行政透明度:小步前進(jìn)

申欣旺

9月28日,北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《2009年度中國行政透明度報(bào)告》(下稱“透明度報(bào)告”)結(jié)果顯示,雖然《政府信息公開條例》實(shí)施才兩年,但受測評(píng)的省級(jí)政府及格率達(dá)到了40%。并且一些排名靠后的中央部委和地方政府積極回應(yīng),使人們對(duì)政府信息公開的前景抱持樂觀。

地方表現(xiàn)出人意料

該報(bào)告由北大公眾參與研究與支持中心和耶魯大學(xué)法學(xué)院中國法律中心聯(lián)合國內(nèi)7所高校研究力量,于2009年11月至2010年7月間,針對(duì)國務(wù)院下設(shè)的43個(gè)機(jī)構(gòu),30個(gè)省級(jí)政府(香港、澳門、臺(tái)灣和西藏除外),及北京、吉林、山東、浙江、廣東、四川共6個(gè)典型省市下屬的97個(gè)地市級(jí)行政單位,進(jìn)行觀察和評(píng)估得出。

上述兩中心早先就此合作開發(fā)出“中國政府信息公開評(píng)測指標(biāo)體系”,包括用于地方省、市兩級(jí)政府評(píng)測的“地方政府版”,以及用于國務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)評(píng)測的“國務(wù)院機(jī)構(gòu)版”。

測體系采用指標(biāo)式和百分制,共分三級(jí)指標(biāo)。其中,一級(jí)指標(biāo)包括“組織配套”、“制度配套”、“主動(dòng)公開”、“依申請(qǐng)公開”和“監(jiān)督和救濟(jì)”等五大類,而三級(jí)指標(biāo)在兩個(gè)版本中分別達(dá)到37與40項(xiàng)。從測評(píng)指標(biāo)來看,依據(jù)《政府信息公開條例》對(duì)政府部門所設(shè)定的義務(wù),具有一定的指向性與科學(xué)性。

據(jù)報(bào)告發(fā)布者介紹,評(píng)測采用檢索和實(shí)測兩種手段。檢索主要通過網(wǎng)上搜索、閱讀政府公報(bào)、查閱政府信息公開年度報(bào)告、向政府咨詢等形式進(jìn)行。

比如,《2008北京市政府信息公開工作年度報(bào)告》“概述”部分僅簡單提及建立了保密審查制度。進(jìn)一步查詢,在《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)本市政府信息公開工作文件的通知》第5條確認(rèn)北京市已經(jīng)制定了《北京市政府信息公開保密審查辦法(試行)》,根據(jù)這一項(xiàng)指標(biāo),可以得2分。而《2008教育部政府信息公開工作年度報(bào)告》中提及建立了保密審查規(guī)范,但無法在其官方網(wǎng)站得到核實(shí),不能得分。

所有測評(píng)對(duì)象均通過此種定量觀察得分或不得分,最終形成2009年度“透明度報(bào)告”。

報(bào)告顯示,在及格率方面,省級(jí)行政單位及格已漸成主流,得分超過60 的省份共有12 個(gè)。

上海成為北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅教授與他的團(tuán)隊(duì)欣賞的典范之一。根據(jù)《2009 年上海市政府信息公開工作年度報(bào)告》,該市政府信息公開專職人員已經(jīng)達(dá)到165 人。王錫鋅說,這次測評(píng)注重的就是“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”,看政府信息公開有沒有制度保障、有沒有工作人員、有沒有專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。他的理由是,“如果連機(jī)構(gòu)都沒有,也沒有專人負(fù)責(zé),你能想象這個(gè)工作可以開展到什么程度?”

不止如此。2009 年,上海市政府辦公廳新的“三定方案”明確了信息公開職責(zé),并增設(shè)政府信息公開處為專門機(jī)構(gòu)。不同于其他省份,這個(gè)機(jī)構(gòu)上面還有一個(gè)更高的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——政府信息公開聯(lián)席會(huì)議。它的拍板人是上海市常委、常務(wù)副市長,行政級(jí)別顯然高于主管部門市政府辦公廳。

這種設(shè)置令觀察者感到欣喜:“主管的官員級(jí)別越高,能調(diào)動(dòng)的行政資源越多,開展政府信息公開工作的阻力就會(huì)越小。”在他們看來,上海在地方政府的測評(píng)中獲得第四的排名有其堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),從分?jǐn)?shù)上來看,亦只比第一名的北京76.5少4分。

相比之下,國務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)僅有銀監(jiān)會(huì)、商務(wù)部及格。

在國務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)與省級(jí)單位工73 個(gè)評(píng)測對(duì)象的平均得分僅為50.7 分,總體及格率只有19.2%。就政府信息公開的總體表現(xiàn)而言,各省級(jí)行政單位明顯優(yōu)于國務(wù)院各下設(shè)機(jī)構(gòu)。

在平均分和中位分方面,各省比國務(wù)院各機(jī)構(gòu)均高出10 分左右。各省的平均分和中位分超過57分,已經(jīng)接近及格線。相比之下,國務(wù)院各機(jī)構(gòu)的平均分和中位分均在47分左右,距及格線還有相當(dāng)距離。

報(bào)告認(rèn)為,《條例》于 2008 年5 月1 日實(shí)施至今,“該說的都說了,容易做的都做了”,政府信息公開的基本制度框架已經(jīng)建立,但“紙面之法”向“生活之法”的轉(zhuǎn)化仍然緩慢。

政府積極回應(yīng)

王錫鋅表示,從外部配套生態(tài)看,信息公開的問題,涉及保密與公開的關(guān)系界定和處理。保密過寬過濫,公開就必然受到限制。保障信息供給,必須改善信息公開制度的外部生態(tài)環(huán)境。否則,即便行政機(jī)關(guān)愿意公開,也難以公開。

但他也認(rèn)為,從現(xiàn)有制度仍舊有推動(dòng)政府信息公開的空間,“透明度報(bào)告”本身就是此種努力之一,藉此一方面對(duì)政府信息公開工作予以監(jiān)督,另一方面則通過評(píng)估體系給予支持。

王錫鋅解釋說,測評(píng)指標(biāo)體系是依據(jù)相關(guān)明確的法定要求設(shè)計(jì),是針對(duì)目前中國現(xiàn)實(shí)的“最低要求”。該項(xiàng)目希望促進(jìn)“知情權(quán)”從一個(gè)漂亮的概念,變成一種實(shí)際的社會(huì)生活。

“透明度報(bào)告”的發(fā)布確實(shí)收到了此種效果。據(jù)王錫鋅介紹,報(bào)告發(fā)布后,陸續(xù)接到國務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)以及地方政府部門的溝通電話。

據(jù)北大公眾參與研究與支持中心周忠東老師介紹,“9月29日,銀監(jiān)會(huì)政府信息公開部門打電話過來,表示領(lǐng)導(dǎo)很重視這個(gè)報(bào)告,希望能夠得到報(bào)告全本。”

報(bào)告起草者私下曾擔(dān)心報(bào)告披露將招致名次靠后部委的不滿。但9月30日公安部的來電使該中心打消了這種顧慮。

據(jù)了解,“公安部來電,態(tài)度非常誠懇。電話中大致表達(dá)了三個(gè)意思,一是領(lǐng)導(dǎo)很重視政府信息公開工作以及這次測評(píng);二是希望能夠了解測評(píng)的標(biāo)準(zhǔn),以方便改進(jìn)下一步的工作;三是希望能夠和中心保持溝通?！?/p>

此后,黑龍江省政府政府信息公開辦公室主任來電請(qǐng)教如何進(jìn)一步改進(jìn)該省政府信息公開工作。

王錫鋅向《中國新聞周刊》表示,“透明度報(bào)告”受到關(guān)注表明政府部門對(duì)此項(xiàng)工作的重視在加強(qiáng),本身具有建設(shè)性的意義。

各部門的回應(yīng)是報(bào)告起草者所樂于看到的。在王錫鋅看來,“透明度報(bào)告”本身就是公眾參與的一種形式,為政府信息公開注入了新的動(dòng)力。政府承認(rèn)公民知情權(quán)并加以積極回應(yīng),這是公眾參與和政府信息公開的良性互動(dòng)。

實(shí)際上,在透明度測評(píng)后,報(bào)告即提出了三個(gè)轉(zhuǎn)變的政策建議:將政府信息公開工作的重心從建章立制轉(zhuǎn)向落實(shí)完善;將制度建設(shè)從全面鋪開轉(zhuǎn)向重點(diǎn)攻堅(jiān),將發(fā)展動(dòng)力從單向推動(dòng)轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng);加快政府信息公開在中央層面的制度進(jìn)步,在司法救濟(jì)、降低依申請(qǐng)公開門檻、財(cái)政信息公開等熱點(diǎn)領(lǐng)域回應(yīng)日益高漲的公開訴求。

以司法救濟(jì)為例,通過訴訟形成對(duì)政府部門的監(jiān)督曾被寄予厚望。但司法救濟(jì)并未順利展開。最高人民法院行政庭副庭長李廣宇認(rèn)為,造成政府信息公開司法救濟(jì)尷尬現(xiàn)實(shí)的根本原因,在于目前我國保護(hù)公民知情權(quán)的法律依據(jù),僅僅是《條例》第三十三條籠統(tǒng)的規(guī)定。

盡管《條例》生效逾兩年,《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》草案也于2009年12月公開征求意見,但相關(guān)司法解釋尚未出臺(tái)。

李廣宇表示,無論是政府信息公開制度,還是此類訴訟,都跟傳統(tǒng)行政行為的方式不同,也迥異于傳統(tǒng)行政案件的性質(zhì),行政訴訟法對(duì)受案范圍沒有規(guī)定。例如,有關(guān)行政訴訟的受案范圍,是否該納入知情權(quán)仍存爭議。此外,在訴訟主體資格上,是否嚴(yán)格要求原告與申請(qǐng)公開事項(xiàng)有法律上的利害關(guān)系,也存有爭議。

這些問題需要司法解釋予以明確。據(jù)李廣宇透露,如進(jìn)展順利,該司法解釋將于年底出臺(tái)?！?/p>