再論內(nèi)部人事處理行為的可訴性

竇昱鑫

內(nèi)部行政行為通常被表述為如下定義:行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。①但是對(duì)內(nèi)部行為必須加以區(qū)分,通常認(rèn)為內(nèi)部行為分為工作關(guān)系和人事關(guān)系兩部分,而人事關(guān)系包括人事任免、獎(jiǎng)懲等,也就是被現(xiàn)行法律排除在訴訟范圍之外的部分。這類(lèi)行為被稱(chēng)為是內(nèi)部人事處理行為。我國(guó)《行政訴訟法》第12條第3項(xiàng)規(guī)定,當(dāng)公民、法人或者其他組織就“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”向法院提起行政訴訟時(shí),人民法院不予受理。而《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第4條則進(jìn)一步將這種“獎(jiǎng)懲、任免等決定”明確為“該行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的行為”。但實(shí)際上,內(nèi)部人事處理行為處理決定仍然可能影響外部權(quán)利義務(wù)的變化,依現(xiàn)行法律,當(dāng)該種決定對(duì)被處理人產(chǎn)生了重大不利影響時(shí),被處理人是不能提起行政訴訟的,此時(shí)被處理人的權(quán)利受到不利侵害,卻不能通過(guò)行政訴訟保護(hù)自己的權(quán)益。

一、內(nèi)部人事處理行為被排除在訴訟范圍之外的理由

其中一個(gè)重要的原因就是所謂“特別權(quán)力關(guān)系”理論。我們雖然在學(xué)科理論上沒(méi)有加以確定,但它在實(shí)踐中不僅存在而且產(chǎn)生過(guò)持久的影響。

(一)特別權(quán)力關(guān)系理論及其實(shí)質(zhì)

特別權(quán)力關(guān)系理論起源于德國(guó),是德國(guó)19世紀(jì)初實(shí)行法治國(guó)家原則時(shí),為維持公務(wù)員對(duì)國(guó)君的忠誠(chéng)關(guān)系而創(chuàng)設(shè)的,而后擴(kuò)張至其他領(lǐng)域,成為當(dāng)時(shí)德國(guó)行政法學(xué)中的主流權(quán)威學(xué)說(shuō)。“是指國(guó)家與公民之間的一種緊密關(guān)系,其中主要是教育關(guān)系、監(jiān)獄管理關(guān)系和其他設(shè)施關(guān)系,以及公務(wù)員關(guān)系和兵役關(guān)系。根據(jù)這種理論,處于特別權(quán)力關(guān)系中的公民一律被納入行政領(lǐng)域,不使用法律保留和基本權(quán)利,行政機(jī)關(guān)使用內(nèi)部規(guī)則進(jìn)行自我調(diào)整”。②這種特別權(quán)力關(guān)系否認(rèn)公務(wù)員行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán),它的目的是維護(hù)特權(quán)和行政優(yōu)越權(quán)。根據(jù)這種學(xué)說(shuō),國(guó)家對(duì)公務(wù)員的指示、命令以及一切規(guī)范,是為主體之運(yùn)作而產(chǎn)生的,并不發(fā)生外在的法律效力,不屬于法律法規(guī)的范疇,也不適用法律保留原則,當(dāng)然也排除司法審查。

簡(jiǎn)言之,在特別權(quán)力關(guān)系涵蓋的行政關(guān)系范圍內(nèi),會(huì)排除依法行政原則的適用,而使其形成特殊的“法治真空地帶”。③從它的本質(zhì)而言,雖然特別權(quán)力關(guān)系的對(duì)稱(chēng)是一般權(quán)力關(guān)系,但是從本質(zhì)上看,“特別權(quán)力關(guān)系論,是作為權(quán)力主體對(duì)抗法治主義的手段而架構(gòu)起來(lái)的”。④

二戰(zhàn)前日本的行政法學(xué)深受德國(guó)影響,接受了特別權(quán)力關(guān)系。二戰(zhàn)后,隨著人權(quán)觀念的復(fù)蘇,該理論受到了嚴(yán)正的抨擊。上述國(guó)家和地區(qū),對(duì)于原有的特別權(quán)力關(guān)系或廢棄或改造。如1972年3月14日德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的“刑事執(zhí)行判決”。⑤該判決認(rèn)為,監(jiān)獄當(dāng)局在未獲得法律許可的情形下檢查犯人的信件,是對(duì)犯人通信自由的侵犯。聯(lián)邦憲法法院沒(méi)有支持監(jiān)獄有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系規(guī)則,并判定這一規(guī)則違憲。這意味著法律開(kāi)始進(jìn)入傳統(tǒng)的行政關(guān)系領(lǐng)域,并標(biāo)志著特別權(quán)力關(guān)系理論的正式廢棄。

(二)被排除在行政訴訟范圍之外的其他理由

用以支撐內(nèi)部人事處理行為不可訴的理由還有以下幾點(diǎn):1.我國(guó)行政訴訟起步較晚,經(jīng)驗(yàn)不足,行政訴訟解決行政糾紛不宜深入到行政管理事務(wù)內(nèi)部,重點(diǎn)還應(yīng)放在解決外部行政行為糾紛。2.內(nèi)部人事管理行為對(duì)政府機(jī)構(gòu)外部的公民、法人或者其他組織不存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系,屬于機(jī)關(guān)自身的建設(shè)問(wèn)題,排斥司法權(quán)力的涉足。3.內(nèi)部人事管理行為不可訴符合國(guó)家行政管理的規(guī)律,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)的途徑相對(duì)已經(jīng)完善,并且體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)和人民法院之間的職能分工等等。⑥

二、內(nèi)部人事處理行為可訴性的理論依據(jù)

原有特別權(quán)力關(guān)系理論遭到摒棄后,取而代之的是所謂“特別行政法律關(guān)系”。這一變化最早也是產(chǎn)生于德國(guó),當(dāng)時(shí)影響較大的是烏勒教授于1956年提出的新理論。他將特別權(quán)力關(guān)系分為“基礎(chǔ)關(guān)系”和“管理關(guān)系”,基礎(chǔ)關(guān)系是有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅特別權(quán)力身份的行為,如公務(wù)員的任命、免職、退休和轉(zhuǎn)任等行為;凡屬于或涉及基礎(chǔ)關(guān)系事項(xiàng),權(quán)力主體作出的行政決定,相對(duì)人可以提起行政訴訟。管理關(guān)系是指,為達(dá)到行政管理的目的,權(quán)力人進(jìn)行的相關(guān)行為,即一般管理性規(guī)則,如工作時(shí)間的規(guī)定,著裝儀態(tài)等,相對(duì)人是不可以提起行政訴訟的。針對(duì)類(lèi)似的理論發(fā)展,我國(guó)學(xué)界也已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注。

(一)內(nèi)部人事處理行為可訴的理論依據(jù)

“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”已被寫(xiě)入我國(guó)憲法,這就要求我們對(duì)于特別行政關(guān)系下相對(duì)人的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)給予必要關(guān)注。在現(xiàn)代法治的背景下,如何在傳統(tǒng)理論和全面司法審查之間尋找一個(gè)平衡,兼顧人權(quán)保障與行政管理的雙重需要,便成為當(dāng)前的任務(wù),“特別行政法律關(guān)系”理論便應(yīng)運(yùn)而生。

第一,無(wú)論是前述特別權(quán)力關(guān)系還是與之相對(duì)的一般權(quán)力關(guān)系,都應(yīng)該屬于行政法律關(guān)系的范疇,特別行政關(guān)系仍然是受行政法律規(guī)范調(diào)整規(guī)制的。“在憲法無(wú)明確規(guī)定的情況下,將一定的生活領(lǐng)域當(dāng)然看作公權(quán)力的支配領(lǐng)域,進(jìn)而排除法的支配,是違背現(xiàn)代法治精神的?！雹?/p>

第二,特別行政法律關(guān)系具有特殊性。其一主體的權(quán)限特殊,行政主體依據(jù)法律授權(quán),享有較為寬泛的自由裁量權(quán)和概括的命令權(quán),可以為相對(duì)人設(shè)置相當(dāng)?shù)牧x務(wù)。但是這種權(quán)力行使和義務(wù)設(shè)定不得與憲法相抵觸。其二救濟(jì)途徑特殊,特別行政法律關(guān)系屬于行政法中特別法范疇,其救濟(jì)途徑不適用一般法,而是由特別法加以規(guī)定,但是特別法的規(guī)定仍不得與憲法相抵觸。

從上述內(nèi)容來(lái)看,內(nèi)部人事處理行為具有納入訴訟范圍的憲法理論支撐。

(二)符合行政訴訟基本原理的要求

行政訴訟是指行政相對(duì)人與行政主體在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后,依法向人民法院提起訴訟,人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性,并判斷相對(duì)人的主張是否妥當(dāng),以作出裁判的一種活動(dòng)。⑧

行政訴訟的基本目的就是在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí),保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益,在其權(quán)益受到或可能受到具體行政行為的侵犯時(shí),為相對(duì)人提供及時(shí)有效的救濟(jì)。由此,任何相對(duì)人的合法權(quán)利受到具體行政行為的侵犯,都應(yīng)該可以向人民法院提起行政訴訟。以公務(wù)員為例,其權(quán)利是受公務(wù)員法保護(hù)的合法權(quán)利,而且是可期待的法定權(quán)利,當(dāng)法定權(quán)利遭到侵犯時(shí),理應(yīng)給公務(wù)員提供司法救濟(jì)途徑。從這個(gè)角度上講,內(nèi)部人事處理行為就應(yīng)該被納入行政訴訟受案范圍,而如果公務(wù)員的其他權(quán)利受到人事處理行為決定的影響,就更應(yīng)該允許其提起行政訴訟,因?yàn)榇藭r(shí)權(quán)利受影響的范圍已經(jīng)從行政管理內(nèi)部發(fā)展至外部。

(三)體現(xiàn)現(xiàn)代行政立法的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)初制定行政訴訟法,將內(nèi)部人事處理行為排除在受案范圍之外明顯是受到特別權(quán)力關(guān)系理論的嚴(yán)重影響,隨著行政法治的發(fā)展與健全,過(guò)去盛行該理論的德國(guó)、日本,都不同程度的承認(rèn)了內(nèi)部人事處理行為的可訴性。這已經(jīng)成為了行政訴訟法相關(guān)受案范圍的發(fā)展趨勢(shì),結(jié)合我國(guó)行政訴訟的實(shí)際發(fā)展情況,將內(nèi)部人事處理行為納入行政訴訟受案范圍,實(shí)乃大勢(shì)所趨。

三、內(nèi)部人事處理行為的受案范圍類(lèi)型設(shè)想

如果將所有內(nèi)部人事處理行為都納入行政訴訟之中,顯然不合理也不現(xiàn)實(shí),更會(huì)影響到行政機(jī)關(guān)的自我管理秩序。

實(shí)際上,對(duì)于內(nèi)部人事處理行為在多大范圍內(nèi)可訴,學(xué)者們是持不同意見(jiàn)的。第一種觀點(diǎn)是對(duì)其不作區(qū)分,認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和工作人員之間的關(guān)系是公法上的行政合同關(guān)系,雙方權(quán)利義務(wù)的改變必然涉及法律問(wèn)題,既是法律問(wèn)題,當(dāng)然要受法院審查。⑨第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間權(quán)利義務(wù)救濟(jì)關(guān)系,應(yīng)首先依據(jù)烏勒教授的觀點(diǎn)分為基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系,基礎(chǔ)關(guān)系影響甚大,應(yīng)由法院予以審查;而進(jìn)一步將管理關(guān)系分為兩種,一種是日常管理關(guān)系,一種是特別政治權(quán)利。而對(duì)于前者一般可訴,對(duì)于后者則要謹(jǐn)慎對(duì)待。⑩

這里筆者更傾向于第二種意見(jiàn),但又不是完全認(rèn)同。筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的處分決定可依是否涉及公務(wù)員的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)分為兩種,即一般管理關(guān)系和重要處分行為。一般管理關(guān)系可指處分中記過(guò)以下的普通管理行為;重要處分行為則涉及公務(wù)員的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),如處分中的降級(jí)、撤職、開(kāi)除等,以及對(duì)工資、福利等影響財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處理決定。在一般管理關(guān)系中,一般人事變動(dòng)如崗位變化則不可訴,而如果是人事關(guān)系的產(chǎn)生及消滅如聘用或開(kāi)除則是可訴的,因?yàn)槿耸伦儎?dòng)完全是行政權(quán)力的范圍,司法權(quán)不應(yīng)該也不可能介入;而人事關(guān)系的產(chǎn)生消滅就可能會(huì)對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生重大影響,應(yīng)該允許人民法院審查這類(lèi)行為的合法性。

綜上所述,可以納入行政訴訟受案范圍的內(nèi)部人事處理行為的類(lèi)型還是較少的,當(dāng)然這與目前的行政訴訟乃至整個(gè)行政行為理論的發(fā)展程度有關(guān),但對(duì)內(nèi)部人事處理行為應(yīng)予司法審查,這一基本觀念應(yīng)該加以確定,內(nèi)部人事處理行為本應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍。