遲福林

要實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,關(guān)鍵在于推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型

未來(lái)十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)走勢(shì),在很大程度上取決于“十二五”的五年中能做些什么事,會(huì)做成些什么事。筆者就“十二五”發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與改革提出三個(gè)問(wèn)題供探討。

到底面臨哪些約束性條件

判斷未來(lái)十年的經(jīng)濟(jì)走勢(shì),有一個(gè)趨勢(shì)性判斷,即:支撐過(guò)去三十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的外部、內(nèi)部條件是否發(fā)生了變化?發(fā)生了哪些重大的變化?

1、“十二五”內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化的基本判斷

第一個(gè)判斷是,未來(lái)十年我國(guó)外部環(huán)境發(fā)生重大變化。國(guó)際金融危機(jī)以來(lái),我們?cè)絹?lái)越清楚地看到,外部市場(chǎng)的萎縮恐怕是一個(gè)中長(zhǎng)期的趨勢(shì),即使在總量上有所恢復(fù),恐怕也將伴隨著世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。在這樣一個(gè)外部條件變化的情況下,我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的以出口為導(dǎo)向的增長(zhǎng)模式應(yīng)當(dāng)終結(jié)。

第二個(gè)判斷是,我國(guó)發(fā)展的內(nèi)部條件發(fā)生了重大變化,最重要的是需求結(jié)構(gòu)發(fā)生戰(zhàn)略性的變化。在總體上解決基本生存問(wèn)題后,全社會(huì)的需求結(jié)構(gòu)發(fā)明顯變化。突出地表現(xiàn)在從私人產(chǎn)品的短缺轉(zhuǎn)變到公共產(chǎn)品的短缺;在這個(gè)過(guò)程中,伴隨著居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)從以生活必需品為主轉(zhuǎn)變到以耐用消費(fèi)品為主;從對(duì)物質(zhì)的追求到對(duì)人自身發(fā)展的追求。這三方面需求結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性變化,是伴隨著我國(guó)發(fā)展階段歷史性跨越帶來(lái)的,即經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放,我國(guó)已開(kāi)始由生存型階段進(jìn)入到發(fā)展型新階段。在這個(gè)大背景下,我們這些年事實(shí)上形成的以總量擴(kuò)張為目標(biāo)的增長(zhǎng)主義應(yīng)當(dāng)終結(jié)。

2、“十二五”發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的三個(gè)基本問(wèn)題

在這兩個(gè)根本性的約束條件發(fā)生重大變化的基礎(chǔ)上,“十二五”發(fā)展方式轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨。這里,提出以下三個(gè)觀點(diǎn):

第一,我國(guó)“十二五”發(fā)展方式轉(zhuǎn)型既有一個(gè)外部因素的作用,更有一個(gè)內(nèi)部因素的作用。而且,更需要重視的是內(nèi)部因素變化這樣一個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)。由此,不能把很多問(wèn)題簡(jiǎn)單地歸到外部因素上。如果這樣的話,我們很難達(dá)成發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的基本共識(shí)。

第二,“十一五”提出了以擴(kuò)大內(nèi)需為重點(diǎn)的推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。但是現(xiàn)在看,大部分目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度都非常有限,“十一五”提出的目標(biāo)可以說(shuō)相當(dāng)一部分要落空。從今天的情況看,這種部分落空所造成的影響,從表面上看還是有限的?？墒?“十二五”如果再繼續(xù)這種態(tài)勢(shì),發(fā)展方式轉(zhuǎn)型滯后帶來(lái)的嚴(yán)重影響就不可能是有限的了?！笆濉焙芏鄦?wèn)題已經(jīng)不能繞過(guò)去了,如果還像“十一五”這樣提出好的目標(biāo),但在實(shí)踐中不能落實(shí),就會(huì)對(duì)我國(guó)后十年、二十年、三十年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)重大的負(fù)面影響。

第三,“十二五”正處于內(nèi)外環(huán)境變化這樣一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)折階段?！笆濉比绻诎l(fā)展方式轉(zhuǎn)變與改革上有某些大突破,就會(huì)形成后十年、二十年、三十年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的歷史起點(diǎn),我國(guó)就會(huì)再有三十年的持續(xù)較快的發(fā)展。

到底涉及哪些重大問(wèn)題

這里,至少有四個(gè)問(wèn)題需要提出:

1、消費(fèi)主導(dǎo)時(shí)代的轉(zhuǎn)型與改革。

樂(lè)觀地看,未來(lái)五年左右,我國(guó)消費(fèi)率提高10個(gè)百分點(diǎn)、居民消費(fèi)率提高15個(gè)百分點(diǎn),應(yīng)當(dāng)說(shuō)是有可能的。但是,這在很大程度上取決于我國(guó)的體制改革進(jìn)程。比如說(shuō),第一,收入分配制度改革;第二,新型社會(huì)保障制度的建立;第三,財(cái)政和金融轉(zhuǎn)型;第四,投資體制改革,尤其是投資結(jié)構(gòu)要由生產(chǎn)性投資向消費(fèi)性投資轉(zhuǎn)變。消費(fèi)主導(dǎo)時(shí)代的轉(zhuǎn)型與改革,在相當(dāng)程度上取決于改革的突破。

2、城市化時(shí)代的轉(zhuǎn)型與改革。

有人說(shuō)我國(guó)城市化快速發(fā)展的時(shí)期已經(jīng)過(guò)去,我的看法相反。未來(lái)5～10年,我國(guó)正處在城市化加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。如果體制與政策到位,城市化率從現(xiàn)在的45.68%提高到55～60%左右,可能性很大。從改革的角度來(lái)看,關(guān)鍵也是取決于體制創(chuàng)新和制度安排。尤其是以下兩個(gè)方面的改革:第一,打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu),能不能在未來(lái)五年左右有實(shí)質(zhì)性突破;第二,行政體制改革能不能按照城市化發(fā)展的趨勢(shì)有一個(gè)大的突破?，F(xiàn)在無(wú)論是城市群、大城市發(fā)展還是省直管縣,都涉及到行政體制如何適應(yīng)城市化發(fā)展趨勢(shì)而做出重大調(diào)整的問(wèn)題。

3、公共產(chǎn)品短缺時(shí)代的轉(zhuǎn)型與改革。

我國(guó)從私人產(chǎn)品短缺時(shí)代進(jìn)入到公共產(chǎn)品短缺時(shí)代,這個(gè)變化是形成后十年、二十年我國(guó)消費(fèi)主導(dǎo)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要的基礎(chǔ)條件。在這方面,有三個(gè)基本認(rèn)識(shí)問(wèn)題需要提出來(lái),以取得各方的共識(shí):

第一,是不是可以說(shuō),公共產(chǎn)品尤其是基本公共服務(wù),不僅涉及到改變消費(fèi)傾向、提高居民消費(fèi)率的問(wèn)題,更涉及可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)問(wèn)題。

第二,是不是可以說(shuō),公共產(chǎn)品不僅涉及到一個(gè)發(fā)展水平的問(wèn)題,更涉及到一個(gè)制度安排的問(wèn)題。

第三,這個(gè)制度安排的實(shí)質(zhì)和基礎(chǔ)性作用在哪里?現(xiàn)在看來(lái),事實(shí)上是一個(gè)公平與可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。

4、低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的轉(zhuǎn)型與改革。

低碳經(jīng)濟(jì)是一個(gè)新的發(fā)展模式。碳排放正逐步成為國(guó)際上的“硬約束”。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō),這不僅是指標(biāo)承諾上的“硬約束”,更重要的是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制上的“硬約束”。比如說(shuō)需要我們?cè)凇笆濉敝斜M快推進(jìn)資源能源價(jià)格形成機(jī)制改革、環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度改革、碳交易體制機(jī)制改革等。

關(guān)鍵性因素何在

1、“十一五”提出的一些比較好的思路在實(shí)踐中落空的原因究竟何在?

應(yīng)當(dāng)說(shuō),“十一五”規(guī)劃當(dāng)中,把擴(kuò)大內(nèi)需尤其是消費(fèi)需求作為一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)、把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主線,這個(gè)思路特別好。現(xiàn)在看這些目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)或者難以實(shí)現(xiàn)。問(wèn)題到底出在哪里?我認(rèn)為,地方政府主導(dǎo)型的增長(zhǎng)方式不僅沒(méi)有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變,而且還有進(jìn)一步強(qiáng)化的勢(shì)頭。地方政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式有幾個(gè)主要的特點(diǎn),比如說(shuō):以追求經(jīng)濟(jì)總量為目標(biāo);以擴(kuò)大投資規(guī)模為主要途徑;以土地批租和發(fā)展重化工業(yè)項(xiàng)目為主要特點(diǎn);以行政干預(yù)和行政推動(dòng)為主要手段,等等。所以,“十一五”確立的好的目標(biāo)沒(méi)有、或者在多方面難以實(shí)現(xiàn),重要的根源在于地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式尚未改變。

2、我國(guó)2003年開(kāi)始提出要推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型,為什么到了今天還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?

這里有一個(gè)中央與地方的職責(zé)分工、及其財(cái)稅體制改革的問(wèn)題,但是更有一個(gè)政府轉(zhuǎn)型和政府的自身利益問(wèn)題日益緊密地捆綁在一起的問(wèn)題。從最近一個(gè)時(shí)期的一些事件來(lái)看,政府自身利益傾向的形成不是局部的、而是具有某些全局性;不是個(gè)別的、而是具有普遍的傾向。這加大了新階段政府轉(zhuǎn)型的難度。

3、“十二五”以發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和改革為重點(diǎn),需要確立以政府轉(zhuǎn)型為主線的結(jié)構(gòu)性改革思路。“十二五”發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與改革重要特點(diǎn)是結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改革。結(jié)構(gòu)性調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改革有沒(méi)有突破,或者說(shuō)制定好的規(guī)劃能不能夠?qū)嵭?很大程度上取決于能不能把政府轉(zhuǎn)型作為主線,并且在這方面有實(shí)質(zhì)性的戰(zhàn)略性的突破。

總的觀點(diǎn)是:隨著內(nèi)外環(huán)境的變化,推進(jìn)“十二五”發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和改革,對(duì)后十年、二十年、三十年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展非常重要;而要實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,關(guān)鍵在于推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。