曾 艷

【摘要】我國在基礎(chǔ)教育階段實施教師聘任制取得了一定的成績,但由于缺乏法源性的法律依據(jù)、學(xué)校與教師之間法律關(guān)系不明確、缺乏成熟的教育人才市場、社會保障機制尚未健全等原因,導(dǎo)致教師的權(quán)益不能得到保障。為此,學(xué)校應(yīng)從依法簽訂教師聘任合同,積極探索聘用管理方式,建立科學(xué)的教師評價體系等方面改善教師聘任制的現(xiàn)狀。同時,呼吁完善教育立法,建全社會保障制度,拓寬教師法律救濟的渠道,力求保護聘任制下的教師權(quán)益,使教師聘任制真正發(fā)揮效應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】教師聘任制 教師權(quán)益 法理研究

我國實行教師聘任制是深化教育體制改革的一項重要舉措。教師聘任制作為教師任用的一種方式,是對傳統(tǒng)的教師管理與任用方式的重大突破和創(chuàng)新,它從根本上改變了以往的教育人事管理制度。教師聘任制的逐步實施將引入競爭機制,優(yōu)化人力資源的配置與使用,建立優(yōu)勝劣汰的用人機制,充分調(diào)動教師的積極性、主動性,從而提高教師隊伍的整體水平,建立起一支適應(yīng)中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的高素質(zhì)教師隊伍,從源頭上提升教育質(zhì)量。

從1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育體制改革 全面推進素質(zhì)教育的決定》的發(fā)布,要求深化改革教師職務(wù)任用制度以來,大部分高校以實施教師聘任制,評聘分開、競爭上崗,而中小學(xué)的改革步伐也緊隨其后。那么,中小學(xué)的教師聘任制度究竟走到了哪一步?又存在著怎樣的問題?應(yīng)如何解決這些問題?我們不妨從以下幾方面來對這一問題進行探討:

一、基礎(chǔ)教育實行教師聘任制的現(xiàn)狀

1.基礎(chǔ)教育實行教師聘任制取得的成績。教師聘任制作為新的人事管理制度,帶給學(xué)校、教師的沖擊是顯而易見的,它經(jīng)歷了一個新事物從發(fā)生到發(fā)展的過程,老師們從開始的心理、行動方面的抵觸到后來的接納、適應(yīng)。以湖北省某重點中學(xué)為例,2004年,該中學(xué)開始在湖北省中小學(xué)率先逐步實施人事代理制度、教師聘任制度,經(jīng)過三年的改革、完善,出現(xiàn)了以下兩個特點:

(1)打破傳統(tǒng)的人才引進方式,完善師資隊伍。2004年以來,學(xué)校以聘任方式共引進新教師85人,引進教師100%為一次性本科以上學(xué)歷,平均年齡32歲。引進教師人事身份交湖北省人才交流中心管理,這突破了原有人事制度,如編制不足等問題造成的優(yōu)秀教師短缺等局限。為學(xué)校建立一支專業(yè)化、學(xué)習(xí)型、研究型,具有合理年齡梯隊的教師隊伍奠定了良好的基礎(chǔ)。

(2)學(xué)校核心競爭力得到增強。學(xué)校實施雙向選擇,擇優(yōu)聘用,績效優(yōu)先的管理機制。雙向選擇即教師自主選擇,年級擇優(yōu)聘用。在職評晉級、評優(yōu)評先等關(guān)系教師切身利益的工作上,學(xué)校依據(jù)考核,績效優(yōu)先。這些舉措使老師們的競爭意識得以提高,各項工作都表現(xiàn)出了較強的活力,學(xué)校的核心競爭力也明顯增強。

2.教師聘任制實施過程中存在的問題。我國的教師職務(wù)聘任制始于1986年,經(jīng)過20多年的摸索與實踐,取得了一定的成績。但是現(xiàn)行的教師聘任制度仍存在一些突出的問題:

(1)聘任制在一定程度上存在流于形式的現(xiàn)象。真正意義上的聘任制,必須有明確的崗位設(shè)置、崗位職責(zé)和聘任期限,必須確立平等的聘任關(guān)系,實現(xiàn)聘任關(guān)系契約化,聘任過程社會化,形成競爭和擇優(yōu)機制。但由于與學(xué)校用人制度相應(yīng)的配套措施滯后,社會保障體系不健全,人才流動渠道不暢通,加之執(zhí)行過程中的種種偏差,造成聘任制難以發(fā)揮效應(yīng),它的實質(zhì)還未得到完全體現(xiàn)。例如,教師聘任制實施工作中普遍存在重評審輕聘任的傾向,一旦獲得任職資格,職務(wù)、待遇就成為人們關(guān)注的焦點,至于其履行職責(zé)的情況則無人問津。

(2)人才流動不暢通。現(xiàn)在學(xué)校的聘任還停留在初級階段,局限在較小的范圍之內(nèi)。其中,中小學(xué)的教師聘任范圍限定在兩個方面,一是在學(xué)校內(nèi)部的教學(xué)崗位,學(xué)校在從事教學(xué)第一線工作的教師中聘任,其他達到教師素質(zhì)的行政或其他人員一般不在聘任的范圍。教育行業(yè)外的教師聘任更無從談起。二是個別學(xué)校之間,這種教師聘任,一般是個別教師的“跳槽”行為,以犧牲個人待遇、社會保險等切身利益為代價。在這個層面,教師往往是孤軍作戰(zhàn),學(xué)校為防止人才流失,常常扮演阻礙者的角色。真正意義上的人才暢通流動還需要面對很多問題。

(3)考評有失真現(xiàn)象。在學(xué)校評聘中,評價理念混亂,缺乏一套科學(xué)的考評標(biāo)準(zhǔn)。要么過分注重管理目標(biāo),忽視教師個體的特殊性和主觀能動性;要么片面理解以人為本,不能對教師業(yè)績進行有效管理。

當(dāng)前,中小學(xué)現(xiàn)行的聘任制主要有以下兩種評價方式:一種是按照教學(xué)實績進行評價的方法。而所謂的教學(xué)實績,往往就是簡單地按照班級的考試成績進行評價。這種方法,其評聘結(jié)果必然導(dǎo)致“應(yīng)試教育”的橫行和“素質(zhì)教育”的全面撤退。另一種是按照領(lǐng)導(dǎo)、同事或有關(guān)組織對教師各方面的表現(xiàn)進行評分的方法。這種評價方式缺乏客觀的參照依據(jù),單憑主觀判斷,致使評聘的權(quán)利過多地集中在個別人身上。

(4)配套制度尚不完善。教師聘任制需要一系列的配套的教育人事制度,而這些制度尚不完善。例如,在許多中小學(xué)實行人事代理制度后,出現(xiàn)所謂的“老人老辦法、新人新辦法”。走人事代理制度關(guān)系的教師在社會保障、醫(yī)療保險等方面與其他教師兩個標(biāo)準(zhǔn),且差距較大。這在一定程度上,打擊了這部分教師的工作積極性。試想,如果教師的基本保障問題都不能得到很好解決,它們又如何能專心致志地投入到工作中去呢?

二、實施教師聘任制過程中出現(xiàn)問題的主要原因

1.缺乏法源性的法律依據(jù)。對于是否應(yīng)該實行教師聘任制這個問題,是有定論和法律依據(jù)的。1993年的《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第17條第一款明確規(guī)定:“學(xué)校和其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實行教師聘任制?！狈审w現(xiàn)了學(xué)校人事制度改革的方向。那么,“逐步”實行該如何實行、又按照什么標(biāo)準(zhǔn)實行?《教師法》第17條第2款規(guī)定:“實施教育聘任制的步驟、辦法由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定。”人事部、教育部在聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于深化學(xué)校人事制度改革的實施意見》中提出:全面推行聘任制,按照按需設(shè)崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘用、嚴(yán)格考核、合同管理的原則。但到目前為止,我國仍然缺乏法源性的教師聘任制的相關(guān)制度,如公開招聘制度、合同聘用制度、聘后管理制度、聘任監(jiān)督制度等。雖然在有些學(xué)校建立了相應(yīng)的教師聘任制實行辦法,如末尾淘汰制度、年級聘任制等,但這些人為的規(guī)定常常侵害了教師的權(quán)益,加之這些規(guī)章制度不屬于法源性的法律文件,在操作層面往往因缺少法律依據(jù),而導(dǎo)致了不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.學(xué)校與教師之間法律關(guān)系不明確。

(1)教師法律身份模糊?！督處煼ā访鞔_指出教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員,但沒有說可歸入公務(wù)員或其它國家工作人員。這樣,教師就無法在法律上獲得類似公務(wù)員等國家工作人員的“非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不被免職、降職、辭退或者處分”的保護。在學(xué)校與教師也是行政法律關(guān)系的日本,教師有著非常明確的法律身份——公務(wù)員;美國的中小學(xué)教師一般具有公務(wù)雇員的身份。教師的權(quán)益得到了相應(yīng)的保護。所以我國教師法律身份的模糊性使教師的權(quán)益隨時有受侵害的可能,這也加大了教師聘任制度切實實行的難度。

(2)教師與學(xué)校的平等法律關(guān)系缺乏保障?！督處煼ā芬?guī)定“教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則”。在教師聘任制中,學(xué)校與教師的地位平等,是屬于平權(quán)性的民事法律關(guān)系,可以自由平等地簽訂聘任合同。但擁有法人地位的學(xué)校決定了它擁有對教師管理的種種特權(quán)。學(xué)校作為行政主體和教師的法律地位是不對等的,學(xué)校和教師形成的實際上是限制特別權(quán)利關(guān)系的行政法律關(guān)系,我國的教師聘任制缺乏相應(yīng)的行政法律支持,所以學(xué)校和教師簽訂的聘用合同沒有強有力的法律保護。在這種情況下,教師的合法權(quán)益就得不到有效的保證。

3.沒有形成成熟的教育人才市場。我國的教師聘任制實施缺少一個重要的條件,即教育人才市場的成熟化。這要求教育人才市場保證人才的自由流通,一是增強教育者自身的競爭力和良好的適應(yīng)能力。同時,學(xué)校保持了優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)效應(yīng),使教育師資能夠優(yōu)化組合。另一方面,可以避免兩個極端,有的學(xué)校超編,富余教師不能得到安排,造成師資浪費;而在缺編的學(xué)校,又不能真正實行擇優(yōu)聘用,競爭上崗。成熟、完善的教育人才市場的形成可以有效地避免這些問題的出現(xiàn)。

4.社會保障機制尚未健全。實施教師聘任制與整個國家的各項體制改革及社會保障制度的推行是密不可分的。目前,我國與教師聘任制相匹配的改革制度和措施還不完善,如校長負責(zé)制、監(jiān)督制度、考評制度等。我國的社會保障制度目前也處于初級階段,教師從事教育工作的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障制度有待進一步健全和提高,這在一定程度上阻礙了教師聘任制的推行。

5.教師的法律救助渠道不完善。無論是我國的《教育法》、《教師法》,還是《行政訴訟法》,都沒有明確學(xué)校與教師簽訂的合同可以受到司法救濟的保護。在我國《行政訴訟法》規(guī)定的受理范圍內(nèi),沒有對學(xué)校管理行為的訴訟。這就意味著一旦教師與學(xué)校發(fā)生糾紛,只能申請行政救濟,那么,擔(dān)任法官角色的一方就變成了教育行政部門,教師的權(quán)益不一定能得到有效的保證。

三、學(xué)校如何改善現(xiàn)狀

1.教師應(yīng)進一步明確聘任制是法律保障機制、人才機制的觀念。教師聘任制式法律應(yīng)是法律保障機制,它表現(xiàn)為學(xué)校和教師雙方自愿簽訂聘用合同,明確各自的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任以及解決爭議的途徑,根據(jù)合同約定進行管理,明確學(xué)校與教師之間的法律關(guān)系和法律地位,保障雙方的合法權(quán)益。實施聘任制是學(xué)校依法治教、民主辦學(xué)思想的重要實踐。教師聘任制賦予學(xué)校和教師雙方更大的選擇空間,有利于加速人員的合理流動,有利于形成開放、競爭的用人氛圍,從而最終實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置。

2.健全教師職業(yè)準(zhǔn)入制度,依法簽訂教師聘任合同。在改革與完善教師聘任制的過程中,學(xué)校必須把教師資格制度落到實處,建立、健全教師職業(yè)準(zhǔn)入制度,嚴(yán)把入口關(guān),規(guī)范公開招聘、嚴(yán)格選拔的程序,堅持公正、公平、公開的選拔機制,注重應(yīng)聘教師的綜合能力。教師一旦被聘用,就應(yīng)與學(xué)校依法簽訂聘任合同。許多學(xué)校和教師在簽訂聘任合同時,往往出現(xiàn)不符合教師聘任合同訂立的合法程序;教師聘任合同過于簡單,雙方權(quán)、責(zé)、利不明確;聘任期限和方法單一;合同不符合平等、自愿的原則,合同中的某些內(nèi)容不合法等問題,導(dǎo)致教師的權(quán)益得不到保障。

3.建立全面、科學(xué)的教師評價體系?？冃Э己耸墙⒁惶兹?、科學(xué)的教師評價體系的關(guān)鍵,涉及到評價方法、指標(biāo)體系和評價結(jié)果的運用等方面。在考核方法上,應(yīng)根據(jù)學(xué)科類別與層次、崗位類別與教師職級的具體情況,采取定量與定性相結(jié)合,年度考核與聘期考核相結(jié)合的評價模式。在考核權(quán)重上,既要考核專業(yè)能力,又要考核師德師風(fēng);既要考核教學(xué),又要考核科研;既要嚴(yán)格要求,又要體現(xiàn)人文關(guān)懷。

4.積極探索聘用管理方式,加強聘后管理、培養(yǎng)和服務(wù)。積極探索聘用管理方式,促進教師人事關(guān)系的進一步社會化,使人事關(guān)系與勞動關(guān)系相分離,實現(xiàn)學(xué)校與教師真正實現(xiàn)雙向選擇,從而真正達到人員能進能出的目的。學(xué)校要克服重聘任、輕管理的做法,根據(jù)聘任合同的約定和績效考核的結(jié)果,嚴(yán)格對教師的管理,不斷提高師資水平。

5.爭取良好的外部環(huán)境。

(1)完善教育立法?，F(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急是國家首先要建立一套實行教師聘任制度辦法的規(guī)范性法律文件。相對正在高速發(fā)展的中國經(jīng)濟而言,中國的教育領(lǐng)域、法制方面還遠遠滯后于發(fā)達國家。對于一個走向法制化的發(fā)展中國家而言,應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會需求及時立法,以確保法律適時對各方面及時予以調(diào)整,對個人和組織的行為加以規(guī)范和限制。通過立法手段使教師聘任制真正做到有法可依。

(2)拓寬教師法律救濟的渠道。在現(xiàn)今這種教師的權(quán)利和義務(wù)失衡的情況下,必須對現(xiàn)行的教師權(quán)利就救濟途徑進行拓寬,引入司法救濟渠道。實行行政救濟和司法救濟相結(jié)合,應(yīng)以司法救濟為最終判定原則。

(3)健全社會保障制度。要積極完善社會保障制度和相關(guān)的配套改革措施,建立和完善社會保障體系,對于真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的人員流動機制具有非常重要的意義。一方面,我們要積極呼吁并推進國家建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的事業(yè)單位社會保障制度;另一方面,學(xué)校也要通過內(nèi)部改革,來主動適應(yīng)我國社會保障制度改革和發(fā)展的步伐,推進教師的保障制度改革,實現(xiàn)教師醫(yī)療、養(yǎng)老、社會福利以及住房問題的社會化,真正解除教師的后顧之憂。在教師聘任制中,出現(xiàn)的如教師落聘之后的生計、再就業(yè)等問題也需要有相應(yīng)處理辦法和措施。建全社會保障制度對于教師聘任制實施過程中克服人員流動制度性障礙具有十分重要的作用。

教師聘任制改革是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要長期的努力。我們應(yīng)不斷總結(jié)國內(nèi)外的經(jīng)驗,認真研究教師聘任制中取得的成績和存在的問題,建立起適合中國國情的教師聘任制度。

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