不屬于上下級(jí)行政管理關(guān)系。在日常工作中，省級(jí)教育行政部門必須尊重學(xué)校依法享有的辦學(xué)自主權(quán)，這就決定了教育行政部門只能依法有限地干預(yù)和介入學(xué)校的決定。同時(shí)，法律規(guī)范未對(duì)教育行政部門的職責(zé)、權(quán)限作出明確規(guī)定，教育行政部門在處理學(xué)生校外申訴中無章可循。另外，省級(jí)教育行政部門一般不會(huì)直接改變學(xué)校做出的原處理決定。上述出現(xiàn)的問題，在新《規(guī)定》中都沒有體現(xiàn)，省級(jí)教育行政部門對(duì)學(xué)生的申訴具體如何處理，怎么答復(fù)，對(duì)是否有權(quán)變更學(xué)校的處理決定都沒有明確規(guī)定，使得省級(jí)教育行政部門的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)形同虛設(shè)，學(xué)生的校外申訴遭遇“踢皮球”的困境。

二、高校學(xué)生申訴制度的完善

1.建立具有一定獨(dú)立性的申訴處理委員會(huì)機(jī)構(gòu)

申訴處理委員會(huì)雖是依法成立并通過高校行政管理支持的，但應(yīng)是一個(gè)能體現(xiàn)權(quán)威性和公信力的機(jī)構(gòu)，這就要求申訴處理委員會(huì)應(yīng)該是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，它與高校職能部門有一定的關(guān)系，但不應(yīng)該成為高校的職能部門或依附于其他職能部門，特別是應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于高校違紀(jì)處分管理部門。這樣才能避免其對(duì)學(xué)校行政部門的過分依賴，保證在處理學(xué)生申訴時(shí)不受學(xué)校職能部門、團(tuán)體機(jī)構(gòu)及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)意志的干擾，在處理案件時(shí)對(duì)申訴雙方平等對(duì)待。另外，要使申訴處理機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立、有效地開展工作，學(xué)校還應(yīng)從工作場地、工作人員工作量認(rèn)定、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等方面予以專項(xiàng)支持，確保申訴處理機(jī)構(gòu)運(yùn)行的獨(dú)立性。

2.規(guī)范申訴受理程序

程序問題是申訴制度得以貫徹落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，高校在實(shí)施學(xué)生校內(nèi)申訴制度時(shí)應(yīng)堅(jiān)持公平公正的原則，完善申訴程序體系。處理學(xué)生申訴是一個(gè)系統(tǒng)性工作，應(yīng)根據(jù)申訴的不同階段設(shè)計(jì)不同的程序，基本上應(yīng)該包括提出申訴——受理申訴——調(diào)查取證——審查處理——作出決定——送達(dá)執(zhí)行這一套程序。通過對(duì)上述各階段程序的完善，可以構(gòu)建校內(nèi)學(xué)生申訴的程序體系。細(xì)化的程序要求和明確的內(nèi)容設(shè)置可以進(jìn)一步增強(qiáng)學(xué)生申訴的可操作性，也能夠進(jìn)一步規(guī)范學(xué)校的管理行為，保障學(xué)生程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

3.引入聽證制度，保證公開性、公正性

要實(shí)現(xiàn)程序公正，必須建立教育仲裁制度，引入聽證制度。聽證制度作為一種有效的程序設(shè)計(jì)，是協(xié)調(diào)形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的重要機(jī)制。學(xué)生申訴制度可以理解為學(xué)校處分學(xué)生的事后聽證，即學(xué)校對(duì)學(xué)生作出處分決定后，如果學(xué)生不服，學(xué)?？梢耘e行類似聽證會(huì)的形式聽取各方意見，以重新審查作出的處分是否合理、合法；對(duì)學(xué)生而言，它也是一種事后救濟(jì)程序。申訴處理委員會(huì)在處理學(xué)生申訴時(shí)可以參照聽證的形式和程序進(jìn)行。

4.細(xì)化學(xué)生申訴處理的原則規(guī)定

在受理學(xué)生申訴過程中，除了公平公正原則之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)以下原則進(jìn)行細(xì)化：一是先定力原則。目前的理論與實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作出任何決定時(shí)，都假定其合法，使其具有先定力，可予執(zhí)行。保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)是學(xué)生申訴制度的主要目的，就應(yīng)當(dāng)從“以人為本”的教育理念出發(fā)，充分保護(hù)學(xué)生的最大利益，不應(yīng)因?qū)W生犯錯(cuò)誤而隨意剝奪其學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。如學(xué)生因開除學(xué)籍處分提起申訴的，在申訴期間可向所在高校提出繼續(xù)學(xué)習(xí)的申請(qǐng)，高校原則上應(yīng)批準(zhǔn)學(xué)生的申請(qǐng)。如不批準(zhǔn)，應(yīng)向上級(jí)行政教育機(jī)關(guān)備案。經(jīng)批準(zhǔn)在校繼續(xù)學(xué)習(xí)者，學(xué)校除不頒發(fā)畢業(yè)證書、不授予學(xué)位外，其修課、成績考核、獎(jiǎng)懲應(yīng)與在校生一視同仁。二是回避原則。在申訴制度中確立回避原則，既能增強(qiáng)申訴處理機(jī)構(gòu)的可信度，也有利于增強(qiáng)申訴處理過程的透明度，使學(xué)生對(duì)申訴的公正性充滿信心，增加學(xué)生接受的可能性。在運(yùn)用回避原則時(shí)應(yīng)注意，跟申訴案件有利害關(guān)系的申訴處理機(jī)構(gòu)人員不但在作出決定時(shí)要回避，而且在整個(gè)申訴處理的全過程都應(yīng)該回避，這樣可以避免其對(duì)其他申訴處理人員或過程帶來影響。三是申訴不加重原則?？梢越梃b刑事訴訟法中的申訴不加重原則。因?yàn)椤皩W(xué)生申訴制度是權(quán)利救濟(jì)制度，因此不得加重對(duì)學(xué)生的處理”。申訴處理機(jī)構(gòu)在調(diào)查和審理學(xué)生申訴的過程中，應(yīng)切實(shí)從維護(hù)學(xué)生利益出發(fā)，考慮學(xué)生受教育者的特殊身份，秉持學(xué)校管理重在教育的目的，不應(yīng)加重原決定的處分（處理）程度，這將消除學(xué)生的疑慮與擔(dān)憂，勇于站出來維護(hù)自己的權(quán)利。

5.完善申訴后救濟(jì)渠道

我國高校學(xué)生的權(quán)益救濟(jì)體系是一個(gè)由學(xué)生申訴制度、行政復(fù)議制度和行政訴訟制度組成的制度體系，高校與學(xué)生之間的爭議對(duì)申訴程序的適用并不能排除對(duì)教育行政復(fù)議與教育行政訴訟的適用。要實(shí)現(xiàn)對(duì)高校學(xué)生權(quán)益的全面救濟(jì)與保護(hù)，在建立健全高校學(xué)生申訴制度的同時(shí)，還要加強(qiáng)高校學(xué)生申訴制度與其他救濟(jì)制度的銜接，完善申訴后救濟(jì)渠道，建立起一種高校學(xué)生申訴制度與其他兩種救濟(jì)方式在學(xué)生權(quán)益保護(hù)方面的申訴后救濟(jì)延續(xù)化機(jī)制。

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2010－05－10