國土部宣戰(zhàn)小產(chǎn)權(quán)

楊 磊

小產(chǎn)權(quán)房和18億畝耕地紅線是觀察中國土地制度的絕佳窗口，在政府支配經(jīng)濟的過程中，土地閘門的作用愈發(fā)凸顯。對當(dāng)前的土地分配格局不聞不問，對于住宅的價格聽之任之，結(jié)果就會壓制窮人對于住宅的根本需求。如果這也叫市場經(jīng)濟的話，肯定錯得離譜。

國土資源部1月31日發(fā)布消息說，今年國土資源部將重點清理“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場。國土資源部部長徐紹史在全國國土資源工作會議閉幕時講話指出，要及時發(fā)現(xiàn)、有效遏制苗頭性和傾向性問題。今年國土資源部將要重點打好六場硬仗。其中，要重點清理“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場。

“今年如果不清理，城鎮(zhèn)化進程加快之后，問題會進一步蔓延，范圍會進一步擴大?！毙旖B史說。國家和各地相關(guān)監(jiān)管部門屢屢提示建設(shè)和購買“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險，但仍難以遏制“小產(chǎn)權(quán)房”這一現(xiàn)象的蔓延。

非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國目前小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)面積達60多億平米，相當(dāng)于中國房地產(chǎn)業(yè)近10年來的開發(fā)總量。小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量非常之大，而且已成事實，是多年來累積起來的問題。

據(jù)報道，針對小產(chǎn)權(quán)房問題，國務(wù)院日前已做出部署，責(zé)成國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)小產(chǎn)權(quán)房的摸底和清理工作。國務(wù)院要求：一是所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進行普查；三是責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房問題，拿出相關(guān)處理意見和辦法。

其實，由于集體房屋產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性，已有小產(chǎn)權(quán)房的處置問題，在現(xiàn)有的法律和政策框架下還是難以解決。值得注意的是，即使在《土地管理法修改草案征求意見稿》中提到的仍然是：“商品住宅建設(shè)應(yīng)當(dāng)是使用國有建設(shè)用地?！边@條規(guī)定暗含著“陷阱”——意味著只具有農(nóng)村集體建設(shè)用地身份的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正無望，同時也意味著城鄉(xiāng)二元的土地利用機制仍將存在。

當(dāng)下雖然國土資源部對小產(chǎn)權(quán)房問題在積極研究，并期望找到改革的突破口，但過程并不順利。據(jù)稱，中財辦、中農(nóng)辦曾對國土資源部的小產(chǎn)權(quán)房研究表示過贊同，但國務(wù)院法制辦、法工委等機構(gòu)對此表示出不同意見。在土地管理法律問題還沒有解決之前，小產(chǎn)權(quán)房問題不可能解決，也難以進入政策程序。因此，小產(chǎn)權(quán)房問題在短期內(nèi)無望解決。

“現(xiàn)在的政策真的是有點摸不著頭腦，一方面中央一號文件鼓勵農(nóng)民建房，擴大城鎮(zhèn)化建設(shè)，一方面連續(xù)出臺政策打壓房地產(chǎn)，稍有點常識的人都知道能真正遏制房價的除了保證土地供應(yīng)之外，就是放開小產(chǎn)權(quán)房了，可是現(xiàn)在又開始重申竭力打壓小產(chǎn)權(quán)房?！敝袊缈圃航鹑谒讘椚菅芯繂T表示，除了要維持高地價，保障土地財政的格局不至于坍塌，實在找不到任何理由來限制小產(chǎn)權(quán)房，“中國現(xiàn)在650多個城市，哪個的小產(chǎn)權(quán)房不占到1/3以上呀，對于這樣的現(xiàn)實，不去研究疏導(dǎo)，一味出臺沒有可操作空間的政策，最終也只會無疾而終。”

小產(chǎn)權(quán)就是變相農(nóng)地入市

其實，圍繞房子的一切政策的根子還在土地上。

去年11月中旬，國內(nèi)媒體廣泛報道浙江全省推廣試點“嘉興模式”，十七大以來的“土地流轉(zhuǎn)改革”，再次以“農(nóng)地入市”的模式成為焦點。可是沒幾天，國土部出面辟謠，國土部新聞發(fā)言人說，“相關(guān)報道不實”，“國土資源部從沒有說過‘農(nóng)地入市調(diào)控房價的表述”。

“農(nóng)地入市”只是媒體的俗稱，用以代指2008年十七屆三中全會提出的“農(nóng)村集體建設(shè)用地可有條件進入市場”。而國土資源部等官方機構(gòu)，一直忌諱類似的簡化表述——盡管從2005年以來，相關(guān)試點就一直在持續(xù)推進中?；仡櫹嚓P(guān)政策以及主管部門的演變歷史，幾乎可以肯定，目前各地所試點的“農(nóng)地入市”，既不可能危及“耕地紅線”，也不可能做到“調(diào)控房價”。而在“保耕地”“保增長”這看似矛盾的雙重政策目標(biāo)的指引之下，近年來在房地產(chǎn)狂潮中越來越重要的“國土部”，正在遭受前所未有的困境，不過這雙重壓力，恰恰又都是國土部所歡迎的。

“如果我們有條件地開放現(xiàn)行的國家土地政策，至少不會令房價成為如此敏感的社會問題。”浙江工商大學(xué)講師陳國泉長期跟蹤國內(nèi)房價和土地供應(yīng)變化的比值研究，他認(rèn)為在當(dāng)今的世界，其實一個大國的房價主要取決于政府的態(tài)度，堅持保護農(nóng)業(yè)用地，維持國有土地政策，真實收益有可能是最低的?！昂芏鄷r候，政府并不是在固守農(nóng)地的面積，也許政府是在固守現(xiàn)有的土地分配格局?！?/p>

不可否認(rèn)，在國內(nèi)城市化的進程中，大量農(nóng)村土地被征用通過這種方式產(chǎn)生了巨大的價值。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，我國新增建設(shè)用地95％以上屬農(nóng)村集體農(nóng)用地。而2007年國土部門推進建設(shè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓和礦業(yè)權(quán)分類出讓，獲得出讓土地收入超過9000億元。還有學(xué)者的研究估計，近十年來，征地這個環(huán)節(jié)在城市化進程中征用農(nóng)民土地，拿走的資金至少有2萬億。但是，絕大部分土地出讓的利益都被地方政府和開發(fā)商拿走，農(nóng)民從中獲取的利益極少。

隱藏在土地之下的秘密

毋庸置疑，深陷土地利益漩渦中的首推國土資源部?；赝麌临Y源部在土地上的騰挪歷史，很能看出端倪。

目前的國土資源部，成立于1998年的機構(gòu)改革。其最重要的前身“國家土地管理局”則成立于1986年，建制之初，國土局的職能就是保護耕地——1980年代，城市土地房地產(chǎn)開發(fā)依然處于萌芽之中，而各地投資“上項目”占用耕地的問題卻日漸凸顯。此時成立的國家土地管理局，依照同一年頒布的《土地管理法》，還處在全面落實農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時代。而城市土地，經(jīng)過1982年憲法以后，已經(jīng)宣布全部收歸國有。國有土地具體該怎么使用，當(dāng)時還是各地“建委”“規(guī)劃委”的權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)。

2008年12月的《國土資源報》刊登了一篇國土資源部原黨組副書記、副部長李元的專訪，回憶土地管理制度改革歷程。文中披露，1991年，國土局開始推動“國有土地有償使用制度”，這也是最早的“土地部門”和“建設(shè)部門”之爭的來源。李元表示，當(dāng)時的國有土地使用制度改革會議，就是“建設(shè)部門和土地部門吵架……”，“但正是大力推動土地有償使用制度改革，使土地管理機構(gòu)在城市里立住腳。因為不解決政府改革發(fā)展過程中的難題，這個機構(gòu)肯定是站不住腳跟的。”

此后經(jīng)過多次會議，國家土地管理局終于在爭論中贏得上風(fēng)。確立了“國有土地有償使用”。而1996年的“耕地保護調(diào)研”更是讓國家土地管理局的地位大大提升，其中的“決策”過程，更體現(xiàn)出當(dāng)時的國家土地管理局的良苦用心。他們專門制作了一批衛(wèi)星圖片“給中央領(lǐng)導(dǎo)講課”，“為了使這些衛(wèi)星照片更能說明問題，原國家土地管理局有關(guān)同志立即加班加點，做出了17個城市3個時段的動態(tài)遙感監(jiān)測圖大型展板，并輸入計算機，做成畫冊?！?/p>

李元回憶，“1997年1月8日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組聽取保護耕地專題調(diào)研匯報。

會議前幾天，原國家土地管理局的同志帶著衛(wèi)星圖片展板去布置會場。會議當(dāng)天，當(dāng)通過電視觀看廣州的遙感動態(tài)監(jiān)測圖片時，領(lǐng)導(dǎo)主動提出要看更大的照片。17張展板被抬進了會場。聽完結(jié)合衛(wèi)星圖片介紹的耕地大量占用情況之后，“不聽不知道，一聽嚇一跳。”中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的同志一致同意，要“用世界上最嚴(yán)厲的措施來保護耕地”。

很快，新修訂的《土地管理法》正式實施，而作為其重要配套法規(guī)的《土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護條例》同步施行，并奠定了中國目前土地管理，尤其是城市化進程中，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺寝r(nóng)建設(shè)用地”的程序。亦即，由國家土地管理局(后來的國土資源部)給各省區(qū)市下達每年的土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)。而各級土地管理部門則具體負(fù)責(zé)土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中的土地征收和監(jiān)管。直到現(xiàn)在，這依然是國土資源部最重要的工作。

進入新世紀(jì)，國土部的主要工作依然是圍繞“保護耕地”展開。2002年的“土地市場治理整頓”，再次給國土資源部帶來了大發(fā)展的契機?；谶@次整頓的結(jié)果，中央再次出臺了新的土地管理文件。2004年10月出臺的國務(wù)院28號文件，即《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。文件規(guī)定：“2004年年底以前要完成省級以下國土資源管理體制改革，理順領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制、工作機制和加強基層隊伍建設(shè)。市、縣人民政府要保證基層國土資源管理所機構(gòu)、編制、經(jīng)費到位，切實發(fā)揮基層國土資源管理所在土地管理執(zhí)法中的作用?！?/p>

李元表示，“當(dāng)時感覺打了一個漂亮仗，而且通過這次土地市場治理整頓，國土資源管理工作的地位大大提高，按規(guī)劃用地的觀念深入人心。黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)到哪里去，都要帶上國土資源廳長或局長?！?/p>

恰恰是這個文件，成為后來一系列政策調(diào)整的基礎(chǔ)。它第一次提出了基本農(nóng)田的“紅線”概念?！盎巨r(nóng)田”一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的“紅線”。第二年，國土資源部倡導(dǎo)的“18億畝耕地紅線”正式進入“十一五”規(guī)劃，成為新的常識——搜索萬方數(shù)據(jù)知識庫，2006年，談?wù)摗案丶t線”的論文僅有兩篇，2007年，論文數(shù)量上升到60篇，2008年77篇，而2009年至今，這一數(shù)字已經(jīng)達到94篇。

一個細節(jié)可以看出國土資源部對“18億畝”紅線的重視。自從2006年耕地紅線正式公布以后，連續(xù)3年，所有的“國家土地日”的主題，都含有“耕地紅線”。分別是2007年的“節(jié)約集約用地，堅守耕地紅線”，2008年的“堅守耕地紅線，節(jié)約集約用地”和2009年的“保障科學(xué)發(fā)展，保護耕地紅線”。

陳周泉表示，以中國這樣大的國家，國土面積如此之大，人口如此之多，“怎么可能這樣管理國家的土地?又怎么可能把所有的錢都‘卡死的同時，再把所有的土地也都‘卡死呢?”黨的“十七大”報告提出，要“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”，既然如此，國家土地政策也應(yīng)進行改革，實現(xiàn)土地的“全流通”?！跋鄬τ诠墒?，中國的農(nóng)業(yè)用地，本來已經(jīng)非常容易管理，如果實現(xiàn)了土地資源的自由流轉(zhuǎn)，總體的農(nóng)地面積不會減少，反而會有所增加；只有可以自由獲得的土地，價格才能公道?！?/p>

沖擊土地財政

從土地產(chǎn)生的利益分配以及土地管理制度本身來看，讓土地回歸單純市場要素，顯然在現(xiàn)在的固有格局下是不現(xiàn)實的。

2004年的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，不僅提出了“紅線”概念，也是第一次明確提出“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！边@不僅是后來所有“小產(chǎn)權(quán)房”都非法的直接依據(jù)，也是“農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”的最初表述。

既然“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，又要“農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)”。那么，這一文件就已經(jīng)為“農(nóng)地入市”定了調(diào)。農(nóng)民的農(nóng)村建設(shè)用地集體“所有權(quán)”，只有在經(jīng)過國家征收，改變屬性為“國有土地”之后，才能進入“市場”，以交易其“使用權(quán)”。

最先開始的是2005年的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點”。經(jīng)過長達20年的高速發(fā)展，中國的城市規(guī)模大大擴張。各大城市，尤其是東部沿海發(fā)達城市的“建設(shè)用地指標(biāo)”已經(jīng)接近殆盡。而國土部制定的“18億畝耕地紅線”更是高懸于各個城市頭上的“達摩克利斯之劍”，每年下達的用地指標(biāo)都不堪使用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤應(yīng)運而生，其基本邏輯是，“為農(nóng)民集中興建住房，將農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進行復(fù)耕，使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，與建新地塊占用的農(nóng)用地進行等量置換?！边@些等量置換，最初都與“新農(nóng)村”建設(shè)掛鉤。實際上，新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措就是“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，把自然村合并進統(tǒng)一建設(shè)的“新農(nóng)村”集中居住點。而這些集中修建的房屋，往往是“集約使用土地”的。

相比城市居民的樓房，農(nóng)村宅基地的使用是非?！吧莩蕖钡?，新華社報道說：“農(nóng)民在農(nóng)村的人均住宅面積是200平方米，l-3億農(nóng)民工加起來就有超過260億平方米的農(nóng)村建房。農(nóng)村的房屋無人居住，或只有老人和孩子居住，如此巨大數(shù)量的房屋閑置，是土地資源的最大浪費?！?/p>

當(dāng)“新農(nóng)村”建設(shè)的進度還不能滿足需求時。浙江，成都，重慶三地的“增減掛鉤”則更加激進地提出了“宅基地置換”的方式。

重慶“掛鉤試點”的通常做法是，拿出原農(nóng)村宅基地的20％左右，集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，騰出的80％左右復(fù)墾為耕地，其土地指標(biāo)，通過城市購買置換為城市建設(shè)用地指標(biāo)。

而這些指標(biāo)則進入市場拍賣——重慶存在兩個土地拍賣市場，實物土地拍賣和土地指標(biāo)拍賣。重慶于2008年底拍出兩幅土地共1100畝土地指標(biāo)，單價均為每畝8萬元。競拍成功的企業(yè)并不擁有土地，而只是擁有建設(shè)用地指標(biāo)——他們還需要另外購買土地。自然，兩個土地市場的拍賣的收益都歸國家所有。

而浙江和成都試點，則沒有指標(biāo)拍賣這一環(huán)節(jié)。政府直接整理農(nóng)村宅基地復(fù)墾土地。重新獲得建設(shè)用地指標(biāo)，然后再將城市周邊的耕地開發(fā)為城市建設(shè)用地。

無論何種改革，國家依然是城市土地的唯一壟斷提供者。而增加的“土地供應(yīng)”，僅僅是增加了地方政府的土地儲備——至于是否出讓給開發(fā)商，則完全依賴政府的決定。在土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府最重要財政來源的當(dāng)下，地方政府完全有動力“饑餓供地”，實際上，2004年至2007年的房地產(chǎn)高潮中，北京，上海等大城市，從沒有完成過土地出讓計劃。

很顯然，在“政府之手”的操縱下，不能按照市場需求盡量建造住宅的原因主要因為土地的供應(yīng)不足，公用工程的供應(yīng)同樣不足——蓋房子是離不開土地的，是離不開“七通一平”的。

“中國已經(jīng)沒有完全符合開工條件，完全可以立即進入施工的住宅用地了嗎?當(dāng)然有，而且還有很多?！币讘椚莞锌贿^這些土地都閑在那里，只能用來長草或是種菜。而很多人——包括痛苦地正在承受高房價的人都認(rèn)為，必須確保那些“雜草生長”的土地的面積不被“消減”，卻不允許這些土地為了得到更多的利潤，自由地轉(zhuǎn)化到住宅產(chǎn)業(yè)的消費與生產(chǎn)中來?！胺康禺a(chǎn)行業(yè)從來不是一個孤立系統(tǒng)，它與一個國家的貨幣政策、發(fā)展水平、人均收入、投資渠道以及人們對未來的預(yù)期等多種因素密切相關(guān)。而其中最關(guān)鍵的根源則是政府對于土地要素的態(tài)度?！?/p>

陳國泉認(rèn)為應(yīng)從土地資源的更有效利用、城市化進程等多個方面來綜合考慮18億畝紅線的目標(biāo)，使土地資源的使用最終能服務(wù)于有效配置資源和帶給老百姓更多福利這一新時期下的施政目標(biāo)。而這一切要付諸實施，都有賴于中國政府能夠真正推動土地制度的改革進程?！霸谥袊默F(xiàn)實之下，如果政府不主動改革，市場會制造出越來越多的現(xiàn)實來逼著政府接受。這不僅被動，而且結(jié)果還不可預(yù)知。”