突破地方壓力,盡快出臺(tái)新拆遷條例

作為最基礎(chǔ)的資源——土地的交易過程,必須公平、公正地進(jìn)行。只有在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的工業(yè)化、城市化才是正義的,這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程才是和平的、穩(wěn)定的

日前,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》。通知要求,尚未按照有關(guān)規(guī)定公布新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的省區(qū)市,必須于2010年6月底前公布實(shí)施。對(duì)于程序不合法、補(bǔ)償不到位、被拆遷人居住條件未得到保障以及未制訂應(yīng)急預(yù)案的,一律不得實(shí)施強(qiáng)制拆遷。通知規(guī)定,各地不能強(qiáng)行實(shí)施征地,對(duì)于群眾提出的合理要求,必須妥善予以解決。因工作不力引發(fā)征地拆遷惡性事件,有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人將被追究責(zé)任。

這個(gè)文件的出臺(tái)是及時(shí)的,但這個(gè)文件的出臺(tái)也讓人立刻產(chǎn)生一個(gè)疑問:為什么不能直接頒布已經(jīng)征求過公眾意見的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》?

今年春節(jié)前發(fā)生的唐福珍女士因抗議暴力拆遷而自焚的事件,引發(fā)民眾、輿論、學(xué)界的強(qiáng)烈反響。國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)這一輿論做出了良性回應(yīng),當(dāng)即宣布將廢除現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,并啟動(dòng)了制訂《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的立法工作。這個(gè)條例草案雖然仍有多處令人遺憾之處,但相比于現(xiàn)行拆遷制度,已經(jīng)在一定程度上縮小了政府可動(dòng)用征收權(quán)的范圍,并給予被征收人以較大的決策參與權(quán)。至少條文上看,作為征收人的地方政府與作為被征收人的民眾的權(quán)利天平失衡狀態(tài)有所改觀。

奇怪的是,該條例草案在春節(jié)前完成征求民意的程序之后,并沒有立刻頒布實(shí)施。為什么會(huì)這樣?有內(nèi)部人士透露:“是地方阻力太大,導(dǎo)致《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》到現(xiàn)在沒有進(jìn)展。”這其實(shí)是一個(gè)眾所周知的事實(shí)。地方嚴(yán)重依賴政府土地財(cái)政,地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也嚴(yán)重依賴拆遷、征地帶動(dòng)的投資繁榮。而如果通過新條例,加大地方政府獲得土地的難度,現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式就無法維持下去。中央政府大概基于面對(duì)經(jīng)濟(jì)前景尚不明朗的顧慮,似乎也默許地方繼續(xù)依賴這一增長(zhǎng)模式,從而暫時(shí)放下了征收條例的立法工作。

也就在這一段時(shí)間內(nèi),地方政府卻產(chǎn)生了一種緊迫心理,抱著趕末班車心態(tài),以更加粗暴的手段組織進(jìn)行更大規(guī)模的城市拆遷,很多城市公布了拆遷十幾平方公里的宏大計(jì)劃。也因此春節(jié)以來,暴力拆遷的發(fā)生頻率似乎比以前更高,并發(fā)生了諸多相當(dāng)惡劣的案件。這樣的事件加劇了社會(huì)的緊張和沖突,顯然不是高層愿意看到的。而經(jīng)濟(jì)已經(jīng)呈現(xiàn)出一定過熱態(tài)勢(shì),尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)處于畸形繁榮狀態(tài),政府已采取措施為房市降溫。而本次國(guó)務(wù)院辦公廳能夠發(fā)出嚴(yán)格征地拆遷管理工作的緊急通知,恐怕也與本次宏觀調(diào)控的整體政策取向有關(guān)。如果沒有宏觀調(diào)整的背景,在地方政府的強(qiáng)大壓力下,這樣的通知未必能夠出臺(tái)。

那么,這一次,中央政府能否突破地方政府壓力,加快立法進(jìn)程,在最短時(shí)間內(nèi)頒布實(shí)施新征收條例?

多年來的實(shí)踐已經(jīng)證明,以《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為基礎(chǔ)的房屋拆遷制度存在嚴(yán)重問題,最大問題即是,拆遷人與被拆遷人在法律上處于不平等地位。作為拆遷組織者的地方政府或者作為拆遷人的商業(yè)企業(yè),被賦予了過大權(quán)力,被拆遷者的權(quán)利則被忽視。因此,在這種拆遷制度下,被拆遷戶缺乏主張自己所占有的土地和房屋之合法權(quán)益的制度化渠道。即便法律規(guī)定了這樣的渠道,在現(xiàn)實(shí)中,由于政府權(quán)力未受到有效約束,也經(jīng)常處于阻塞狀態(tài)。政府卻可以非常便利地啟動(dòng)強(qiáng)制拆遷程序。

多年來的實(shí)踐已經(jīng)證明,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的基本立法精神存在嚴(yán)重偏差,在此基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ),不足以保障被拆遷人的權(quán)益。從中央政府、法學(xué)界、到輿論,都已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn),因此,人們對(duì)新征收條例的制定和頒布,寄予了頗高期望。

很顯然,要頒布這一條例,中央政府立法部門就必須突破地方政府的壓力。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì),這樣的追求并無不當(dāng)。工業(yè)化、城市化的發(fā)展,也無法避免土地用途的轉(zhuǎn)換。但是,作為最基礎(chǔ)的資源——土地的交易過程,必須公平、公正地進(jìn)行。只有在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的工業(yè)化、城市化才是正義的,這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程才是和平的、穩(wěn)定的,其結(jié)果才能夠被人民普遍接受。而中央政府有責(zé)任約束地方政府的行為,使之在工業(yè)化、城市化過程中不能侵害農(nóng)民、城市居民的權(quán)益。

約束地方政府最有效的辦法就是及時(shí)地修正不合理的法律、法規(guī),賦予民眾以主張自己權(quán)利、維護(hù)自己利益的有效手段?；谶@一考慮,中央政府立法部門應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。在近期,有關(guān)紀(jì)律督察部門也可按照通知處理一些違法拆遷征地的地方官員。★