關于河道采砂管理體制的思考

王 瑞 楊 玲

（水利部建設與管理總站 北京 100053）（水利部水文局 北京 100053）

《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》規(guī)定，國家實行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實施辦法由國務院制定。2007年9月，國務院召開專題會議，研究我國河道采砂管理體制問題，擬通過加快《河道采砂管理條例》的立法進程理順河道采砂管理體制，推動全國河道采砂管理的法制化、規(guī)范化進程。會上還提出對2002年1月開始實施的《長江河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》）的執(zhí)行情況進行后評估，以期為河道采砂管理條例的立法提供借鑒。《＜長江河道采砂管理條例＞后評估報告》在得出“制定專門法規(guī)加強長江河道采砂管理，十分必要；《條例》規(guī)定的長江河道采砂管理體制，合理可行；河道采砂管理實行統(tǒng)一規(guī)劃制度，科學合理；河道采砂許可實行一證一費制度，公正便民”等相關結論的同時，還提出了盡快將河道采砂管理的“長江模式”推向全國及盡快出臺《河道采砂管理條例》等相關建議。

1 河道采砂管理體制現(xiàn)狀及突出問題

自然資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)財富，具有特定的自然屬性。河道中的砂石是可以用于工程建筑的自然資源，但更為重要的是應該首先認知其作為河床組成的特殊屬性，并充分認識其不當開發(fā)利用特別是管理不當所能導致的不利因素。就河道采砂的管理而言，從目前全國各地采砂管理體制的實際情況來看，主要有兩種模式。一種是沿習以國土資源和水利部門為主、多部門參與的“多頭管理”模式。這種模式的特點是多頭管理、多家發(fā)證、多家收費、責任主體不明。另一種是經(jīng)過探索實踐證明比較符合管理實際并正在逐步被各地認同的水利部門統(tǒng)一管理、相關部門配合的“一家主管、部門配合”模式。這種模式的特點是一家主管、一家發(fā)證、費種單一、責任主體明確。

在多頭管理“政出多門”的體制下管理河道采砂，雖然國家有關法律、法規(guī)對此作出了原則性的相關規(guī)定，但也因相關法規(guī)交叉而形成多部門介入的局面?！端ā返谌艞l規(guī)定：國家實行河道采砂許可制度。《河道管理條例》第二十五條規(guī)定：在河道管理范圍內(nèi)進行下列活動，必須報經(jīng)河道主管機關批準；涉及其他部門的，由河道主管機關會同有關部門批準：（一）采砂、取土、淘金……。同時在第四十條規(guī)定：在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金，必須按照經(jīng)批準的范圍和作業(yè)方式進行，并向河道主管機關繳納管理費。收費的標準和計收辦法由國務院水利行政主管部門會同國務院財政主管部門制定。水利部、財政部、國家物價局據(jù)此聯(lián)合頒布了《河道采砂收費管理辦法》（水財[1990]16號），主要就河道采砂許可證的發(fā)放、河道采砂管理費的收繳等事項作出了規(guī)定。但是，河道采砂的管理還涉及到其他方面的法律、法規(guī)，如《礦產(chǎn)資源法》，將河道砂石納入礦產(chǎn)資源的范籌進行管理，并通過《資源稅暫行條例實施細則》、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》等對如何辦理采礦許可證及礦產(chǎn)資源補償費的征收工作作出了相應規(guī)定。同時，《航道管理條例》、《內(nèi)河交通安全管理條例》、《水上水下施工作業(yè)通航安全管理規(guī)定》等，則對航道的保護、采砂船舶辦理水上水下施工作業(yè)許可證等有關事宜作出了相應規(guī)定。所以，從事河道采砂需要辦理河道采砂許可證、采礦許可證、水上水下施工安全作業(yè)許可證等相關手續(xù)，并向交通管理部門繳納多種費用。由于涉及到各部門的利益，所以河道采砂管理中的協(xié)調(diào)難度很大。但有一點很明顯：河道采砂這一單項活動需要由多個行政主管部門實施許可、施行管理，這不符合國務院機構改革中“一件事情由一個部門負責”的原則，以及國務院關于貫徹實施行政許可法、進一步減少行政審批項目、規(guī)范行政行為的精神。

長江乃至全國各地的實際情況表明：當河道采砂管理體制不順時，則易滋生亂采濫挖等違法采砂現(xiàn)象，并由此而引起影響河勢穩(wěn)定、損毀防洪設施、危及堤防安全、破壞基礎設施、影響通航安全、影響水生態(tài)安全和擾亂社會治安等問題。出于長江在國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位和遏制長江采砂中嚴重問題的必要性，國務院于2001年果斷出臺了《條例》，長江采砂實現(xiàn)了依法管理。從取得的成效來看也實現(xiàn)了立法的目的，也為全國河道采砂探索了一條可行之路。

2 長江采砂管理現(xiàn)狀

自《條例》頒布實施以來，在國務院和沿江各地各級人民政府的領導下，在交通、公安等部門的協(xié)同配合下，水利部及其所屬的長江水利委員會（以下簡稱長江委）和沿江各級水行政主管部門，認真履行《條例》賦予的各項職責，依法行政，使一度薄弱的長江河道采砂管理工作得到了加強，一度猖獗的非法采砂活動得到了有效遏制，一度混亂的采砂秩序得到了根本扭轉，長江河道采砂管理工作取得了顯著成效?！稐l例》施行8年來，在長江干流沒有發(fā)生因采砂而導致河勢惡化的事件，沒有發(fā)生因采砂而危及防洪和堤防安全的事件，沒有發(fā)生因采砂而造成嚴重礙航和重大海損事故，沒有發(fā)生因采砂而引發(fā)嚴重的邊界糾紛和惡性水上社會治安案件，實現(xiàn)了加強長江河道采砂管理、維護長江河勢穩(wěn)定、保障防洪和通航安全的立法目的。同時，也在《條例》的施行過程中逐步形成了“長江模式”。

a.“水利一家主管、相關部門配合”的河道采砂管理體制在政府領導下運轉良好。長江河道采砂管理實行地方人民政府行政首長負責制，沿江各地按照《條例》的有關規(guī)定，理順了管理體制，確立了水行政主管部門在長江河道采砂管理中的主體地位，明確了水利、交通、公安等各部門的相關職責。沿江各級水行政主管部門切實擔負起采砂管理責任主體職責。長江委專門成立了長江河道采砂管理局，具體承擔長江河道采砂管理的組織指導和監(jiān)督檢查工作；湖北、江西、安徽、江蘇省明確了省、地市、縣三級政府行政首長責任人，并由水利部在有關新聞媒體上予以公布；沿江各級人民政府強化領導職責，一級抓一級，層層分解目標，落實責任；有關省的市、縣（區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)還簽訂了管理責任狀，建立了齊抓共管、分級負責的責任管理體系。2009年4月，水利部與交通運輸部就加強長江河道采砂管理簽署了兩部合作備忘錄，又進一步強化了長江采砂管理中的部門配合關系。

b.統(tǒng)一規(guī)劃制度為規(guī)范長江采砂提供了科學支撐?！稐l例》規(guī)定：國家對長江采砂實行統(tǒng)一規(guī)劃制度?！稐l例》施行后，長江委會同沿江各地先后編制了《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃應急報告》、《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃報告》。采砂規(guī)劃針對來沙狀況、河道形勢、水流形態(tài)，以及航運、漁業(yè)、水生態(tài)環(huán)境等方面的要求，從科學的角度統(tǒng)籌考慮了采砂對長江河勢、防洪、通航等方面的影響，劃定禁采區(qū)、可采區(qū)，確定禁采期、可采期以及采砂船只控制數(shù)量和采砂控制量，充分體現(xiàn)其較強的限制性和引導性，為采砂許可和監(jiān)管提供了科學依據(jù)。長江委和沿江有關省、直轄市水行政主管部門，認真執(zhí)行采砂規(guī)劃，加強了禁采區(qū)、禁采期管理，可采區(qū)的采砂范圍、采砂時間、采砂船只、采砂量都得到了較好的控制，統(tǒng)一規(guī)劃制度得到了很好的落實。

c.采砂許可制度的實施有力約束了違法采砂活動。《條例》規(guī)定：國家對長江采砂實行采砂許可制度；從事長江采砂活動的單位和個人應當向發(fā)放河道采砂許可證的機關繳納長江河道砂石資源費，不再繳納河道采砂管理費和礦產(chǎn)資源補償費。

《條例》施行后，水行政主管部門從有效維護公共安全的角度出發(fā)，堅持公開、公平、公正的原則，依據(jù)采砂規(guī)劃，按照《行政許可法》的相關規(guī)定，遵守已制定并公布的相關程序與要求，依法進行許可，并在許可過程中就采砂作業(yè)的規(guī)范實施等相關問題作出規(guī)定。同時，財政部、國家發(fā)展和改革委員會、水利部相應地制定了砂石資源費的收取標準與管理辦法。

《條例》實施后，長江沿江各地大多通過拍賣或招標的方法，按照“一船一證”的規(guī)定，實行“一證一費”（河道采砂許可證和河道砂石資源費）制，不僅有效地規(guī)范了采砂許可行政行為與合法采砂人的經(jīng)營活動，也有力地約束了各類違法采砂行為。

d.依法行政，強化管理，維護了長江采砂的良好秩序。為維護禁采期、禁采區(qū)的良好禁采管理秩序，長江委和沿江各省水行政主管部門做了大量卓有成效的工作。為加強監(jiān)督檢查，長江委和沿江各級水行政主管部門從事長江河道采砂管理工作人員深入一線，明查暗訪，及時掌握采砂管理動態(tài)，與交通、公安等部門密切合作，建立聯(lián)席會議制度，進行專項監(jiān)督檢查，適時開展了專項打擊行動，查處違法采砂案件，始終保持對違法采砂的高壓嚴打態(tài)勢，有力地打擊了違法采砂者的囂張氣焰，使長江采砂實現(xiàn)了總體可控。

3 全面理順河道采砂管理體制的必要性和重要基礎

每一種自然資源都有其特殊性，具有不同的資源特性、發(fā)展規(guī)律和資源利用規(guī)律，必須制定有針對性的尊重各類自然資源特性的資源管理政策。隨著社會的進步和發(fā)展，人們從可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，對人水和諧、健康河流提出了更高和更為迫切的要求。然而，隨著建筑業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)對砂石料的需求量與日俱增，河道中的砂石以其質(zhì)地優(yōu)良，且容易開采、容易篩分、容易運輸?shù)忍攸c，成為基礎建設必需的砂石材料的主要來源，河道采砂業(yè)可謂方興未艾。如何在保障河道防洪等公共安全的前提下，合理利用河道砂石資源，有著特殊的重要意義。所以，加快立法進程和理順管理體制，加強河道采砂的規(guī)范化管理勢在必行。

《條例》頒布實施后，長江河道采砂管理實踐取得的明顯的成效，為全國河道采砂實現(xiàn)規(guī)范化的管理，起到了良好的示范作用。同時，全國各地也在不斷借鑒長江的河道采砂管理經(jīng)驗，通過制定地方性法規(guī)強化當?shù)睾拥啦缮肮芾?。目前，四川、重慶、江西、陜西、黑龍江、河北、福建、廣東等省、直轄市相繼出臺了明確由水行政主管部門統(tǒng)一管理河道采砂的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，使河道采砂管理中的混亂局面逐步改善。即使是在2008年7月水利部新“三定”相關規(guī)定公布后，安徽、湖北等省本著實事求是的原則，仍相繼出臺了體現(xiàn)水行政主管部門對河道采砂實施統(tǒng)一管理的地方性法規(guī)?？梢?，“長江模式”正在得到全國各地的逐步認同，水行政主管部門統(tǒng)一管理河道采砂符合事物的發(fā)展規(guī)律，實乃大勢所趨，這已經(jīng)為全國河道采砂管理條例的出臺和管理體制的理順奠定了一定基礎。

4 建議

從《條例》的頒布實施和管理實踐可見，要解決全國河道采砂管理的深層次問題，應推廣長江采砂管理的成功經(jīng)驗，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)河道采砂依據(jù)統(tǒng)一的法規(guī)且以符合實際的管理體制進行統(tǒng)一的管理。為此，提出如下建議：

a.加快全國河道采砂管理的立法進程?？茖W發(fā)展觀指導下的行政管理就是要求政府機關努力去探索、認識與把握事物的內(nèi)在規(guī)律，制定適應于事物客觀規(guī)律的法律、法規(guī)和政策。所以，國務院應盡快出臺《河道采砂管理條例》，將河道采砂管理的“長江模式”推向全國，明確由水行政主管部門負責的河道采砂管理體制，規(guī)定統(tǒng)一規(guī)劃、采砂許可等相關基本制度，強化相關管理措施，提升采砂管理能力，逐步建立和完善采砂管理保障體系，使全國的河道采砂管理逐步走上依法、科學、規(guī)范、有序的軌道。

b.有關部門應抓緊開展國家相關部委間的協(xié)調(diào)工作。相關部門應識大體、顧大局，淡化部門利益，以重視河道防洪等公共安全為重，就全國的河道采砂管理盡快達成共識。

c.水行政主管部門應抓住機遇，因勢利導。目前，各地正在開展地方政府機構改革，國務院水行政主管部門可適時啟發(fā)各地人民政府結合當?shù)貙嶋H，理順河道采砂管理體制。各地水行政主管部門也應在依據(jù)相關水法規(guī)做好行業(yè)管理工作的同時，結合機構改革形勢的發(fā)展，適時推動當?shù)睾拥啦缮肮芾矸ㄒ?guī)的出臺，通過“有為”實現(xiàn)“有位”，爭取水行政主管部門在河道采砂管理工作中的主動權。