水產(chǎn)資源可持續(xù)管理的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系

[日本] J.I.阿布拉 A.K.布雷默

明 靜 譯自荷刊《水資源管理》2009年第13期

水產(chǎn)資源是指水及其作為一種自然資源在支撐人類及動(dòng)植物生命方面的資源。它們包含了水的所有可能功能,包括在數(shù)量和質(zhì)量上滿足預(yù)期用途,維持水生態(tài)系統(tǒng)功能,以及作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本組成部分。水產(chǎn)資源還包含淡水系統(tǒng)及其下游入?？诘貐^(qū)間的聯(lián)系,支撐著具有生物多樣性和重要商業(yè)價(jià)值的海濱生態(tài)系統(tǒng)。水產(chǎn)資源是地球上許多自然循環(huán)的主要驅(qū)動(dòng)力,也是聯(lián)系陸地和水生態(tài)系統(tǒng)的橋梁。

人類活動(dòng)正在對(duì)地球產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,給目前陸地和水生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)了很大的生存壓力。根據(jù)科恩(Cohen)等人的研究(1997年),全球約 37%的人口生活在漫長(zhǎng)的海岸地區(qū),其數(shù)量超出了 1950年的地球人口總數(shù)。千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估表明,除了其他需求之外,為了滿足快速增長(zhǎng)的對(duì)食物、淡水的需求,過(guò)去 50a人類改變生態(tài)系統(tǒng)的速度和范圍在歷史上都是空前的。貧困和人類消費(fèi)方式又加劇了人口增長(zhǎng)所造成的影響,陸地和水生態(tài)系統(tǒng)的生命多樣性因此而受到顯著的且大多是不可逆轉(zhuǎn)的損失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)開(kāi)發(fā)等陸地活動(dòng)影響著內(nèi)陸向沿海水域污染物和營(yíng)養(yǎng)物的排放,可能危及自然棲息地的完整性。在泛熱帶地區(qū),將 32%的森林開(kāi)發(fā)成了農(nóng)田(20世紀(jì) 90年代中期),導(dǎo)致流域年產(chǎn)水量增加10%。兩者比例最高的是東南亞地區(qū),44%的森林轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)田,使流域年產(chǎn)水量增加 23%。

人類活動(dòng)導(dǎo)致的全球氣候變暖已經(jīng)對(duì)海洋造成了顯著的影響,威脅到了寶貴的沿海生態(tài)系統(tǒng)(表1)。其他潛在的影響復(fù)雜且知之甚少。一項(xiàng)針對(duì)導(dǎo)致世界范圍內(nèi) 20個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)變化的人類動(dòng)因的研究表明,整個(gè)世界都受到人類活動(dòng)的影響,其中 2/5受到多重變化因素的影響。面對(duì)日益增加的不確定性,要求必須建立一種管理水產(chǎn)資源的新模式,以緩解人類對(duì)地球水產(chǎn)資源造成的壓力。

表1 影響水生生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的主要?jiǎng)右?/p>

水生生態(tài)系統(tǒng)的日益惡化及利用者之間的諸多沖突促使國(guó)際社會(huì)呼吁建立一套一體化的管理方法。為了找出水產(chǎn)資源可持續(xù)管理在國(guó)家、區(qū)域和全球?qū)用嫔纤媾R的各種環(huán)境挑戰(zhàn),舉辦了許多科學(xué)論壇。若干重要的國(guó)際協(xié)定都要求從根本上建立一種全新的方法來(lái)評(píng)估、開(kāi)發(fā)和治理淡水資源,包括都柏林淡水會(huì)議和波恩國(guó)際淡水會(huì)議,以及拉姆薩爾國(guó)際濕地公約。自 20世紀(jì) 60年代以來(lái),盡管700多項(xiàng)沿海和海洋綜合管理倡議已在 140多個(gè)國(guó)家發(fā)起實(shí)施,但早在 1972年的斯德哥爾摩會(huì)議,就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到對(duì)海洋的主要威脅,海洋污染、海洋生物資源的超采和沿海棲息地的喪失等問(wèn)題依然存在。會(huì)議推薦 2種基本的水產(chǎn)資源管理方法,即研究、評(píng)估和監(jiān)測(cè)完善管理信息和開(kāi)展國(guó)際合作。為了可持續(xù)開(kāi)發(fā)漁業(yè)資源,制定了若干全球性協(xié)議,包括在1995年通過(guò)的《跨界和高度洄游魚(yú)類種群養(yǎng)護(hù)和管理協(xié)定》以及聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織制定的《責(zé)任漁業(yè)行為守則》。諸如漁業(yè)過(guò)度開(kāi)發(fā)等資源保護(hù)問(wèn)題的持續(xù)存在表明,需要建立更完善的制度來(lái)應(yīng)對(duì)自然和社會(huì)對(duì)水產(chǎn)資源的影響。

盡管國(guó)際協(xié)議眾多,但主要的政策大綱之間缺乏協(xié)調(diào),故需要建立一種促進(jìn)多公約間協(xié)作的途徑。雖然許多沿海環(huán)境得益于現(xiàn)有區(qū)域海洋協(xié)議,但還缺乏相應(yīng)的跨界淡水系統(tǒng)國(guó)際協(xié)議。所以,需要形成一種機(jī)制,以確保利益相關(guān)者能在地區(qū)和國(guó)家層面參與從設(shè)計(jì)到實(shí)施、管理資源全過(guò)程中的各項(xiàng)決策。因此,本文提出了“戰(zhàn)略伙伴”框架以促進(jìn)目前對(duì)水產(chǎn)資源的管理。文章回顧了水產(chǎn)資源管理的復(fù)雜性,提出以戰(zhàn)略伙伴框架作為目前管理措施的替代方案。

1 水產(chǎn)資源與可持續(xù)管理

當(dāng)代社會(huì)重要理念之一是探索一條整合了生態(tài)可持續(xù)性、社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的道路。水產(chǎn)資源當(dāng)然扮演了一個(gè)重要角色。穩(wěn)定的淡水和海水資源是人類生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石,以及維持支撐生命的水生及陸地生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)。然而,缺乏對(duì)水產(chǎn)資源的認(rèn)識(shí)以及不能對(duì)科學(xué)、技術(shù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行合理整合等因素持續(xù)妨礙了全球水產(chǎn)資源的可持續(xù)管理。水產(chǎn)資源的缺乏威脅到了全球食物供給和許多地區(qū)的居民健康狀況。

應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題的國(guó)際政策多種多樣,其中大多數(shù)是基于漁業(yè)公約、拉姆薩爾國(guó)際濕地公約、世界水資源論壇、世界航運(yùn)公約,或者是大量基于聯(lián)合國(guó)海洋法公約的協(xié)議。同時(shí),某些國(guó)家制度上和組織上的薄弱以及相關(guān)管理機(jī)構(gòu)間的職能交叉給執(zhí)行政策造成困難。水資源綜合管理(IWRM)近來(lái)被視為確保公平、經(jīng)濟(jì)合理和環(huán)境可持續(xù)性的水資源管理以及提供水服務(wù)的手段。

然而,人們建議在流域范圍內(nèi),包括相連的地下含水層和下游沿海地區(qū),實(shí)施 IWRM作為應(yīng)對(duì)淡水短缺的重要手段。IWRM需要建立一種框架,促使不同的且通常是競(jìng)爭(zhēng)的用水部門之間達(dá)成共識(shí),確保多部門的利害關(guān)系得到規(guī)范和平衡。因此,改進(jìn)協(xié)作與磋商、構(gòu)建伙伴關(guān)系、避免單目標(biāo)戰(zhàn)略對(duì)于IWRM是至關(guān)重要的。但將其付諸實(shí)踐是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,需要對(duì)政策、法律、規(guī)章、制度、民權(quán)社會(huì)和水用戶之間的相關(guān)關(guān)系進(jìn)行重大調(diào)整,而這又依賴于建立更完善的管理體系。

目前,各自為政的水資源管理忽略了與更廣闊的生態(tài)系統(tǒng)以及與水有關(guān)的其他功能、生態(tài)服務(wù)間的重要相互作用。過(guò)去 10a間有一種趨勢(shì),即將水服務(wù)從公共部門轉(zhuǎn)向私人部門,下放法律和行政管理責(zé)任。其結(jié)果是用來(lái)保護(hù)淡水資源的法律和規(guī)范通常缺乏效力。政策措施還不足以消解不斷加重的貧困和無(wú)度消費(fèi)造成的壓力。所以需要建立一種新的管理模式來(lái)促進(jìn)現(xiàn)有國(guó)際和其他協(xié)議、政策和目標(biāo)得到及時(shí)、有效和經(jīng)濟(jì)地實(shí)施,從而提供多層次的協(xié)作基礎(chǔ)。

比爾曼(Biermann)指出,地球系統(tǒng)管理需要人類社會(huì)所有層次的正式和非正式的規(guī)則體系及行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò),用來(lái)支配人類和自然系統(tǒng)可持續(xù)的共同進(jìn)化。在水產(chǎn)資源領(lǐng)域,可持續(xù)管理的目標(biāo)包括能穩(wěn)定應(yīng)對(duì)生活的、工農(nóng)業(yè)的資源需求,維持水生生態(tài)生命支撐系統(tǒng)及其所包含的大量生物種群。這需要確認(rèn)、分析和整合水生系統(tǒng)的各個(gè)因素,包括水的科學(xué)、技術(shù)和工程方面(用來(lái)定義有效水產(chǎn)資源的數(shù)量和質(zhì)量),以及經(jīng)濟(jì)、法律、制度、人口統(tǒng)計(jì)、政策等社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面(最終定義人類如何使用這些資源)。在這一目標(biāo)的實(shí)施過(guò)程中,必須認(rèn)識(shí)到發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在開(kāi)發(fā)和維持資源方面自身資源和能力的差異。當(dāng)考慮到國(guó)際性水生系統(tǒng)時(shí),情況會(huì)更加復(fù)雜。不過(guò),有一種積極的趨勢(shì),即通過(guò)國(guó)家、區(qū)域和全球倡議,淡水資源的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)逐步一體化,并朝著沿海和海洋地區(qū)邁進(jìn),應(yīng)通過(guò)一種更加主動(dòng)的機(jī)制將其持續(xù)下來(lái),那就是本文提議的“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。

2 戰(zhàn)略伙伴框架

2.1 戰(zhàn)略伙伴關(guān)系分析

世界上大約有 40%的人口生活在 200多條跨界河流流域,這些流域由 2個(gè)或更多國(guó)家共享,日益增長(zhǎng)的人口導(dǎo)致了更加復(fù)雜的管理問(wèn)題。國(guó)際淡水協(xié)議數(shù)據(jù)顯示,國(guó)際協(xié)議涵蓋的南美國(guó)際流域最少(16%),非洲其次(32%),而歐洲比例最高(63%)。國(guó)家之間需要在政策和戰(zhàn)略上通力合作,通過(guò)協(xié)調(diào)對(duì)水產(chǎn)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求,實(shí)現(xiàn)利益的最大化和不同利益相關(guān)者之間矛盾的最小化。這些政策可以從區(qū)域?qū)用娈a(chǎn)生,在國(guó)家層面立法實(shí)施。另一方面,國(guó)際多邊環(huán)境協(xié)議內(nèi)容沖突、重復(fù)和交叉反映出在面對(duì)水產(chǎn)資源管理的新問(wèn)題時(shí),眾多協(xié)議內(nèi)容的零碎特性。

迄今為止,還未就 2002年約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)形成的“可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系”的作用和相關(guān)性問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn),實(shí)際上鮮有研究。與傳統(tǒng)的諸如具有法律約束協(xié)議或國(guó)家元首和政府聲明等國(guó)際合作不同,這些倡議將不同的行動(dòng)者集合在一起,有政府人員、企業(yè)家、科學(xué)家或是國(guó)際組織,基于自愿的協(xié)定以實(shí)現(xiàn)特定的可持續(xù)性目標(biāo)。

戰(zhàn)略伙伴關(guān)系(SP)意指通過(guò)一種正式的、綜合的和系統(tǒng)的相互合作關(guān)系,來(lái)闡明目標(biāo)、作出決策和檢查進(jìn)程。這里的目標(biāo)是指對(duì)水產(chǎn)資源進(jìn)行可持續(xù)管理,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化利益的最大化。這些利益取自這些生態(tài)系統(tǒng),卻不會(huì)損害其健康和生產(chǎn)力。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),現(xiàn)從 2個(gè)重要方面來(lái)分析SP。

(1)SP整合了 2項(xiàng)現(xiàn)有機(jī)制:基于生態(tài)系統(tǒng)管理(EMB)和協(xié)作管理(CM)機(jī)制。EMB認(rèn)識(shí)到人類作為生態(tài)系統(tǒng)的一員,他們?cè)诶米匀毁Y源時(shí),其行為對(duì)自然界產(chǎn)生了直接和間接的影響。為確保生態(tài)系統(tǒng)的健康,需要對(duì)人類活動(dòng)進(jìn)行管理,使其產(chǎn)生的不利影響最小化。為了解生態(tài)系統(tǒng)和監(jiān)視其變化,EMB考慮了所有形式的相關(guān)信息,包括科學(xué)的、固有的和地方性知識(shí),規(guī)劃及決策中的創(chuàng)新與實(shí)踐,以及所有與資源管理相關(guān)的社會(huì)和自然科學(xué)學(xué)科。

協(xié)作管理(又稱共同管理)所關(guān)心的是更有效、更公正的資源管理體制。在 CM中,用戶代表、科學(xué)團(tuán)體和政府機(jī)構(gòu)共享知識(shí)、權(quán)力和責(zé)任。CM與合作管理、參與管理、公眾管理、聯(lián)合管理和利益相關(guān)者管理聯(lián)系緊密。另外,水產(chǎn)資源的共同管理需要政府部門、當(dāng)?shù)刭Y源用戶社團(tuán)、非政府組織和其他利益相關(guān)者共享責(zé)權(quán)。共同管理涵蓋了多種伙伴關(guān)系的安排、不同程度的權(quán)利共享、地方(非正式、傳統(tǒng)和習(xí)俗)和中央政府的管理體制的整合。傳統(tǒng)的或是當(dāng)?shù)鼗谏鐓^(qū)的管理體制在沿海地帶有著悠久的歷史,但大多數(shù)都已經(jīng)弱化或不復(fù)存在。部分原因是殖民統(tǒng)治下制度重建、技術(shù)現(xiàn)代化、國(guó)家與州的興起、社會(huì)經(jīng)濟(jì)階層的形成以及權(quán)利與財(cái)富的不均勻集中。同樣,政治和經(jīng)濟(jì)的重構(gòu)對(duì)于基于社區(qū)的資源管理模式具有顯著的影響,特別是在政治和經(jīng)濟(jì)上充滿活力的地區(qū)。

鑒于此,本文提出了“利益相關(guān)者戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”,它是一種穿越區(qū)域障礙、激發(fā) EMB和 CM目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可行的綜合機(jī)制。其目的不僅在于解決目前多目標(biāo)選擇中的差異性,而且可以跨越與可持續(xù)利用水產(chǎn)資源相關(guān)的社會(huì)與政治方面的障礙。

(2)SP能通過(guò)自上而下和自下而上的努力取得平衡,以解決水產(chǎn)資源管理存在的問(wèn)題,解決跨尺度相互作用(縱向相互作用)和體制聯(lián)系的政治策略(橫向相互作用)問(wèn)題。現(xiàn)有文獻(xiàn)一致認(rèn)為,參與式的資源管理方法很有可能和自上而下的方法一樣,是充滿矛盾的,會(huì)造成大量的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的混亂。SP并不完全意味著將具有不同權(quán)力、財(cái)富或知識(shí)的參與者(從個(gè)人到國(guó)家)集合在一起,而是提供一個(gè)平臺(tái),以系統(tǒng)的方式將從自下而上到自上而下各階層的參與者結(jié)合在一起。面對(duì)水產(chǎn)資源管理問(wèn)題,SP應(yīng)在公共組織的發(fā)展與個(gè)體生境的確認(rèn)與保護(hù)之間找到平衡。為確保理順管理問(wèn)題,個(gè)體創(chuàng)造性和自下而上的倡議必須發(fā)揮很大的作用。

SP希望首先解決的問(wèn)題是明確地方的、國(guó)家的和全球的共識(shí)。只有在面對(duì)共同的陣線,在多種尺度形成有力的聯(lián)盟時(shí),才能達(dá)成跨尺度的伙伴關(guān)系。其次,在認(rèn)識(shí)到制度層面的復(fù)雜性后,要促進(jìn)多公約合作來(lái)增進(jìn)不同制度間的相互作用。需要調(diào)查不同管理體制間的共同點(diǎn)與聯(lián)系,找到產(chǎn)生綜合效益而不是矛盾的途徑。因此,SP作為一個(gè)連結(jié)戰(zhàn)略的平臺(tái),致力于通過(guò)不同形式的整合,使現(xiàn)行的各種制度安排合理化。

2.2 實(shí)施戰(zhàn)略伙伴關(guān)系機(jī)制的方案

實(shí)施方案包括推廣計(jì)劃和內(nèi)延計(jì)劃。

2.2.1 推廣計(jì)劃

這是一項(xiàng)水產(chǎn)資源的匯總計(jì)劃,它包括所有的政策、戰(zhàn)略、措施和直接改變生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)與進(jìn)程的干預(yù)行為,以及那些直接或間接調(diào)整生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)、進(jìn)程和轉(zhuǎn)變的動(dòng)因。

(1)作用分析。從最基層開(kāi)始確認(rèn)水產(chǎn)資源的不同利益相關(guān)者,查明其地位和相互作用,重視基于經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的傳統(tǒng)習(xí)俗及非正式管理體制的作用。國(guó)家政府在試圖控制沿海漁業(yè)時(shí),經(jīng)常低估傳統(tǒng)習(xí)俗和非正式管理體制的作用,高估自身的能力。

(2)環(huán)境分析。包括評(píng)估地方、國(guó)家和世界經(jīng)濟(jì)中水產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)(如漁業(yè))如何隨時(shí)間而變化以及趨勢(shì)變化的影響因子?？梢圆捎没谌颦h(huán)境變化區(qū)域動(dòng)力學(xué)的 SWOT(用來(lái)確定優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅)分析方法。優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)是系統(tǒng)內(nèi)生的,而機(jī)會(huì)和威脅則是外生變量。因此,該方法用于確定對(duì)于達(dá)成目標(biāo)十分重要的內(nèi)、外部變量。

(3)資源分析。其本質(zhì)是識(shí)別水產(chǎn)資源生物多樣性以及不同地點(diǎn)和區(qū)域物種的相對(duì)豐裕程度。這便于深入了解地方、地區(qū)和國(guó)家層面關(guān)于水產(chǎn)資源可持續(xù)管理政策的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。例如,為了能夠從棲息地的改善、修復(fù)或保護(hù)中獲取最大利益,就需要提供有關(guān)淡水、休閑漁業(yè)以及支撐這些漁業(yè)的水體的信息。

(4)戰(zhàn)略決策。指出當(dāng)前的績(jī)效差距,可以通過(guò)識(shí)別、評(píng)估和選擇替代方案開(kāi)辟新領(lǐng)域(水產(chǎn)養(yǎng)殖)、精簡(jiǎn)現(xiàn)有漁業(yè)、審查調(diào)整現(xiàn)行法律等手段來(lái)調(diào)整目前的戰(zhàn)略。

2.2.2 內(nèi)延計(jì)劃

該方案旨在通過(guò)整合科研和保護(hù)行為來(lái)確保對(duì)水產(chǎn)資源長(zhǎng)期有效的管理。當(dāng)一項(xiàng)計(jì)劃能長(zhǎng)期有效時(shí),維持和預(yù)測(cè)水產(chǎn)資源會(huì)更加容易,而只有通過(guò)建立利益相關(guān)者的 SP才能做到。關(guān)鍵問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)上的短期利益和政治考量與可持續(xù)管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)存在沖突。資源管理者在擬定水產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)計(jì)劃時(shí)應(yīng)充分考慮最佳對(duì)策和適合當(dāng)?shù)厍闆r的最新技術(shù)。通過(guò)該計(jì)劃可以彌補(bǔ)利益相關(guān)者由于資源損失、目標(biāo)選擇、消費(fèi)壓力和環(huán)境動(dòng)態(tài)變化導(dǎo)致的差距。

總之,水資源需求必須在從私人到公用事業(yè)的利益相關(guān)者之間取得平衡。由于公共和娛樂(lè)的用水不斷增長(zhǎng),需要共同努力,以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類健康之間達(dá)到平衡。

推廣和內(nèi)延計(jì)劃有助于適應(yīng)全球變化的不確定性。它綜合了適應(yīng)性管理方面的最新思想和應(yīng)用。為彌補(bǔ)適應(yīng)性能力的不足,有必要評(píng)估水產(chǎn)資源管理的相關(guān)制度。大多數(shù)問(wèn)題都發(fā)生在狀態(tài)分析過(guò)程以及危機(jī)反應(yīng)過(guò)程中。水產(chǎn)資源管理的系統(tǒng)性觀點(diǎn)不僅包括水資源(食物)的生產(chǎn)和消費(fèi),還包括水系統(tǒng)內(nèi)部及其之間的相互作用。通過(guò) SP,此種架構(gòu)下的水產(chǎn)資源管理能夠在變化的水系統(tǒng)中探討適應(yīng)性管理和適應(yīng)性制度。適應(yīng)性管理是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程,其管理政策和實(shí)踐在不斷完善中。不斷重復(fù)的過(guò)程有助于學(xué)習(xí)和適應(yīng),從而減少了生態(tài)系統(tǒng)管理決策的不確定性(見(jiàn)圖 1)。

圖1 適應(yīng)性管理的SP

在明確了利益相關(guān)者以及就水產(chǎn)資源管理目標(biāo)達(dá)成一致后,適應(yīng)性管理過(guò)程首先進(jìn)行狀態(tài)評(píng)估和確定對(duì)水產(chǎn)資源的主要威脅(即環(huán)境和資源分析)。可以建立一種概念性模型來(lái)定義區(qū)域性關(guān)鍵因素的狀態(tài)及其相互之間的關(guān)系。使用該模型,可以開(kāi)發(fā)一種資源管理計(jì)劃,該計(jì)劃囊括了預(yù)期的成果和為取得成果所需要采取的特定措施。接下來(lái),建立一項(xiàng)監(jiān)控計(jì)劃,用于評(píng)估實(shí)施水產(chǎn)資源管理的過(guò)程。隨后是管理計(jì)劃的實(shí)施以及使用監(jiān)測(cè)因子對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。最后,進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和成果交流。反饋信息有助于管理過(guò)程的研究和調(diào)整。

下面介紹美國(guó)通過(guò) SP進(jìn)行水產(chǎn)資源管理的情況。

國(guó)家海洋和大氣管理局(NOAA)協(xié)同聯(lián)邦、州、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和非政府組織近期對(duì) 10個(gè)區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行了劃分,它們代表了地理上特定的管理地區(qū)。許多生態(tài)系統(tǒng)的邊界跨越了地方、州、國(guó)家和國(guó)際邊界。因此,基于生態(tài)系統(tǒng)的管理方法需要協(xié)同管理和跨行政區(qū)管理。從空間意義上講,對(duì)這 10個(gè)區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)的劃分和開(kāi)發(fā)是邁向采用更為全面的方法的重要一步。NOAA的方法試圖將目前分部門的、短期的、不科學(xué)的集合管理方式整合為考慮了生態(tài)系統(tǒng)知識(shí)和不確定性、能提供長(zhǎng)期遠(yuǎn)景并全面融合了科學(xué)管理的方式。

另一個(gè)例子是 2001年建立的美國(guó)東南水產(chǎn)資源伙伴關(guān)系(SARP)。SARP的總目標(biāo)是發(fā)展州和聯(lián)邦跨越漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)邊界的伙伴關(guān)系,伙伴之間共同承諾為開(kāi)發(fā)資源共同工作。SARP涵蓋東南部 14個(gè)州,包括內(nèi)陸州、多數(shù)沿海州的濱海區(qū)、漁業(yè)服務(wù)與管理委員會(huì)、野生生物機(jī)構(gòu)和非政府組織、基層團(tuán)體、私人企業(yè)。SARP的主要領(lǐng)域涉及休閑垂釣、減緩漁業(yè)資源的衰退、瀕危物種的恢復(fù)、跨行政區(qū)漁業(yè)保護(hù)、水生生境保護(hù)和水生入侵物種控制等?；顒?dòng)包括需求評(píng)估、資源盤點(diǎn)和信息管理、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)計(jì)劃的制定、項(xiàng)目的監(jiān)控與評(píng)估等。表 2列出了這一伙伴關(guān)系中的利益相關(guān)者及其權(quán)利和責(zé)任。

表2 SARP利益相關(guān)者及其職責(zé)

按照 SARP的安排,保護(hù)和管理水產(chǎn)資源這一共同而廣泛的目標(biāo)由建立伙伴關(guān)系的利益相關(guān)者共同來(lái)完成。這些機(jī)構(gòu)已經(jīng)簽署了諒解備忘錄,承諾共同保護(hù)和管理美國(guó)東南部的水產(chǎn)資源。所有成員就各個(gè)層次職責(zé)的明確劃分達(dá)成共識(shí)。近期,SARP的工作已擴(kuò)展到開(kāi)發(fā)區(qū)域性水生生境數(shù)據(jù)庫(kù)和評(píng)估工具,使其成員能夠?qū)崟r(shí)掌握棲息地狀況、檢查保護(hù)項(xiàng)目、評(píng)估當(dāng)?shù)氐暮蛥^(qū)域的結(jié)果。SARP的主要經(jīng)驗(yàn)是,成功的水產(chǎn)保護(hù)有賴于由聯(lián)邦、州和公眾構(gòu)筑的三維伙伴關(guān)系。

SP能夠減少水產(chǎn)資源利用者當(dāng)前和潛在的沖突、確保其行為的生態(tài)可持續(xù)性,從而提升使用者長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)的安全性。SP整合了基于生態(tài)系統(tǒng)的管理和社區(qū)共管,試圖跨越國(guó)家、州、地方和區(qū)域機(jī)構(gòu)間的分割,這些機(jī)構(gòu)通過(guò)協(xié)調(diào)空間意義上的資源管理決策,負(fù)責(zé)對(duì)沿海和海洋資源的管理。基于 SP,管理活動(dòng)的特征將是圍繞生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行政策決策,具有長(zhǎng)期性,將科學(xué)與管理完全融合,并將人類視為生態(tài)系統(tǒng)功能和可持續(xù)性不可缺乏的組成部分。

需要做出艱苦努力來(lái)協(xié)調(diào)各層次社會(huì)組織的制度安排,這已構(gòu)成水產(chǎn)資源管理的顯著特征。對(duì)于水產(chǎn)資源管理中跨尺度相互作用,目前尚無(wú)普遍認(rèn)可的分類標(biāo)準(zhǔn)。在某種程度上,本文的目的是通過(guò)深入審視與水產(chǎn)資源管理相關(guān)的各層組織間的相互影響來(lái)闡明跨尺度相互作用的一般特征。從這個(gè)意義上講,SP將確保建立一種能在不斷變化的基礎(chǔ)上處理功能上存在相互依存關(guān)系的制度安排,而不僅僅是選擇合適層次的社會(huì)組織來(lái)處理管理中出現(xiàn)的問(wèn)題。因此可以認(rèn)為,實(shí)施SP可以減少不可避免的緊張局勢(shì)。

通過(guò)正確應(yīng)用 SP機(jī)制,政策制定者和開(kāi)發(fā)專員不僅將基于社區(qū)的資源管理和公眾參與作為促進(jìn)資源管理的手段,而且還作為緩解貧困的手段。通過(guò)授權(quán)給社區(qū),SP能夠處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然資源保護(hù)兩方面的需求。即使當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者圍繞區(qū)域的、甚至是全球的動(dòng)態(tài)生態(tài)系統(tǒng)引入更高層次的社會(huì)組織機(jī)制,也要有意識(shí)地在設(shè)計(jì)和執(zhí)行制度安排時(shí)了解當(dāng)?shù)氐闹R(shí)并保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益。

3 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,對(duì)水產(chǎn)資源進(jìn)行管理需要某些激勵(lì)機(jī)制。通常情況下,只有當(dāng)認(rèn)識(shí)到資源管理問(wèn)題時(shí)才會(huì)激發(fā)管理抉擇。SP并非水產(chǎn)資源可持續(xù)管理獨(dú)一無(wú)二的萬(wàn)能藥,它只不過(guò)是資源管理策略的另一種選擇。它更受到全球資源管理者、政策制定者、開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、非政府組織和資助者的關(guān)注。

SP的倡議若要取得成功,必須通過(guò)立法和制定政策來(lái)產(chǎn)生法律效力和職能框架。建立適當(dāng)?shù)亩喑叨刃姓芾斫Y(jié)構(gòu)和有法制保障的環(huán)境,對(duì)促進(jìn)和維持現(xiàn)有的地方管理體系以及開(kāi)發(fā)新的共同管理體系至關(guān)重要。SP認(rèn)為有必要將資源管理的權(quán)利下放到地方政府和資源使用者,并讓使用者更多地參與管理。

要確保水產(chǎn)資源的可持續(xù)管理,必須從根本上轉(zhuǎn)變目前的生活方式、生活態(tài)度和價(jià)值體系,并需要所有利益相關(guān)者的參與,因此在它們之間建立SP能促成目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。