張欽文

(南京特殊教育職業(yè)技術(shù)學(xué)院,江蘇 南京 210038)

德國(guó)未成年人保護(hù)工作研究與啟示

張欽文

(南京特殊教育職業(yè)技術(shù)學(xué)院,江蘇 南京 210038)

德國(guó)的未成年人保護(hù)工作起步比較早,具有自己的特色:典型意義,強(qiáng)調(diào)預(yù)防,注重加強(qiáng)對(duì)未成年人的一般性保護(hù);凸顯教育矯正,全面落實(shí)對(duì)罪錯(cuò)少年的犯罪救濟(jì);政府主導(dǎo)、社會(huì)承辦的高效運(yùn)行機(jī)制;系統(tǒng)規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)密的項(xiàng)目管理模式。

未成年人保護(hù);德國(guó);研究

德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá),政府和社會(huì)高度重視未成年人保護(hù)工作,形成了具有典型意義的工作模式。筆者結(jié)合赴德考察的經(jīng)歷,對(duì)其未成年人保護(hù)工作進(jìn)行研究和論述,以期為提高我國(guó)的未成年人保護(hù)工作水平,服務(wù)未成年人成長(zhǎng)提供借鑒和參考。

一、德國(guó)未成年人保護(hù)工作的基礎(chǔ)和條件

經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。德國(guó)是老牌的資本主義強(qiáng)國(guó),盡管在過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)間里經(jīng)濟(jì)不盡如人意,但由于其底子雄厚,經(jīng)濟(jì)總量仍高居世界第四、歐洲之首,工農(nóng)業(yè)均高度發(fā)達(dá)。作為西方七大工業(yè)國(guó)成員,德國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展起著重要作用。2007年德國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)33222億美元,人均40415美元。德國(guó)還是世界第二大出口國(guó),2007年貿(mào)易出口突破9000億歐元大關(guān),貿(mào)易盈余達(dá)1988億歐元,創(chuàng)歷史新高。雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,為德國(guó)未成年人保護(hù)工作的開展提供了強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)支持。近年來(lái),德國(guó)的青年工作總經(jīng)費(fèi)達(dá)200多億歐元,其中支付給幼兒園等機(jī)構(gòu)的占55%,約為110億歐元;支付給兒童福利院等機(jī)構(gòu)實(shí)施社會(huì)救助的占20%,約為40億歐元;用于從事具體青少年工作的占10%,約為20億歐元;用于咨詢、培訓(xùn)和服務(wù)的占15%,約為30億歐元。

青少年法律制度健全。德國(guó)的法律制度健全,法治觀念深入人心。德國(guó)是世界上對(duì)未成年人立法較早的國(guó)家之一,經(jīng)過(guò)多年的積累和發(fā)展,德國(guó)在未成年人法律方面形成了比較完備的體系。直接維護(hù)未成年人權(quán)益的法律就有《德國(guó)兒童與少年扶助法》、《德國(guó)少年保護(hù)法》、《改革兒童權(quán)利法》、《兒童宗教教育法》、《少年媒體保護(hù)國(guó)家合同》、《少年法院法》、《少年拘留執(zhí)行條例》等。同時(shí)德國(guó)在私法、公法以及作為公法特殊部分的刑法等各領(lǐng)域的法律中都對(duì)兒童、少年有著特殊的規(guī)定。如《德國(guó)民法典》對(duì)德國(guó)兒童、少年的法律地位有明確規(guī)定,還對(duì)父母對(duì)婚生子女姓名的共同決定權(quán)、父母對(duì)子女人身、財(cái)產(chǎn)的照料權(quán)利和義務(wù)、父母對(duì)子女的法定代理等進(jìn)行了規(guī)定?！稉狃B(yǎng)費(fèi)固定額條例》、《撫養(yǎng)費(fèi)預(yù)支法》、《收養(yǎng)介紹法》等分別就不同情況下?lián)狃B(yǎng)、收養(yǎng)問(wèn)題中的未成年人權(quán)益予以明確。《武器法》規(guī)定嚴(yán)禁向未成年人提供任何武器。在保護(hù)未成年人勞動(dòng)權(quán)益及職業(yè)培訓(xùn)方面,《職業(yè)培訓(xùn)法》、《手工業(yè)條例》、《職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)法》中都有涉及未成年人的專門規(guī)定。在接受高等教育方面,有《聯(lián)邦高等教育促進(jìn)法》可供適用。

非政府組織發(fā)達(dá)。德國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制十分成熟的國(guó)家,其非政府組織發(fā)展居于歐洲前列并呈上升趨勢(shì)。德國(guó)的非政府組織不僅涉及領(lǐng)域廣,而且類型多,涵蓋了社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教、衛(wèi)生、體育、醫(yī)療、環(huán)保等各個(gè)方面,其中不少非政府組織都有上百年的歷史。以志愿者組織為例,包括登記和未登記的在內(nèi),德國(guó)的志愿者協(xié)會(huì)和團(tuán)體估計(jì)就在400萬(wàn)至500萬(wàn)個(gè)之間。多年來(lái),德國(guó)政府因勢(shì)利導(dǎo)地應(yīng)對(duì)非政府組織的發(fā)展,一方面通過(guò)法制手段加強(qiáng)監(jiān)管,另一方面通過(guò)在政策和財(cái)政上對(duì)非政府組織的引導(dǎo)和重點(diǎn)資助,來(lái)延伸政府的社會(huì)管理和服務(wù)職能,使之成為踐行西方價(jià)值觀念和發(fā)展模式、維系西方政治穩(wěn)定的力量。廣泛、活躍的非政府組織的存在和發(fā)展,為未成年人保護(hù)工作的開展奠定了扎實(shí)的社會(huì)組織基礎(chǔ),提供了充足的人力資源保障。

二、德國(guó)未成年人保護(hù)工作的主要特色和做法

強(qiáng)調(diào)預(yù)防,注重加強(qiáng)對(duì)未成年人的一般性保護(hù)。一般性保護(hù)是指為免除對(duì)未成年人的傷害和防止未成年人犯罪,德國(guó)采取的大量預(yù)防性措施?！堵?lián)邦德國(guó)兒童與少年扶助法》規(guī)定了政府、學(xué)校、家庭和社會(huì)對(duì)未成年人的義務(wù)。如:禁止向18歲以下的青少年出售含酒精的飲品;禁止向16歲以下的青少年出售香煙;政府的青少年工作機(jī)構(gòu)要定期與學(xué)校溝通,教育未成年人遠(yuǎn)離酒精和毒品等;未成年人生活和教育確有困難,政府和社會(huì)還須提供相應(yīng)的幫助。在政府和社會(huì)提供的幫助中,有三種基本形式:支持性幫助、補(bǔ)充式幫助、替代式幫助。支持性幫助是最初級(jí)的一種形式,主要是通過(guò)教會(huì)開辦的教育咨詢機(jī)構(gòu)或社會(huì)機(jī)構(gòu)中的教育和心理專家為家長(zhǎng)和孩子提供免費(fèi)咨詢服務(wù),也可以由家長(zhǎng)向當(dāng)?shù)厍嗄旯ぷ鳈C(jī)構(gòu)約請(qǐng),青年工作機(jī)構(gòu)派出專業(yè)人員上門提供服務(wù);還有的是一些諸如志愿者組織這樣的團(tuán)體舉辦的有助于未成年人兒童身心健康成長(zhǎng)發(fā)展的學(xué)習(xí)交流活動(dòng)。補(bǔ)充式幫助是對(duì)那些父母長(zhǎng)期生病或出差而得不到應(yīng)有照顧和教育的少年兒童提供的日常性護(hù)理,主要是通過(guò)建立日托式小組為少年兒童提供教育和護(hù)理服務(wù)。替代式幫助是針對(duì)問(wèn)題家庭的,帶有一定的強(qiáng)制性。這種幫助由國(guó)家和社會(huì)機(jī)構(gòu)代替家長(zhǎng)行使撫養(yǎng)權(quán),讓孩子離開現(xiàn)有家庭,安排專門地方對(duì)孩子進(jìn)行撫養(yǎng)和教育。但這種代替也不是終身的,而是根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施,多為半年或一年。這種幫助根據(jù)問(wèn)題的嚴(yán)重程度不同可具體分為全時(shí)式托護(hù)、家訪式教育、個(gè)別輔導(dǎo)等。近十年來(lái),一般性保護(hù)的重點(diǎn)集中在有吸毒、酗酒、單親、心理疾病、犯罪人員、網(wǎng)絡(luò)成癮等問(wèn)題的家庭。德國(guó)的青少年工作者認(rèn)為,在未成年人保護(hù)的支持性幫助和補(bǔ)充式幫助方面要舍得花錢,因?yàn)檫@兩種幫助是基礎(chǔ)性的。等到問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生,代價(jià)就會(huì)更大。德國(guó)政府和社會(huì)在這方面逐漸形成共識(shí),投入也在進(jìn)一步增加。

凸顯教育矯正,全面落實(shí)對(duì)罪錯(cuò)少年的犯罪救濟(jì)。德國(guó)注重對(duì)犯罪少年的犯罪救濟(jì),教育思想是德國(guó)少年刑事司法制度的核心理念,體現(xiàn)在對(duì)少年犯罪進(jìn)行刑事追究和執(zhí)行時(shí)采取與對(duì)成年犯罪截然不同的態(tài)度。即使未成年人犯了罪,也盡量避免科以刑罰,更多的是給以非刑罰意義的教育幫助和懲戒措施。對(duì)犯罪未成年人進(jìn)行社區(qū)矯正,是德國(guó)開展未成年人保護(hù)工作的重要途徑。這項(xiàng)工作的具體內(nèi)容主要有:一是非刑罰意義的教育處分和懲戒措施。二是刑罰意義的緩刑、緩科和余刑緩刑。從實(shí)踐來(lái)看,由于矯正內(nèi)容不同,執(zhí)行部門和人員也不同,各級(jí)政府的青年局和緩刑幫助者是最主要的執(zhí)行力量。一些民間協(xié)會(huì)和社會(huì)義工(志愿者)也往往接受委托協(xié)助進(jìn)行未成年人教育矯正工作。比如在專職人員指導(dǎo)和監(jiān)督下,要求犯罪未成年人在一定時(shí)限內(nèi)在一定場(chǎng)所從事社會(huì)公益勞動(dòng),通過(guò)社會(huì)服務(wù)來(lái)彌補(bǔ)其給社會(huì)造成的損害,并在社會(huì)服務(wù)中建立社會(huì)責(zé)任感,同時(shí)樹立自尊、自強(qiáng)的人格意識(shí),促使其悔過(guò)自新。又對(duì)犯罪未成年人提供一些社會(huì)性課程和訓(xùn)練計(jì)劃,教育其如何自我?guī)椭?、自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展、與他人建立良好的合作關(guān)系等。除了對(duì)犯罪未成年人在社會(huì)上實(shí)行開放式矯正外,還有少年禁閉和少年拘留等做法,目的都是在于喚醒少年的榮譽(yù)感和責(zé)任心,反省自己的行為。審理未成年人犯罪還設(shè)有專門的少年法庭、少年法官、少年檢察官和少年刑事訴訟程序,以全面體現(xiàn)對(duì)未成年人的保護(hù)。

政府主導(dǎo)、社會(huì)承辦的高效運(yùn)行機(jī)制。德國(guó)青年部是青年事務(wù)的政府主管部門,主要負(fù)責(zé)政策的協(xié)調(diào)和引導(dǎo),保障有關(guān)工作的順利進(jìn)行和經(jīng)費(fèi)的正常運(yùn)轉(zhuǎn),對(duì)事務(wù)的管理主要體現(xiàn)在控制整個(gè)系統(tǒng)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)。德青年部與各州青年部每?jī)赡暾匍_一次會(huì)議,確定各州青年工作的具體政策、優(yōu)先領(lǐng)域和工作項(xiàng)目。德國(guó)16個(gè)州均設(shè)有青年部。州青年部根據(jù)自身實(shí)際情況制定不同預(yù)算、設(shè)定不同議題,確定工作的重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目。德國(guó)青年工作經(jīng)費(fèi)70%來(lái)自地方政府,20%來(lái)自州政府,只有10%來(lái)自聯(lián)邦政府。地方政府在開展未成年人保護(hù)工作中有很大的自主性和獨(dú)立性,德國(guó)未成年人保護(hù)工作的具體實(shí)施權(quán)與決策權(quán)在于州和地方政府。其支出結(jié)構(gòu)一般為:55%支付給幼兒園等機(jī)構(gòu),20%支付給兒童福利院等機(jī)構(gòu)實(shí)施社會(huì)救助,10%用于從事具體未成年人工作,15%用于咨詢、培訓(xùn)和服務(wù)。“民間辦事、政府買單”,是德國(guó)實(shí)施未成年人保護(hù)工作的又一特色。德國(guó)法律規(guī)定,青年工作的政治職責(zé)由政府承擔(dān),但政府并不直接實(shí)施具體項(xiàng)目,政府有義務(wù)為非政府組織提供和分配資金。德國(guó)法律還規(guī)定,政府每個(gè)行政層級(jí)的青年工作,均需與民間組織全面合作,保證民間組織在決策過(guò)程中的充分參與。這確定了德國(guó)未成年人保護(hù)工作“民間辦事、政府買單”的操作模式。地方政府設(shè)立的青年中心以及各個(gè)社區(qū)的青年組織負(fù)責(zé)開展具體項(xiàng)目,直接服務(wù)于未成年人的成長(zhǎng)需求。民間組織可以根據(jù)開展的項(xiàng)目向政府申請(qǐng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),項(xiàng)目越多申請(qǐng)的經(jīng)費(fèi)越多。民間組織也可以就未成年人保護(hù)工作的某一領(lǐng)域與政府簽訂合同。德國(guó)的民間組織紛繁復(fù)雜,規(guī)模大小不等,由于國(guó)家治理上的聯(lián)邦特色,在未成年人工作的管理上也具有“多中心”的特點(diǎn)。各民間組織的工作往往獨(dú)立性強(qiáng)、職責(zé)明確,對(duì)具體服務(wù)活動(dòng)抓得很細(xì)很實(shí),直接落實(shí)到了家庭、學(xué)校、福利院和社區(qū),并十分注重根據(jù)服務(wù)對(duì)象的不同情況提供個(gè)性化的幫助和服務(wù)。

系統(tǒng)規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)密的項(xiàng)目管理模式。因?yàn)槭钦鲗?dǎo)和出資,所以德國(guó)政府對(duì)未成年人保護(hù)工作項(xiàng)目的管理十分嚴(yán)格,對(duì)具體項(xiàng)目的實(shí)施制定了詳細(xì)的操作章程。從程序上看,具體項(xiàng)目的實(shí)施主要有四個(gè)程序:一是確定服務(wù)對(duì)象。青少年工作機(jī)構(gòu)通過(guò)幼兒園、學(xué)校、社區(qū)和鄰居的報(bào)告或本人申請(qǐng)發(fā)現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)。二是確定幫助形式。主要是根據(jù)服務(wù)對(duì)象面臨的困難確定采取哪一種形式的幫助。三是制訂具體服務(wù)計(jì)劃。主要是派出專家和青年工作者上門了解具體情況,不僅了解家庭內(nèi)部的情況,也要了解家庭周圍的情況,然后會(huì)同專家、家長(zhǎng)和青年工作者制訂教育和保護(hù)孩子的具體方案。四是青年組織、專家與家長(zhǎng)和孩子見(jiàn)面,開展個(gè)別輔導(dǎo)和服務(wù),一般是至少每三個(gè)月進(jìn)行一次。德國(guó)法律還規(guī)定,開設(shè)為青少年服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)必須向州一級(jí)的青年局提出申請(qǐng),要詳細(xì)報(bào)告專業(yè)人員的配備情況,審核通過(guò)后發(fā)放專門的經(jīng)營(yíng)許可證。在開展具體服務(wù)活動(dòng)中,專業(yè)人員的工作活動(dòng)都要有記錄,以便接受青年局的監(jiān)督。

三、德國(guó)未成年人保護(hù)工作給我們的思考與啟示

德國(guó)雖然與我國(guó)在社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)和國(guó)情民情上有很大的不同,但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多方面都走在我國(guó)前面。從這個(gè)意義上講,德國(guó)的今天就是我們的明天。積極學(xué)習(xí)借鑒德國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn),有利于我們立足實(shí)際,著眼未來(lái),把握規(guī)律,更好地推動(dòng)我國(guó)未成年人保護(hù)工作,服務(wù)未成年人健康成長(zhǎng)。

積極推動(dòng)成立全國(guó)性的未成年人保護(hù)工作機(jī)構(gòu)。未成年人保護(hù)工作是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程,涉及立法、行政、司法、教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等社會(huì)生活的方方面面,做好這項(xiàng)工作需要黨政部門和社會(huì)各界協(xié)同動(dòng)作、共同努力。目前,雖然各省、自治區(qū)、直轄市已基本建立未成年人保護(hù)工作委員會(huì),但一直沒(méi)有成立由有關(guān)部委和單位共同組成的全國(guó)性的未成年人保護(hù)工作機(jī)構(gòu)。我國(guó)未成年人人口基數(shù)大,分布地域廣,發(fā)展也很不平衡,因此建議盡快成立全國(guó)性的未成年人保護(hù)工作機(jī)構(gòu),如成立全國(guó)未成年人保護(hù)工作委員會(huì),協(xié)調(diào)和整合全國(guó)和全社會(huì)的力量,共同推動(dòng)未成年人保護(hù)工作全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

進(jìn)一步完善未成年人保護(hù)法律法規(guī)和制度建設(shè)。從德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)不難看出,健全完善的法律體系和制度體系,是開展未成年人保護(hù)工作的重要保障。應(yīng)立足我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)和未成年人成長(zhǎng)發(fā)展的新要求,聯(lián)合有關(guān)方面進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作立法調(diào)研,進(jìn)一步向有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門建言獻(xiàn)策,拓展和豐富未成年人保護(hù)方面的法律,細(xì)化和完善有關(guān)法律規(guī)定和工作制度,增強(qiáng)未成年人保護(hù)法律的適用性和可操作性,增強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的規(guī)范性、程序性,逐步形成較為完備的法律和制度體系,把未成年人保護(hù)工作從立項(xiàng)、實(shí)施以及績(jī)效評(píng)估等環(huán)節(jié)都納入法制化、規(guī)范化、制度化的軌道,確保未成年人保護(hù)工作的扎實(shí)開展。

大力暢通未成年人的訴求表達(dá)渠道。新形勢(shì)下未成年人維權(quán)問(wèn)題比較突出,暢通未成年人利益訴求表達(dá)渠道,是做好未成年人保護(hù)工作的前提和基礎(chǔ),也有利于利益協(xié)調(diào)和矛盾調(diào)處機(jī)制的建立,有效維護(hù)未成年人的合法權(quán)益。德國(guó)對(duì)未成年人個(gè)體有著深切、準(zhǔn)確、及時(shí)的關(guān)注,我們的維權(quán)工作也要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)、載體建設(shè)、機(jī)制建設(shè),更加及時(shí)、深入地關(guān)注和了解未成年人特別是流動(dòng)未成年人、社區(qū)閑散未成年人等特殊群體的呼聲和成長(zhǎng)需求。要加大力度,拓展12355未成年人服務(wù)臺(tái)等多種渠道來(lái)收集未成年人的輿情,真誠(chéng)傾聽未成年人呼聲,及時(shí)反映未成年人愿望,有效服務(wù)未成年人成長(zhǎng)。

廣泛動(dòng)員和組織社會(huì)各方面的力量開展未成年人保護(hù)工作。借鑒德國(guó)“政府主導(dǎo)、社會(huì)承辦”的做法,積極適應(yīng)我國(guó)社會(huì)組織(非政府組織)蓬勃發(fā)展的新形勢(shì),注重吸納社會(huì)力量全程參與未成年人保護(hù)工作,進(jìn)一步增強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的開放性、社會(huì)性,充分發(fā)揮社會(huì)組織在推動(dòng)未成年人保護(hù)工作中的應(yīng)有作用。加強(qiáng)與有關(guān)社會(huì)組織的協(xié)作,拓展保護(hù)渠道和手段,培育未成年人維權(quán)服務(wù)專業(yè)社團(tuán)組織,推動(dòng)民辦職業(yè)介紹所、留守兒童中心、心理咨詢機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等未成年人服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府未成年人維權(quán)項(xiàng)目。要充分發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì),把服務(wù)項(xiàng)目做深、做細(xì)、做實(shí)。注重發(fā)展和壯大志愿者和社會(huì)工作者隊(duì)伍,推動(dòng)未成年人維權(quán)社工隊(duì)伍建設(shè),使未成年人維權(quán)工作逐步朝社會(huì)化、專業(yè)化、職業(yè)化方向健康發(fā)展。

責(zé)任編輯:黃 杰

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C913.5

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1004-1605(2010)07-0089-03

張欽文(1971-),女,江蘇南京人,南京特殊教育職業(yè)技術(shù)學(xué)院副院長(zhǎng),主要研究方向?yàn)榍嗌倌暄芯考八枷胝谓逃?/p>