1998-2008金融監(jiān)管發(fā)展與爭議

陳小輝 席華潔

過去十年,很多國家已經(jīng)完成了金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的改革。根據(jù)來自各大陸的102個(gè)樣本國家數(shù)據(jù),過去十年金融監(jiān)管發(fā)展?fàn)顩r如下:

一、六成國家改革了金融監(jiān)管結(jié)構(gòu),監(jiān)管體制在發(fā)達(dá)國家更受關(guān)注

自1998年以來的十年間,102個(gè)樣本國家中,64%即66個(gè)國家改革了他們的監(jiān)管結(jié)構(gòu),他們建立了一個(gè)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和/或改變了至少一個(gè)已有機(jī)構(gòu)的權(quán)力。分組看,歐洲、歐盟和OECD國家分別占了已進(jìn)行改革國家的82%,77%和73%。顯然,監(jiān)管體制似乎在發(fā)達(dá)國家尤其是個(gè)問題,尤其是歐洲。種種跡象表明發(fā)達(dá)國家的改革浪潮將繼續(xù)進(jìn)行,不管是否受到本輪危機(jī)的刺激。瑞士在2009年初采用了統(tǒng)一結(jié)構(gòu),意大利和西班牙正在考慮改革。許多人正在關(guān)注美國,2008年3月美國財(cái)政部長保爾森宣布財(cái)政部將進(jìn)行關(guān)于美國金融監(jiān)管體系規(guī)則重疊問題的綜合測(cè)試。

二、大部分國家選擇了保守監(jiān)管方式,與中央銀行涉入監(jiān)管相關(guān)

監(jiān)管模式主要有四種,垂直模式、水平模式、統(tǒng)一模式和混合模式。垂直模式指按不同行業(yè)分類監(jiān)管,不同行業(yè)由不同機(jī)構(gòu)監(jiān)管。水平模式指基于管理的公共目的劃分,不同機(jī)構(gòu)按不同監(jiān)管目的實(shí)施監(jiān)管。統(tǒng)一模式指單一機(jī)構(gòu)監(jiān)管所有金融系統(tǒng)完成所有公共目的?；旌夏Ｊ綖榍叭N模式的混合。

采取垂直模式的國家占35%。在102個(gè)樣本國家中,36個(gè)國采用了垂直模式,由不同機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管銀行、證券和保險(xiǎn),占樣本35%。這種垂直模式在銀行業(yè)、證券市場和保險(xiǎn)公司劃分很清晰的金融行業(yè)結(jié)構(gòu)中工作得相當(dāng)好。這種監(jiān)管模式的監(jiān)管體制中,不同機(jī)構(gòu)監(jiān)管金融市場的不同部分。采取統(tǒng)一模式的國家占24%。在102個(gè)樣本國家中,24個(gè)國家(占比約24%)已經(jīng)建立了一種新的監(jiān)管體制,引入了單一機(jī)構(gòu)涵蓋了銀行業(yè)、證券和保險(xiǎn)市場,監(jiān)管被完全集中在一起。統(tǒng)一監(jiān)管體制基于一個(gè)控制機(jī)構(gòu),它作為一個(gè)壟斷機(jī)構(gòu)監(jiān)管全部金融系統(tǒng)。采用水平模式的國家僅2%。在102個(gè)樣本國家中,僅2個(gè)國家(占比約2%)即澳大利亞和荷蘭。他們將監(jiān)管分為兩組,一組負(fù)責(zé)維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定,另一組負(fù)責(zé)商業(yè)行為監(jiān)管。統(tǒng)一模式和水平模式均包含了合并過程,表明似乎權(quán)力合并在監(jiān)管體系改革中占據(jù)了優(yōu)勢(shì)。采用混合監(jiān)管體制的國家占39%。在102個(gè)樣本國家中,40個(gè)國家(占比約39%)采用了混合監(jiān)管體制,包括了法國,意大利和美國。(見圖1)

三個(gè)主要監(jiān)管模式(垂直、統(tǒng)一和混合)的比例基本相當(dāng),分別為35%、24%和39%,而水平體制僅有2%。換句話說,41%的國家采用了創(chuàng)新監(jiān)管體制——統(tǒng)一和水平體制。而尚有59%的國家選擇了保守方式,維持更傳統(tǒng)的體制(垂直和混合體制)。選擇保守方式國家表現(xiàn)出了一個(gè)共同的特征:中央銀行是唯一的或主要的銀行業(yè)監(jiān)管者,占比達(dá)80%。換句話說,當(dāng)中央銀行深度涉及監(jiān)管時(shí),保守方法似乎更有可能發(fā)生;而如果中央銀行不是主要監(jiān)管者時(shí),創(chuàng)新方式似乎更有可能發(fā)生。

三、統(tǒng)一監(jiān)管模式備受爭議

本論監(jiān)管模式改革中,統(tǒng)一監(jiān)管模式作為一種創(chuàng)新性的模式被24個(gè)國家采用。統(tǒng)一監(jiān)管模式在實(shí)施過程中備受爭議。贊成者認(rèn)為統(tǒng)一監(jiān)管模式具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、便于國際合作和管理靈活等優(yōu)點(diǎn),而反對(duì)者認(rèn)為其具有規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、管理僵化等缺點(diǎn)。

(一)贊成者的觀點(diǎn)

1.規(guī)模經(jīng)濟(jì)。統(tǒng)一監(jiān)管在使用物理基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本方面,更可能獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)。同時(shí),單個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管越來越涉及多個(gè)部門的銀行和金融公司更容易。統(tǒng)一監(jiān)管在處理國家監(jiān)管的不同目標(biāo)之間的沖突時(shí)更有效,它將這些沖突內(nèi)部化了。2.便于國際合作。國內(nèi)銀行國際化越多,國際協(xié)調(diào)與合作需求就越大,如果監(jiān)管者是一個(gè),那么國際協(xié)調(diào)與合作就更容易。3.管理靈活。單個(gè)監(jiān)管者在處理監(jiān)管問題時(shí)可能更靈活。4.責(zé)任性和透明性更強(qiáng)。統(tǒng)一機(jī)構(gòu)單獨(dú)對(duì)監(jiān)管負(fù)責(zé),因而政治家、消費(fèi)者和被監(jiān)管公司更容易理解他們的政策。如果產(chǎn)生問題,單一機(jī)構(gòu)無法推卸責(zé)任,而多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)生問題時(shí)候,容易推卸責(zé)任。5.避免規(guī)則套利。當(dāng)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)變得更大更復(fù)雜后,他們可能包括金融公司,而金融公司常常涉及不同領(lǐng)域。在多重監(jiān)管體制下,金融聯(lián)合企業(yè)可能從事所謂的規(guī)則套利。但單機(jī)構(gòu)可避免多個(gè)監(jiān)管當(dāng)局導(dǎo)致的漏洞。6.降低守法成本。統(tǒng)一監(jiān)管可能降低守法成本,因?yàn)楸槐O(jiān)管公司面對(duì)的是一個(gè)機(jī)構(gòu)而不是多個(gè)機(jī)構(gòu)。

(二)反對(duì)者的觀點(diǎn)

1.規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。更大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而不是多個(gè)專業(yè)化的專門機(jī)構(gòu)可能在資源分配和監(jiān)測(cè)活動(dòng)方面產(chǎn)生失效,存在放縱多樣化監(jiān)管方法的可能,多樣化監(jiān)管方法主要用于金融系統(tǒng),金融系統(tǒng)行業(yè)并不完全綜合集成。2.管理僵化。如果關(guān)于最佳規(guī)則和規(guī)則如何改變等方面具有不確定性的話。單一機(jī)構(gòu)可能在處理監(jiān)管問題中缺乏靈活性。3.導(dǎo)致官僚體制。單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)在擁有過多權(quán)力后可能成為一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)。4.產(chǎn)生尋租風(fēng)險(xiǎn)。單一機(jī)構(gòu)壟斷了監(jiān)管,因而可能產(chǎn)生尋租風(fēng)險(xiǎn)。例如,多管理機(jī)構(gòu)可能在監(jiān)管政策質(zhì)量方面進(jìn)行競爭,而單一機(jī)構(gòu)則可能放棄。