解讀賀州“公交變局”

賀州公交特許權(quán)問題不僅考驗著政府的誠信和契約精神，相關(guān)部門面對政府錯誤決定時的表現(xiàn)，他們的互動、運作與博弈也值得反思。

現(xiàn)有行政體系下，公權(quán)力一旦發(fā)生越位，職能部門究竟如何自查自糾，實施政府內(nèi)的法理制衡？當(dāng)前發(fā)生在廣西賀州一宗特許經(jīng)營糾紛案，展現(xiàn)了其內(nèi)在機理。

與“利益博弈者”的博弈

【案例】

賀州原為縣級市山區(qū)城市，人流稀少，政府公交營運三年，沒有成效。1998年，經(jīng)賀州市建設(shè)局招商班子力邀，鐘高潮投資230萬元創(chuàng)辦賀州市益業(yè)公共汽車有限公司(簡稱益業(yè)公司)，與政府簽約租賃賀州市內(nèi)公共汽車特許經(jīng)營權(quán)，租賃期到2006年7月。

公交經(jīng)營權(quán)原為賀州市公共汽車公司所有，已接近停運，向益業(yè)公司借款120萬元維持日常開支。2001年6月，賀州市政府下發(fā)《關(guān)于市公共汽車公司轉(zhuǎn)制為民營企業(yè)的批復(fù)》(賀政函[2001]34號，以下簡稱34號文)，按零資產(chǎn)將公司出讓給原國有職工，組建成立益盛公司，約定租賃期滿，益業(yè)公司公交經(jīng)營權(quán)自然劃歸益盛公司。

就是說，租賃期滿后，益業(yè)公司要繼續(xù)經(jīng)營，必須拿下益盛公司。經(jīng)過協(xié)商，益業(yè)公司120萬的債權(quán)轉(zhuǎn)為益盛公司股權(quán)，成為控股股東，鐘高潮擔(dān)任公司董事長。

2002年賀州升級為地級市后，線路需求開始增加，經(jīng)營漸入佳境；2006年7月益盛公司承接公交特許權(quán)，嘗試上了11臺大車，運作下來，每輛每天收費800元，純利300元。

就在這個時候，有人前來“講價”，建議益盛公司讓出特許權(quán)，公司高層集體研究后沒有同意，事端由此引發(fā)。

2007年1月9日，賀州市政府采購中心撇開34號文中公交經(jīng)營權(quán)由益盛公司承接這一約定，單方面發(fā)出特許權(quán)公開招標(biāo)。為了保住經(jīng)營權(quán)利，益盛公司全力應(yīng)標(biāo)，和另一家公司展開競爭。搶奪最烈之際，采購中心以競爭名額不足為由，宣布招標(biāo)活動無效。

半年之后，采購中心又發(fā)出公交特許權(quán)招標(biāo)競爭性談判文件，約定2007年6月26日召開談判會議。事到臨頭，卻突然補發(fā)通知，稱會議召開時間“因故延遲”。

【解讀】

顧麗梅（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）

這一案例首先暴露出了我國當(dāng)前政府治理中常見的問題，主要表現(xiàn)為：社會發(fā)展中多個利益主體之間的博弈和沖突；如政府與企業(yè)之間的博弈、企業(yè)之間的博弈。在此案例中以賀州市政府和益盛公司的博弈為代表。

政府與企業(yè)之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。政府的職能主要表現(xiàn)為企業(yè)提供一個公平、健康的競爭環(huán)境和為企業(yè)的競爭提供服務(wù)。一方面政府制定各種法規(guī)來制約和調(diào)控企業(yè)行為；公共服務(wù)的合同外包需要公平的市場競爭環(huán)境。另一方面，企業(yè)也有參與決策和影響決策的權(quán)力。政府應(yīng)當(dāng)是在法制的框架內(nèi)為企業(yè)提供服務(wù)；而不是隨意地干預(yù)或者使用行政權(quán)力來影響市場機制的運作。

廣西賀州的公交特許經(jīng)營權(quán)的案例實際上影響的并非只是益盛公司的利益，其最根本的問題是突顯出了當(dāng)前諸多地方政府運作的怪象，政府過多地濫用行政命令、行政權(quán)力干預(yù)市場經(jīng)濟的運作，從長遠來看直接影響了公民對于政府的合法性認同。首先，益業(yè)公司是政府招商引資項目的產(chǎn)物；其次，益業(yè)公司成為益盛公司的控股股東，也是2001年6月，賀州市政府下發(fā)34號文所致。

對此，筆者認為：一方面，賀州市政府主動對作為公共服務(wù)的公交系統(tǒng)進行改革，引入市場化的機制是值得肯定的。另一方面，在改革已經(jīng)基本進入正軌，政府無權(quán)單方面終止特許經(jīng)營權(quán)，不應(yīng)當(dāng)通過非正常的渠道干預(yù)企業(yè)的運營，破壞市場機制運作的規(guī)律。

正如李普賽特所言：政府的合法性在很大程度上取決于其維系社會穩(wěn)定和推動社會發(fā)展兩個方面的作用。換言之，合法性與正當(dāng)性之間具有正相關(guān)性，即后者越高，合法性就越鞏固；如果政府過多地干預(yù)社會經(jīng)濟事務(wù)，就會影響到政府行為的正當(dāng)性，從而誘發(fā)政府合法性的危機。加劇公民對于政府的不信任，直接影響到官民關(guān)系。

地方政府的制衡困局

【案例】

2007年事態(tài)急轉(zhuǎn)直下。當(dāng)年6月27日益盛公司管理層涉嫌偷稅被拘。

7月25日，賀州地稅局稽查局展開稅務(wù)調(diào)查，其發(fā)現(xiàn)偷稅5萬多元。（這5萬多偷稅額度，基本采用合同額推算法，按照簽訂的盈利合同，推算出應(yīng)繳稅額度，發(fā)現(xiàn)實際繳稅少于合同推算額度，其差額就是偷稅額。）

2007年12月，賀州地稅稽查局下發(fā)通知，撤銷此前作出的稅務(wù)處理書，文件改由賀州地稅局下發(fā)，偷稅金額認定抬升到80多萬元。

地稅局比稽查局高了半級，文件又抬高犯罪認定，表面上加大力度，實際上是一種部門協(xié)調(diào)策略性動作。就益業(yè)公司偷稅事實認定而言，如果結(jié)論由稽查局做，則定論壓力在地稅局；現(xiàn)改由地稅局發(fā)通知，益業(yè)公司一旦提交復(fù)議，根據(jù)管轄原則，結(jié)論由廣西自治區(qū)地稅局做。上面無論做出何種結(jié)論，賀州地稅局均既可對市里有交待，又避免承擔(dān)不測后果。

事態(tài)推演果如其論。2008年2月，廣西自治區(qū)地稅局給益業(yè)公司發(fā)出受理復(fù)議通知書，賀州地稅局馬上展開自查自糾，撤銷此前下發(fā)的稅務(wù)處理書。隨后，益盛公司管理層取保候?qū)彺胧?/p>

至此，切斷益業(yè)和益盛公司的關(guān)系，成了有關(guān)部門的基本思路。益盛公司由原賀州市公共汽車公司改制而來，2009年5月，改制前部分國有員工向政府提交申請，要求將益盛公司股權(quán)歸屬變更到職工名下。按照政府發(fā)函，賀州工商局對益盛公司工商登記進行全面變更。

然而，工商變更、撤銷所需要的基本證明材料，包括原公司法定代表人簽字、股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議等等，卻一概“暫付闕如”。如此情形下，27名改制前員工以簽字蓋手印的手法，于7月給賀州市工商局出具了一份《承諾書》，承諾申請變更工商登記所發(fā)生的民事糾紛，與市工商局無關(guān)；益盛公司公章，也不要求賀州市工商局追繳。

這是試圖把案情往民事上引導(dǎo)，但非法變更工商登記，性質(zhì)屬行政亂作為問題，所以，益盛公司法律上采用了行政復(fù)議方式。

2010年3月，鐘高潮被賀州市工商管理局告知，10個月前該局對益盛公司工商登記所做變更行為，已“依法予以撤銷”。

【解讀】

吳玉嶺（南京理工大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院）

應(yīng)當(dāng)說，賀州公交特許權(quán)不僅考驗著政府的誠信意識、法治理念和契約精神，而區(qū)市兩級相關(guān)政府部門面對賀州政府錯誤決定的表現(xiàn)，它們的互動、運作與博弈也值得人們從法律層面和行政治理的角度進行反思。

根據(jù)憲法第108條、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第59、66條，縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令、指示。這是各國通行的原則，也就是我們常說的“塊塊”。

表面上看，地方政府部門無力對抗同級政府的不法、不當(dāng)決定與行為，原因似乎出自這一法律框架。但問題的真正癥結(jié)卻在于憲法法律規(guī)定的申訴、申辯、檢舉、控告等權(quán)利救濟方式缺乏具體的操作措施。政治生活中權(quán)力過分集中于領(lǐng)導(dǎo)手中。社會遠未形成尊重法律、信仰憲法、捍衛(wèi)法治的文化。領(lǐng)導(dǎo)者掌握被領(lǐng)導(dǎo)者的獎懲升黜大權(quán)，即便被領(lǐng)導(dǎo)者明知領(lǐng)導(dǎo)者的決定、行為不對，卻無能為力、無可奈何，唯心地迎合，缺乏最基本的制約，除了服從之外，不敢有絲毫的反抗。像賀州市政府采購中心這樣的工作部門，要想反對同級政府的錯誤行為，常常無異于以卵擊石。在對賀州市市政局、財政局阻止市政府錯誤行為無望的情況下，益業(yè)公司自然將希望寄托在作為上一級政府部門的廣西自治區(qū)建設(shè)廳、財政廳。而在我國現(xiàn)行的行政體制下，地方各級政府對本級人大和上一級國家行政機關(guān)負責(zé)，上級政府的主管部門對下級政府部門只有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，與下級政府基本上“無緣”。因而，盡管區(qū)廳都積極地從專業(yè)管理的角度抵制了賀州政府的錯誤決定，但它們“不能越出邊界太多”，其效果極不理想。

在我國行政體制內(nèi)，還存在著相當(dāng)數(shù)量的垂直管理部門，即設(shè)立在地方行政區(qū)域內(nèi)，但又不屬于同級政府管理的行政單位。省以下地方政府對工商、地稅、質(zhì)監(jiān)等實行垂直管理的機構(gòu)沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這就是我們常說的“條條”。

條條的設(shè)置、人員編制、財務(wù)、物資供應(yīng)等均由上級政府部門直接管理。雖然它們也在地方政府的地面上，有許許多多的事情有求于地方政府，有的垂直管理機構(gòu)的黨組織關(guān)系也在地方，受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，但總體而言，地方政府對它們的約束較少，它們對待地方政府更多的是客氣和尊重，而不像地方政府的工作部門那樣，完全以地方政府的意志為轉(zhuǎn)移。地方政府不合法、不合規(guī)的做法，往往會受到垂直部門更多、較強的抵制。賀州地稅局撤銷稽查局的稅務(wù)處理書，從“積極意義”上講，是在配合賀州政府的同時，又“策略”地對抗賀州政府。因為一旦益業(yè)公司提出行政復(fù)議，管轄權(quán)相應(yīng)地就提交到廣西自治區(qū)地稅局。這種矛盾上交，既對市里有了“交待”，又為自己的行為解套，從而避免了未來承擔(dān)不利后果的風(fēng)險。

如何不再重演

顧麗梅（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）

如何防止賀州的公交變局在其他地區(qū)與領(lǐng)域不再重演？在公共服務(wù)的改革中如何規(guī)范政府的行為？筆者認為應(yīng)當(dāng)從以下方面來考慮：

有限政府：依法行政的關(guān)鍵

依法行政的關(guān)鍵是法治。法治環(huán)境下的政府必然是有限政府。政府在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上都受到嚴(yán)格的法律限制。無限政府則相反。衡量或判斷有限政府與無限政府的標(biāo)準(zhǔn)不在于有無完備的法制，而在于一個政府在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上是否受到來自法律的明文限制，是否公開愿意接受社會的監(jiān)督和制約，是否在權(quán)力越出疆界時得到及時有效的糾正。顯然，有了法制并非等于實行法治。在本案中賀州市政府的四次行政越權(quán)，揭露出我國當(dāng)前最為迫切的是：加強法治觀念，真正實現(xiàn)法治政府。法治政府是有限政府，是接受公民與社會監(jiān)督的政府，是依法行政的關(guān)鍵。

服務(wù)而不是干預(yù)，管理而不是控制

在本案例中，如果是益盛公司的公交運營確實存在很多問題，公共服務(wù)的質(zhì)量較差，可以由政府在多方征集民意的基礎(chǔ)上，告知益盛公司，通過正常的渠道完成公交特許經(jīng)營權(quán)的移交問題。畢竟新時期打造的服務(wù)型政府是有限政府，是法治型政府，是責(zé)任型政府，更為重要的是參與型政府。它強調(diào)政府的公正與透明度；提倡多元主體的共同參與和治理；鼓勵合作參與式的治理方式。簡言之，服務(wù)型政府建構(gòu)在公共利益共享的基礎(chǔ)上，依據(jù)的是社會共享的價值觀，按需來提供公共服務(wù)，在政府和市民之間建構(gòu)一種協(xié)作與信任關(guān)系。

以市場為主導(dǎo)的公共服務(wù)提供機制

政府曾經(jīng)是公共服務(wù)的主要提供者與公共服務(wù)的壟斷者，如今所扮演的主要角色不僅僅是通過規(guī)制和政令來指導(dǎo)公眾的行為。正如美國學(xué)者鄧哈特所言：在公共服務(wù)的提供中，政府制定制度與規(guī)則，選擇真正的公共服務(wù)的提供者來安排和提供各種相關(guān)的公共設(shè)施和公共服務(wù)，打破了以往政府對公共問題處理的壟斷權(quán)，現(xiàn)在通常通過聯(lián)合公共部門、私營組織和非贏利性機構(gòu)來共同解決問題，提供公共服務(wù)。政府更加關(guān)注私營企業(yè)、社會團體、非贏利性組織，通過它們之間的競爭，來提供公共服務(wù)，尋求解決社會所面臨的問題。最終形成以政府為核心，市場為主導(dǎo)的公共服務(wù)提供機制。