祁黃雄，陸建廣

（浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃與環(huán)境管理研究所，浙江 杭州 310012）

農(nóng)村宅基地的合理利用對(duì)于農(nóng)民致富、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、挖掘土地價(jià)值、建設(shè)和諧社會(huì)有著重大意義。宅基地利用與管理是建設(shè)新農(nóng)村的重要內(nèi)容之一，也是重要的突破口。一方面，可體現(xiàn)政府對(duì)土地資源的保護(hù)、利用和規(guī)劃，防止流失和浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化；另一方面，宅基地關(guān)系農(nóng)民切身利益，宅基地管理與保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益息息相關(guān)［1］。當(dāng)前，中國農(nóng)村宅基地的利用與管理存在很多問題，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展為宅基地的合理利用與科學(xué)管理提出了新的要求，并提供了政策導(dǎo)向。

1 農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀

目前，中國還沒有制定專門針對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)。從已有法律看，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定主要包括《憲法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》等。其中1988年4月12日《憲法修正案》第2條將原有的關(guān)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定修改為，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”?！段餀?quán)法》第152條和第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。另外，2004年國土資源部制定的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中對(duì)有關(guān)農(nóng)村宅基地的規(guī)定比較詳細(xì)，如“堅(jiān)決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過?。▍^(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和宅基地申請(qǐng)條件。不符合申請(qǐng)條件的不得批準(zhǔn)宅基地。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不得批準(zhǔn)”；“各地要因地制宜地組織開展‘空心村’和閑置宅基地、空置住宅、‘一戶多宅’的調(diào)查清理工作。制定消化利用的規(guī)劃、計(jì)劃和政策措施，加大盤活存量建設(shè)用地的力度。農(nóng)村村民新建、改建、擴(kuò)建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)占用耕地。利用村內(nèi)空閑地、老宅基地建住宅的，也必須符合規(guī)劃。對(duì)‘一戶多宅’和空置住宅，各地要制定激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地”。從上述規(guī)定可以看出，農(nóng)村村民不允許“一戶多宅”和超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積建宅，宅基地的利用和管理必須符合規(guī)劃。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)業(yè)建設(shè)，只能在農(nóng)民集體組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。在聯(lián)眾模式下，消費(fèi)者獲得的實(shí)際上是一種長期的居住權(quán)?？梢哉f，若宅基地使用權(quán)不能實(shí)現(xiàn)有償轉(zhuǎn)讓，企業(yè)和消費(fèi)者將會(huì)承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。

從已有文獻(xiàn)看，農(nóng)村宅基地面臨的問題主要包括以下幾方面：（1）法律規(guī)范不健全，針對(duì)性差。從立法現(xiàn)狀看，現(xiàn)階段調(diào)整宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范數(shù)量極少，大部分是規(guī)范性文件，效力層次比較低，單靠《民法通則》和《土地管理法》來調(diào)整力度明顯不夠［2］。沒有專門針對(duì)宅基地而制定的法律［3］，2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》也只做了較為寬泛的規(guī)定。（2）宅基地利用規(guī)劃嚴(yán)重滯后。一方面，土地利用總體規(guī)劃編制以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有及時(shí)編制出相應(yīng)的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，村民建房選址一味追求方便并且盡可能多占地，使得村莊內(nèi)部格局混亂，宅基地規(guī)模難以控制；另一方面，由于歷史形成的落后的用地觀念及村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府執(zhí)行規(guī)劃力度較弱，造成村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃形似虛設(shè)［4］。（3）宅基地管理混亂。宅基地規(guī)劃的滯后性直接導(dǎo)致了宅基地管理的混亂。部分村莊的宅基地存在證地不符、亂批亂放、管理混亂、超占圈占、建新不拆舊、盲目外延擴(kuò)展等問題［5］，這些都不利于農(nóng)村土地集約節(jié)約利用，也不利于土地資源要素的市場化配置和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論分析

按照《物權(quán)法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇。但中國現(xiàn)行的宅基地使用制度禁止宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。隨著中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，原有的宅基地使用制度難以適應(yīng)現(xiàn)階段的宅基地閑置、部分地區(qū)使用權(quán)流轉(zhuǎn)盛行的實(shí)際情況［6］。

2.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

（1）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然。目前，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)。城鄉(xiāng)一體化不僅意味著城鄉(xiāng)之間各種資源包括人力、物力等的自由流動(dòng)，也意味著勞動(dòng)力市場、商品市場、土地市場的一體化。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。這就要求政府必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源，提高土地的利用效益，解除對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。

（2）土地作為稀缺性資源，其價(jià)值的發(fā)揮要求宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。在中國現(xiàn)行的市場經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置首先應(yīng)追求效率，宅基地作為集體建設(shè)用地的資源配置應(yīng)合乎市場經(jīng)濟(jì)的要求。

2.2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性

（1）國家宏觀政策的導(dǎo)向支持。2004年12月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，指出鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2006年3月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理集約用地，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》，明確提出推進(jìn)非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，將已有的農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入市場流通，標(biāo)志著中國對(duì)農(nóng)村土地利用嚴(yán)格限制的政策已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變，農(nóng)村建設(shè)用地已經(jīng)成為農(nóng)村集體土地入市的主體內(nèi)容。這些都為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了政策依據(jù)。

（2）新農(nóng)村建設(shè)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了必要條件。在新農(nóng)村建設(shè)中，無論是修建道路，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或合并“空心村”等，都必然會(huì)涉及到宅基地的調(diào)整，這就難免會(huì)產(chǎn)生與農(nóng)民土地權(quán)益沖突的情況［7］。因此，新農(nóng)村建設(shè)必然要求明確農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立合理的宅基地使用、流轉(zhuǎn)、征用等制度，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益［8］。

3 聯(lián)眾模式

3.1 聯(lián)眾模式簡介

聯(lián)眾模式是最初由浙江聯(lián)眾農(nóng)業(yè)投資集團(tuán)公司通過和某些鄉(xiāng)村合作進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)而探索出的一種經(jīng)營模式。由公司對(duì)整個(gè)村莊進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營，不需政府、村民投入，不占用土地資源，不破壞生態(tài)環(huán)境，村民在擁有新房的同時(shí)，在聯(lián)眾公司的規(guī)范管理下經(jīng)營農(nóng)家樂。具體的運(yùn)行方式為企業(yè)與村委會(huì)簽訂整體合作的協(xié)議，企業(yè)自籌資金對(duì)整個(gè)村莊進(jìn)行重新規(guī)劃建設(shè)，包括利用村民的宅基地重建4層小樓，同時(shí)完善村莊的配套設(shè)施。這些小樓，一層歸鄉(xiāng)民使用，同時(shí)經(jīng)營“農(nóng)家樂”，2—4層則以“5萬元使用30年（40m2）”的租讓形式，租給希望到鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老的都市人［9］。在這種模式下，企業(yè)享有的實(shí)際上是宅基地使用權(quán)的出租權(quán)，消費(fèi)者享有的是房屋的使用權(quán)，真正的宅基地使用權(quán)仍然歸屬于農(nóng)民。同時(shí)該農(nóng)民代公司進(jìn)行公寓的日常管理和接待工作，成為公司的正式員工，每月領(lǐng)取500元左右的工資。運(yùn)作流程如圖1。

圖1 聯(lián)眾模式的運(yùn)作流程圖Fig.1 Operational processmap ofmodel of Lianzhong Com pany

聯(lián)眾農(nóng)業(yè)開發(fā)的這批農(nóng)家公寓統(tǒng)稱為“城仙居”，是近幾年在杭州市興起的一種休閑養(yǎng)生新方式，其特點(diǎn)是把鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村公寓結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)了城里人回歸田園的夢想。城仙居農(nóng)家公寓由標(biāo)準(zhǔn)間、套房和時(shí)下流行的LOFT公寓組成。業(yè)主投資農(nóng)家樂公寓獲得的是使用權(quán)，即最低花5萬元，可以免費(fèi)居住30年。城仙居還提供交換功能：如果在城仙居自己家里住膩了，可以到城仙居旗下的其他農(nóng)家樂公寓交換居住。

這種城鄉(xiāng)互動(dòng)，既保護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境資源，又建設(shè)新農(nóng)村的做法，專家稱為“聯(lián)眾模式”。有學(xué)者分析指出，城仙居利用城鄉(xiāng)間的級(jí)差地租，為新農(nóng)村建設(shè)提供了資金，同時(shí)為都市居民的異地養(yǎng)老提供了廉價(jià)的住房。在2009年10月舉行的全國村官大會(huì)上，來自農(nóng)業(yè)部、浙江省農(nóng)辦等部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家對(duì)“聯(lián)眾模式”給予了很高的評(píng)價(jià)。認(rèn)為“城仙居”模式與新農(nóng)村“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的內(nèi)涵十分吻合。新農(nóng)村建設(shè)可以不以“消滅農(nóng)村”為代價(jià)，而讓農(nóng)民享受現(xiàn)代文明的發(fā)展，最終達(dá)到城鄉(xiāng)共同富裕。這是聯(lián)眾模式的成功之處。

3.2 聯(lián)眾模式啟示

3.2.1 農(nóng)家樂或鄉(xiāng)村旅游是開發(fā)農(nóng)村宅基地的有利平臺(tái) 農(nóng)家樂是在20世紀(jì)80年代后期到90年代初出現(xiàn)的一種新型旅游方式，“指以農(nóng)民為從業(yè)主體，以農(nóng)戶家庭為單位，以城區(qū)外的自有鄉(xiāng)村院落及所依傍的農(nóng)家景色為載體，憑借當(dāng)?shù)氐拿袼罪L(fēng)情、特色菜肴與生活體驗(yàn)吸引旅客前往進(jìn)行休閑旅游消費(fèi)的新興旅游形式”［10］。改革開放以來，隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高，人們對(duì)精神生活也產(chǎn)生了極大的需求，在這種背景下，旅游已成為人們的主要消費(fèi)方式之一。

鄉(xiāng)村旅游已在中國大部分地區(qū)悄然興起，交通便利、物美價(jià)廉的鄉(xiāng)村，成為城鄉(xiāng)居民休閑度假、周末游、近郊游的好去處。其市場前景被普遍看好，鄉(xiāng)村旅游能夠成為農(nóng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并且能夠極大地推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民增收。據(jù)四川旅游局統(tǒng)計(jì)，2008年全省擁有鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營戶16720家，接待游客2.4億人次，實(shí)現(xiàn)旅游收入86.6億元，實(shí)現(xiàn)就業(yè)人數(shù)40.1萬人［11］。但目前的利用方式還僅限于將宅基地的自有房屋以旅館的形式對(duì)外經(jīng)營，形式單一，難以將土地資源的價(jià)值最大程度發(fā)揮出來。

3.2.2 市場參與是合理有效開發(fā)農(nóng)村宅基地的保障 從目前看，鄉(xiāng)村旅游尤其是農(nóng)家樂的市場需求越來越大。這無疑為宅基地開發(fā)形式的多樣化提供了良好條件。所謂以市場化方式運(yùn)作宅基地即是將土地作為生產(chǎn)要素投向市場，由供求關(guān)系來決定農(nóng)村宅基地的市場價(jià)格。企業(yè)作為市場的主體之一，將在這一運(yùn)作方式中起著不可或缺的作用。從狹義講，企業(yè)的最終目的都是為了盈利。將宅基地的使用權(quán)委托企業(yè)執(zhí)行，一方面可以最大程度發(fā)揮土地作為稀缺性資源的價(jià)值；另一方面農(nóng)民的權(quán)益得到了保障。企業(yè)為了得到農(nóng)民宅基地使用權(quán)的經(jīng)營權(quán)，必然會(huì)提供足夠的補(bǔ)償。

3.2.3 企業(yè)—鄉(xiāng)村旅游—農(nóng)村宅基地模式的可行性分析 這一模式的主要含義是指在市場參與和政府監(jiān)管的前提下，以農(nóng)家樂或鄉(xiāng)村旅游為主題，由企業(yè)統(tǒng)一規(guī)范經(jīng)營農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，浙江聯(lián)眾農(nóng)業(yè)投資集團(tuán)公司開發(fā)的休閑度假區(qū)就是這種模式的典型代表。將鄉(xiāng)村旅游、宅基地開發(fā)和企業(yè)結(jié)合起來的意義主要在于：（1）實(shí)現(xiàn)了土地資源的合理配置。實(shí)踐證明市場是配置資源最有效的手段，農(nóng)村閑置宅基地市場化，可以最大程度的挖掘土地的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的合理利用。（2）緩解了當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問題。以市場化的方式運(yùn)作閑置的宅基地，并和鄉(xiāng)村旅游結(jié)合起來可以從一定程度上解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題，緩解農(nóng)村剩余勞動(dòng)力對(duì)城市的壓力。（3）可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。通過鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，可以拉動(dòng)諸如輕加工業(yè)、零售業(yè)和服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不僅僅表現(xiàn)在給當(dāng)?shù)卦黾恿素?cái)政收入，還表現(xiàn)在給當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)而又單一的經(jīng)濟(jì)注入了新的活力。對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化起到了明顯的推動(dòng)作用。

4 聯(lián)眾模式的不足

4.1 與現(xiàn)有法律沖突

《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)民享有宅基地的使用權(quán)，但從聯(lián)眾模式的操作流程看，30年后農(nóng)民才能擁有該房屋的使用權(quán)。《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體擁有的土地不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但聯(lián)眾模式下的宅基地通過企業(yè)的重新改造，房屋已被用于出租經(jīng)營，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。目前這種模式的合法性已有很大的爭議，筆者認(rèn)為這種宅基地開發(fā)方式有利于新農(nóng)村建設(shè)，但存在的問題還未完全暴露出來，應(yīng)引起政府的高度重視。

4.2 缺乏監(jiān)管，擾亂房地產(chǎn)市場秩序

在農(nóng)民沒有喪失宅基地的情況下，公司通過“以租代售”的形式經(jīng)營這些房屋，租期還長達(dá)30年，筆者認(rèn)為這實(shí)質(zhì)上仍是目前吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“小產(chǎn)權(quán)房”。一方面“小產(chǎn)權(quán)房”沒有經(jīng)過規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門的審批，缺少土地使用證、用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可、施工許可證、銷售許可證等證書；另一方面“小產(chǎn)權(quán)房”又處在政府各職能管理部門的交叉點(diǎn)上，表面上看很多部門都在管，實(shí)際上卻是誰都沒能真正管。因?yàn)榘凑铡斗康禺a(chǎn)管理法》，建設(shè)部門可以對(duì)商品房市場做出各種銷售管理規(guī)定，也可以查處。但因?yàn)槁?lián)眾模式下的這些農(nóng)村集體所有的土地沒有轉(zhuǎn)為國有土地，建設(shè)部門不能像管理城鎮(zhèn)國有土地上的房地產(chǎn)那樣，依法進(jìn)行管理。國土部門對(duì)房屋建設(shè)則沒有管理權(quán)限。由于“小產(chǎn)權(quán)房”所用土地為農(nóng)村集體建設(shè)用地，土地成本幾乎為零，同時(shí)與普通的商品房相比，減免了土地出讓金、征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以及商品房交易環(huán)節(jié)的各項(xiàng)稅費(fèi)等。必定會(huì)對(duì)城郊商品房市場形成沖擊，有可能擾亂市場秩序。

4.3 造成國家的大量稅費(fèi)流失

由于“小產(chǎn)權(quán)房”所用土地為農(nóng)村集體建設(shè)用地，減免了土地出讓金、征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以及商品房交易環(huán)節(jié)的各項(xiàng)稅費(fèi)。以聯(lián)眾公司為例，目前開發(fā)的樓房價(jià)格為每40m25萬元，且擁有30年的居住期，折合成70年的居住期相當(dāng)于3000元/m2左右。這個(gè)價(jià)格相當(dāng)于一些城市郊區(qū)房子的價(jià)格。根據(jù)臨安市國土資源局公布的基準(zhǔn)地價(jià)，以300元/m2測算，假設(shè)房屋占地面積為180m2，則土地出讓金為54000元。而該公司目前開發(fā)的度假區(qū)近10個(gè)，每個(gè)度假區(qū)擁有房屋30棟左右，該企業(yè)應(yīng)繳納土地出讓金1620萬元；根據(jù)臨安國土資源局公布的費(fèi)稅標(biāo)準(zhǔn)，使用費(fèi)為24元/m2，企業(yè)應(yīng)繳納的土地使用費(fèi)近130萬元；按照租賃業(yè)5％的稅率計(jì)算，企業(yè)應(yīng)繳納營業(yè)稅1000萬元左右。

4.4 農(nóng)民權(quán)益得不到保障

不管是“以租代售”還是“直接出售”，“小產(chǎn)權(quán)房”面臨的難題都是政府、企業(yè)和農(nóng)民三者的利益分配問題。筆者認(rèn)為在聯(lián)眾模式下，利益損害最大的是農(nóng)民。一方面，企業(yè)通過“以租代售”方式避免相應(yīng)的稅費(fèi)和土地出讓金而獲得高額利潤。另一方面，法律沒有對(duì)這種“以租代售”的“小產(chǎn)權(quán)房”的相關(guān)規(guī)定，使得提供宅基地使用權(quán)的農(nóng)民連起碼的土地補(bǔ)償金都沒有，租金也全部為企業(yè)所得，農(nóng)民僅能以企業(yè)員工身份每月領(lǐng)取500元工資。

4.5 消費(fèi)者將會(huì)承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)

消費(fèi)者取得宅基地使用權(quán)，并享有30年，在這期間消費(fèi)者將會(huì)面臨諸如企業(yè)倒閉，宏觀政策改變等不確定性因素，這些風(fēng)險(xiǎn)都將由消費(fèi)者承擔(dān)。

此外，還有鄉(xiāng)村旅游自身發(fā)展不完善，農(nóng)民素質(zhì)偏低導(dǎo)致管理難度大等問題。農(nóng)村宅基地閑置是普遍存在的現(xiàn)象，將宅基地開發(fā)與鄉(xiāng)村旅游結(jié)合起來目前還只能在部分地區(qū)施行。聯(lián)眾模式為農(nóng)村帶來就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，也給自身帶來了管理風(fēng)險(xiǎn)，由于農(nóng)民的受教育程度偏低，有可能會(huì)增大企業(yè)的管理成本。

5 結(jié)論與建議

筆者認(rèn)為企業(yè)參與有助于農(nóng)村宅基地利用，并能促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，但需要政府規(guī)范管理，明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體政策，控制風(fēng)險(xiǎn)。

（1）完善《土地管理法》，制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相應(yīng)法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)形成法律上的保障，使農(nóng)村宅基地的開發(fā)利用做到有法可依。

從聯(lián)眾模式看，雖然企業(yè)購買的僅是房屋的出租權(quán)，但實(shí)際上企業(yè)已經(jīng)享有了宅基地的使用權(quán)，這就形成了宅基地使用權(quán)的部分流轉(zhuǎn)。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的不夠健全和具體，導(dǎo)致了宅基地開發(fā)形式的單一化，并且增加了企業(yè)和消費(fèi)者面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，完善《土地管理法》等相應(yīng)法律法規(guī)建設(shè)，聯(lián)合相關(guān)部門共同研討（如農(nóng)業(yè)部），既要合理利用宅基地，讓農(nóng)民得實(shí)惠；又要讓宅基地在政府有效管理之中，避免稅費(fèi)流失；同時(shí)讓投資商可以在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)進(jìn)行開發(fā)，取得合理利潤。

（2）建立鄉(xiāng)村規(guī)劃管理體系，編制宅基地規(guī)劃。目前，農(nóng)村宅基地的規(guī)劃存在很多問題，農(nóng)民建房隨意性很強(qiáng)，由于法制觀念淡薄，還存在很多違法用地。農(nóng)民住宅建設(shè)所用的土地多為自留地、承包地或房前屋后的空閑地，由于房屋的施工難度不大，建造周期較短，加上用地審批困難等原因，只要湊足了資金，農(nóng)民隨時(shí)可以建房；宅基地的布局也不夠合理，大多零星分散，沒有統(tǒng)一規(guī)劃；宅基地面積過大，許多地方人均建設(shè)用地面積高于200m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人均100m2的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）雖然將閑置宅基地投向市場面臨很大風(fēng)險(xiǎn)，但筆者認(rèn)為這是解決目前宅基地開發(fā)所面臨困境的方法之一。市場是資源配置的有效途徑之一，將宅基地交給企業(yè)，讓企業(yè)去發(fā)掘其價(jià)值，同時(shí)農(nóng)民還不會(huì)失去土地的使用權(quán)。當(dāng)然，這種開發(fā)模式需要政府的有效監(jiān)管，以避免農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。

（4）鄉(xiāng)村旅游在大部分地區(qū)發(fā)展的并不完善，將鄉(xiāng)村旅游與閑置宅基地開發(fā)結(jié)合起來僅是宅基地開發(fā)的方式之一。雖然目前存在法律風(fēng)險(xiǎn)等諸多不利因素，但這為開發(fā)閑置宅基地提供了一種思路。要加快相關(guān)立法建設(shè)，明確宅基地流轉(zhuǎn)的條件，這樣既滿足加快新農(nóng)村建設(shè)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的需要，又有利于國家對(duì)宅基地利用的有序管理和引導(dǎo)。

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