張金玲

(山東警察學(xué)院 法律部,山東 濟(jì)南 250014)

治安調(diào)解問題研究①

張金玲

(山東警察學(xué)院 法律部,山東 濟(jì)南 250014)

治安調(diào)解是公安派出所的一項(xiàng)重要工作,是公安機(jī)關(guān)構(gòu)建和諧警民關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。目前治安調(diào)解存在一些問題:案件難以查證,調(diào)解工作難度大;治安調(diào)解范圍不清;治安調(diào)解協(xié)議缺乏應(yīng)有的法律約束力;治安調(diào)解未作為公安機(jī)關(guān)的考核目標(biāo)等。加強(qiáng)治安調(diào)解工作,可以進(jìn)行多種探索。

治安調(diào)解;民事糾紛;輕傷害案件

改革開放的深化帶來利益格局的重大調(diào)整,社會矛盾隨之增多。大量發(fā)生在基層的矛盾如不及時處理解決,整個社會為之付出的成本會更多。十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出:“實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合,更多采用調(diào)解方法,綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法,把矛盾化解在基層,解決在萌芽狀態(tài)?！爆F(xiàn)階段,大量的民間糾紛涌向公安機(jī)關(guān)尋求解決。治安調(diào)解作為行政調(diào)解的組成部分,可以對民間糾紛引起的違反治安管理的情節(jié)較輕的行為,進(jìn)行調(diào)解處理。基層公安機(jī)關(guān)運(yùn)用治安調(diào)解手段解決了大量矛盾糾紛,但在運(yùn)用治安調(diào)解中還面臨一些問題和困惑,因此,積極探討治安調(diào)解的問題和對策具有重要意義。

一、治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)一項(xiàng)非常重要的工作

公安機(jī)關(guān)除了負(fù)有打擊違法犯罪,保護(hù)公民人身財產(chǎn)安全的職責(zé)以外,化解民間糾紛,維護(hù)社會穩(wěn)定,同樣是一項(xiàng)重要的任務(wù)。治安調(diào)解是公安機(jī)關(guān)化解民間糾紛的重要手段,積極運(yùn)用治安調(diào)解,有助于徹底地化解矛盾糾紛。

(一)運(yùn)用治安調(diào)解利于恢復(fù)和諧社會關(guān)系

中國“天人合一”哲學(xué)觀將人與自然的和諧規(guī)則推行到人類社會,追求人與人之間的關(guān)系和諧。在這種以和諧為核心的“和合文化”的背景下,中國形成了以調(diào)解方式解決糾紛的傳統(tǒng)?！叭寮覀惱韺Ψ傻慕┗猿钟幸环N更為極端的反感,而這種反感則主要反映在它對調(diào)解正義的強(qiáng)烈贊同。儒家思想并不鼓勵好訟的態(tài)度,因?yàn)檫@種好訟態(tài)度是以欲求在最大程度上維護(hù)法律制度所賦予的權(quán)利為特征的,而這與自愿妥協(xié)和遷就對手的那種友好克制的精神截然不同。”①[美]博登海默:《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學(xué)出版社 2004年版,第 421頁。“厭訟”心理導(dǎo)致人們偏好糾紛解決的調(diào)解方式?！爸袊幵趶泥l(xiāng)土社會蛻變的過程中,原有對訴訟的觀念還是很堅固地存留在廣大的民間,也因之使現(xiàn)代的司法不能徹底推行。”②費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國》,上海人民出版社 2006年版,第 47頁。調(diào)解不是在明確爭議雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系、明辨是非曲直的基礎(chǔ)上解決糾紛,而是由中立者出面協(xié)調(diào)與疏通,使?fàn)幾h雙方互相退讓,消除隔閡,從而折中、妥協(xié)地化解雙方矛盾。治安調(diào)解案件多發(fā)生在鄰里之間、親朋之間、同事之間或家庭成員之間,在農(nóng)村最為常見的是發(fā)生在兄弟、堂兄弟之間。公安機(jī)關(guān)如果總是簡單化處理,一罰了事,往往造成當(dāng)事人世代成仇,矛盾不斷。而通過說服教育、明辨事非、勸導(dǎo)協(xié)商的方式解決矛盾與爭議,可以幫助當(dāng)事人化解隔閡。因此,“抬頭不見低頭見”的家庭、鄰里之間發(fā)生的案件,調(diào)解比處罰往往更符合當(dāng)事人的意志,也有利于恢復(fù)和諧、穩(wěn)定的社會關(guān)系。

(二)治安調(diào)解是民間糾紛解決的重要途徑

近年來,我國不少學(xué)者提出建立多元化糾紛解決機(jī)制,“道德、鄉(xiāng)規(guī)民約、自制規(guī)范、宗教、地方習(xí)慣等社會規(guī)范及調(diào)整機(jī)制,他們對于糾紛的解決發(fā)揮著實(shí)際的規(guī)制性作用,有時甚至能夠顯示出比‘官方法’更為優(yōu)越的功能?！雹仝w旭東:《糾紛與糾紛解決原論——從成因到理念的深度分析》,北京大學(xué)出版社 2009年版,第 68頁。尤其目前分工明確、協(xié)調(diào)聯(lián)動的社會困難救助服務(wù)體系尚未完備形成,對于國家機(jī)關(guān)之間的職責(zé)分工,許多人并不十分清楚,群眾之間發(fā)生糾紛,往往首先想到的是公安派出所,也大多愿意到派出所求助,請派出所調(diào)解。如果處置及時、得當(dāng),能平息紛爭,避免矛盾激化。

目前,公安機(jī)關(guān)在治安案件調(diào)解中的權(quán)威性得到了大多數(shù)治安糾紛當(dāng)事人的認(rèn)可。治安案件以調(diào)解結(jié)案的比例和絕對數(shù)都很大。上海楊浦區(qū) 2001年登記在案的 8831起糾紛中,有 5559起發(fā)生在親戚、朋友、同事和鄰居之間,占糾紛總數(shù)的 62.9%;2002年上半年有 2695起,占 61.6%,比例基本相當(dāng)?；谶@一特殊因素,矛盾糾紛大多以調(diào)解方式處理。2001年,調(diào)解處理的民間糾紛占總數(shù)的 88.5%,作為刑事或治安案件查處的僅占 11.5%;2002年上半年調(diào)解處理的占 88.6%,作為刑事或治安案件查處的為 501件,占 11.4%。②楊澤萬:《公安調(diào)解:規(guī)范與技巧》,群眾出版社 2004年版,第 84頁。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)以調(diào)解結(jié)案的實(shí)際比例也很高,但由于種種原因,一些調(diào)解結(jié)案的案件并沒有在各種統(tǒng)計報表中體現(xiàn)出來。事實(shí)上,治安調(diào)解已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)解決民間糾紛的重要途徑。

二、影響治安調(diào)解深入開展的問題

治安案件的當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議,公安機(jī)關(guān)將不再對當(dāng)事人予以治安處罰。這樣不僅可以減少治安處罰的數(shù)量,而且以調(diào)解代替治安處罰十分有助于徹底化解民間糾紛。但對于運(yùn)用治安調(diào)解,公安機(jī)關(guān)還存在一些問題和困惑:

(一)治安調(diào)解占用警務(wù)時間長但未作為公安機(jī)關(guān)的考核目標(biāo)

由于民警日常工作十分繁雜,有時不免無法及時組織調(diào)解,造成個別群眾以為民警故意拖延,不關(guān)心群眾利益,更有的發(fā)牢騷說民警大案破不了,小事又不愿管。大量的案件涌入公安機(jī)關(guān),令公安機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對。究其原因,一是“110”報警機(jī)制的建立以及“有警必接,有難必幫,有險必?fù)?有求必應(yīng)”等口號的提出,使群眾一遇糾紛就想到公安機(jī)關(guān)。二是人民群眾對公安機(jī)關(guān)的信任度明顯增強(qiáng)。近幾年,公安隊伍形象明顯改善,隊伍素質(zhì)顯著提高,服務(wù)意識大大增強(qiáng)從而拉近了公安機(jī)關(guān)與群眾之間的距離,使人民警察在群眾心目中建立了較高的威信。再加上公安派出所受理糾紛調(diào)解不收任何費(fèi)用,處理有力,也使群眾“有困難找警察”。與此同時人民調(diào)解委員會、基層司法所等基層調(diào)解組織的功能卻日益弱化,群眾有了糾紛不愿找這些組織解決,浪費(fèi)了國家有限調(diào)解資源。

雖然治安調(diào)解工作耗時耗力,但做得再好也難以立功授獎,致使干警容易把主要精力用在破案上,追求破案數(shù)和逮捕、勞教數(shù),對一些民事糾紛案件的調(diào)解沒有引起重視,容易導(dǎo)致“民轉(zhuǎn)刑”案件頻發(fā)。特別是一些年輕同志,為了部門目標(biāo)考核的需要,對一些能夠調(diào)解結(jié)案的案件,為了盡快完成自己的工作目標(biāo),提高自己的績效考核,對案件一經(jīng)調(diào)查取證,就迅速地將案件起訴到人民檢察院,忽視向當(dāng)事人做法律釋明工作,使得當(dāng)事人雙方不能明白自己在輕微刑事案件處理中所應(yīng)享有的權(quán)利,不能充分保障當(dāng)事人的權(quán)益。

(二)案件難以查證,加大調(diào)解工作難度

由于治安案件多發(fā)生在鄰里之間、親朋好友等熟人之間,這導(dǎo)致證人怕得罪人而不愿作證。出警如不及時更難以固定證據(jù),從而使后期案件處理陷入被動。另外,社會矛盾糾紛的內(nèi)容和形式日趨復(fù)雜,往往涉及到民事的、經(jīng)濟(jì)的、行政的等多種法律關(guān)系,而多數(shù)調(diào)解民警如果沒有受過嚴(yán)格而系統(tǒng)的培訓(xùn),缺乏相關(guān)法律知識和調(diào)解技巧,往往調(diào)解效果不佳,使有些糾紛久調(diào)難結(jié)。

(三)治安調(diào)解范圍不清

根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第 9條規(guī)定:“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為,情節(jié)較輕的,公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理?！?/p>

從以上法律規(guī)定看,治安調(diào)解適用的案件必須具備兩點(diǎn):一是由民間糾紛引起,二是形成治安案件。實(shí)際上,很多純粹民事糾紛警察也不得不管,因?yàn)檫@些糾紛處理得早是民事糾紛,處理得晚就是治安案件。對于民間糾紛是當(dāng)事人之間存在密切關(guān)系 (如家庭成員、同事、戀人、鄰居關(guān)系)這一點(diǎn)民警也不太認(rèn)同,他們經(jīng)常要處理在集貿(mào)市場、車站、旅游場所等地發(fā)生的陌生人之間的糾紛。雖然民事糾紛,應(yīng)該由雙方當(dāng)事人到法院通過民事訴訟方式解決,但是,因?yàn)樗饺说氖侄斡邢?無法有效地了解侵權(quán)行為人的身份、住址,無法有效地控制侵權(quán)行為人,因而也不便提起民事訴訟。如果公安機(jī)關(guān)不介入干預(yù)的話,上述民事糾紛是得不到解決的,爭議就有可能進(jìn)一步激化,變?yōu)橹伟舶讣⑸踔潦菒盒缘男淌掳讣?/p>

筆者對濟(jì)寧、蓬萊兩地調(diào)研發(fā)現(xiàn),兩地公安機(jī)關(guān)對輕傷害案件能否適用調(diào)解意見分歧較大。濟(jì)寧市公安局處理這類案件多以調(diào)解結(jié)案,但在卷宗上不出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的調(diào)解主持人身份,當(dāng)事人以和解協(xié)議解決賠償事宜,受害方表示放棄追究侵害人刑事責(zé)任,公安機(jī)關(guān)則予以撤案。蓬萊公安機(jī)關(guān)的做法是構(gòu)成輕傷害則走刑事訴訟途徑或告知當(dāng)事人自訴,而不予調(diào)解。

(四)治安調(diào)解協(xié)議缺乏法律約束力、調(diào)解時限短、治安調(diào)解責(zé)任形式單調(diào)

《中華人民共和國治安管理處罰法》第 9條規(guī)定:“對于因民間糾紛……公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解,當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的,不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰,并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”本條規(guī)定以免于治安處罰來促成調(diào)解協(xié)議的達(dá)成,有助于矛盾糾紛的解決。但因?yàn)楦鞣疆?dāng)事人不明確治安調(diào)解協(xié)議的效力,導(dǎo)致在調(diào)解處理后,有的當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議,當(dāng)事人不能慎重對待自己在調(diào)解中的意思表示,也浪費(fèi)了公安機(jī)關(guān)辦案資源。

另外,調(diào)解往往屬于慢工細(xì)活,需要火候,急不得。但《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第 157條規(guī)定:“調(diào)解一般為一次,必要時可以增加一次。調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,在公安機(jī)關(guān)主持下制作調(diào)解協(xié)議書,雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在調(diào)解書上簽名,并履行調(diào)解協(xié)議?！倍伟布m紛一直處于數(shù)量多、查證難度大的狀況,大多糾紛調(diào)解次數(shù)需在兩次以上,有的治安案件甚至需要調(diào)解 10次之多,耗時達(dá)一兩個月之久。

治安調(diào)解當(dāng)事人可以主張的責(zé)任形式有限?！豆膊筷P(guān)于執(zhí)行〈治安管理處罰條例〉若干問題的解釋》規(guī)定違反治安管理行為造成的損失或者傷害,由違反治安管理的人賠償損失或者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用。包括:誤工費(fèi)、財物損害賠償、醫(yī)療費(fèi)、交通費(fèi)等,僅限于賠償直接損失和負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用。

三、加強(qiáng)治安調(diào)解工作應(yīng)采取的對策

縣級公安局和派出所民警與人民群眾距離最近、接觸最多。所以,公安機(jī)關(guān)應(yīng)樹立服務(wù)理念,采取積極有效的多種對策,加強(qiáng)治安調(diào)解工作。

(一)加強(qiáng)與人民調(diào)解、司法調(diào)解的銜接

公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會治安的專門機(jī)關(guān),一直承擔(dān)著調(diào)解因民間糾紛引起的治安案件的職責(zé)。治安調(diào)解應(yīng)當(dāng)與司法機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織協(xié)同合作共同完成民事糾紛的調(diào)解,但因?yàn)槿嗣裾{(diào)解功能發(fā)揮不力以及公安機(jī)關(guān)對社會的服務(wù)承諾,民間糾紛當(dāng)事人往往首選派出所解決。其實(shí),派出所處理的案件只應(yīng)是其中的一部分。因此妥善分流民事糾紛依法處理治安案件,加強(qiáng)人民調(diào)解委員會、基層司法所等基層調(diào)解組織的功能是必須解決的問題。例如有的公安機(jī)關(guān)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法調(diào)解所的同志請進(jìn)派出所直接參與調(diào)解工作也是可取的路徑。

(二)建立快速反應(yīng)機(jī)制,改進(jìn)考核體系

對接處警中的各類糾紛問題,堅持快速反應(yīng),在第一時間到達(dá)現(xiàn)場,及時控制現(xiàn)場局勢,并努力爭取現(xiàn)場調(diào)查、同步取證。無論案件大小,都要收集好證人證言,詢問筆錄,全力固定證據(jù)為快速調(diào)處化解矛盾糾紛奠定基礎(chǔ)。

治安糾紛也要引起各級公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,尤其是縣級公安機(jī)關(guān)和基層派出所的領(lǐng)導(dǎo),更要將治安糾紛的調(diào)解工作擺上重要的議事日程。要強(qiáng)化民警的教育培訓(xùn),尤其加強(qiáng)調(diào)解方面的培訓(xùn)和獎勵,提高基層民警做好群眾工作的能力和水平。樹立模范并邀請經(jīng)驗(yàn)豐富、工作能力強(qiáng)的同志廣泛傳授工作經(jīng)驗(yàn),或選擇典型案例,組織民警集中討論,提高執(zhí)法能力。明確派出所所長為治安糾紛調(diào)解的第一責(zé)任人,對于辦案中遇到的民警不能解決的問題,由所領(lǐng)導(dǎo)予以調(diào)處。所領(lǐng)導(dǎo)要定期梳理線索,聽取匯報,重大糾紛要親自主持調(diào)解并及時向黨委、政府匯報。對工作不力,辦事拖拉、推諉,影響社會穩(wěn)定,后果嚴(yán)重的,嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任,并予以相應(yīng)處罰。同時,為進(jìn)一步提高對糾紛調(diào)解的重視程度及對基層民警調(diào)解工作的認(rèn)可,可將調(diào)解工作作為考核派出所民警的一項(xiàng)重要指標(biāo),列入目標(biāo)管理考核內(nèi)容,與打擊、防范等其它業(yè)務(wù)工作一起參加評定,提高民警調(diào)解工作積極性。

(三)進(jìn)一步明確治安調(diào)解范圍

對于輕傷害案件,應(yīng)當(dāng)明確公安機(jī)關(guān)調(diào)解的權(quán)利。公安機(jī)關(guān)在對民間糾紛引起的輕傷害案件立案后,向人民檢察院移送前,經(jīng)雙方當(dāng)事人同意,可以進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件。

《刑事訴訟法》規(guī)定了三類自訴案件:一是告訴才處理的案件 (包括公然侮辱、誹謗案、暴力干涉婚姻自由案、虐待案、侵占案);二是被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件,包括故意傷害案 (輕傷)、非法侵入住宅案、侵犯通信自由案、重婚案等;三是被害人有證據(jù)證明對被告人侵犯自己人身、財產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任,而公安機(jī)關(guān)、人民檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件。因此,對于被害人有證據(jù)證明的輕傷害案件,人民法院可以直接受理,公安機(jī)關(guān)也可以處理。其實(shí),目前公安對輕傷害案件的調(diào)解具有依據(jù)。公安部的規(guī)范性文件《公安機(jī)關(guān)辦理傷害案件規(guī)定》做出規(guī)定“對于因民間糾紛引起的毆打他人或者故意傷害他人身體的行為,情節(jié)較輕尚不夠刑事處罰,具有下列情形之一的,經(jīng)雙方當(dāng)事人同意,公安機(jī)關(guān)可以依法調(diào)解處理?！?/p>

(四)明確治安調(diào)解協(xié)議的法律效力,增加治安調(diào)解的責(zé)任形式

不明確治安調(diào)解協(xié)議的法律效力,就導(dǎo)致治安案件的調(diào)解功虧一簣,浪費(fèi)調(diào)解資源,損害民警積極性。《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第 1條規(guī)定:“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議,具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù),不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議?！逼渲?確認(rèn)了人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì),除非具有合同變更或無效事由,人民調(diào)解協(xié)議有效。同樣作為訴外調(diào)解,公安機(jī)關(guān)主持達(dá)成的治安調(diào)解協(xié)議,經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后也應(yīng)具有民事合同效力,當(dāng)事人不能擅自反悔。2009年 7月《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》規(guī)定,行政機(jī)關(guān)依法對民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議,經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后,具有民事合同性質(zhì)。并且經(jīng)行政機(jī)關(guān)對民事糾紛調(diào)解后達(dá)成的具有給付內(nèi)容的協(xié)議,當(dāng)事人可以申請公證機(jī)關(guān)賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力,債務(wù)人不履行的,債權(quán)人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。這樣,就保證了公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解協(xié)議的應(yīng)有效力,有助于民事糾紛的解決,減輕當(dāng)事人的訴累。同時,在進(jìn)行治安調(diào)解時還應(yīng)綜合運(yùn)用多種民事責(zé)任形式。既然是協(xié)議賠償就可以使用如修理、恢復(fù)原狀、賠禮道歉等民事責(zé)任方式,以盡可能地通過調(diào)解方式結(jié)案。

D631.4

A

1003—4145[2010]08—0076—04

2010-01-15

張金玲,山東警察學(xué)院法律部講師。

(責(zé)任編輯:武衛(wèi)華)