我國(guó)稅收征管效率的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià):1997-2007——基于Malmquist指數(shù)的分析方法

楊得前

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站，江西南昌330013)

一、引言

自1997年以來(lái)，我國(guó)稅收一直呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，稅收收入的增長(zhǎng)速度往往超過(guò)了同期GDP的增長(zhǎng)速度。稅收超GDP增長(zhǎng)也成為學(xué)術(shù)界近年來(lái)探討的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。其中，一個(gè)值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題是，在這一過(guò)程中是否伴隨著稅收征管效率的大幅度提高？如何對(duì)稅收征管效率的變化進(jìn)行定量測(cè)量？稅收征管效率的變化是主要源于征管技術(shù)的變化，還是源于管理水平的變化？這些問(wèn)題不僅具有重要的理論意義，而且對(duì)相關(guān)稅收政策的制定具有重要的參考價(jià)值。

近年來(lái)，研究者圍繞征管效率進(jìn)行了有益的探討。楊得前(2008)[1]利用1994-2005年29個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)稅收征管效率進(jìn)行了定量測(cè)算。結(jié)果表明，稅收征管效率對(duì)稅收增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為28.11%。稅收征管效率的提升是稅收高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因。王德祥、李建軍(2009)[2]以隨機(jī)前沿函數(shù)為基礎(chǔ)的研究得出了類(lèi)似的結(jié)論。參數(shù)方法主要是通過(guò)數(shù)據(jù)擬合求得模型中各參數(shù)，從而計(jì)算效率值。其主要局限在以下兩個(gè)方面:一是如果設(shè)定的稅收產(chǎn)出函數(shù)與實(shí)際相差甚遠(yuǎn)，則必然導(dǎo)致最終測(cè)算結(jié)果出現(xiàn)較大誤差。二是設(shè)定的模型不能通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，從而使參數(shù)方法無(wú)法使用。

與參數(shù)方法相比，非參數(shù)方法的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在無(wú)需對(duì)生產(chǎn)函數(shù)的具體形式進(jìn)行設(shè)定。它主要包括DEA和自由處置殼(FDH)等方法，其中又以DEA應(yīng)用最為廣泛。如孫靜(2008)[3]基于傳統(tǒng)DEA方法對(duì)湖北省若干市的稅收征管效率進(jìn)行了測(cè)算。傳統(tǒng)的DEA方法的局限在于:一是無(wú)法對(duì)DEA有效點(diǎn)與弱有效點(diǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確區(qū)分；二是無(wú)法對(duì)效率提高的程度進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量。

此外，一些研究者對(duì)影響稅收征管效率的因素進(jìn)行了定性分析。[4-6]這類(lèi)研究雖針對(duì)性較強(qiáng)，但在理論上有待于進(jìn)一步提升。為更進(jìn)一步揭示我國(guó)稅收征管效率的變化及其成因，本文以我國(guó)各省(直轄市、自治區(qū))1997-2007年的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)的Malmquist生產(chǎn)效率指數(shù)法對(duì)我國(guó)稅收征管動(dòng)態(tài)效率進(jìn)行定量測(cè)算與分析，并嘗試對(duì)實(shí)證結(jié)果作進(jìn)一步的解釋。

二、Malmquist生產(chǎn)效率指數(shù)與指標(biāo)選擇

(一)Malmquist生產(chǎn)效率指數(shù)及其分解

無(wú)論是基于規(guī)模收益不變(CRS)的DEA模型，還是基于規(guī)模收益可變(VRS)的DEA模型，傳統(tǒng)的DEA分析都只能適用于同一時(shí)期不同決策單元相對(duì)效率的評(píng)價(jià)。而Malmquist指數(shù)則可以對(duì)同一決策單元在不同時(shí)點(diǎn)上的效率提高程度進(jìn)行定量測(cè)量。該方法由F?re等人于1994年提出，它是用Shephard(1970)提出的距離函數(shù)來(lái)定義的。[7]Malmquist指數(shù)可以表示為下面形式:

其中，Dt(xt,yt)為Shephard(1970)提出的距離函數(shù)，由下式確定:

其中，P(X)為一定技術(shù)所對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)可能集。Dt(xt,yt)表示生產(chǎn)配置(Xt,Yt)到t時(shí)刻系統(tǒng)前沿面的距離。距離函數(shù)實(shí)際上就是面向投入的DEA模型的效率函數(shù)值，即有:

因此，Malmquist指數(shù)可以表示為下面形式:

從上式可以看出，Malmquist指數(shù)實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)效率指數(shù)，反映了階段效率變化。在經(jīng)濟(jì)分析中，常用該指數(shù)來(lái)反映全要素生產(chǎn)率的變化。

Malmquist指數(shù)可以進(jìn)行如下分解:

可見(jiàn)，Malmquist指數(shù)可以分解為技術(shù)變化指數(shù)(TECH)和技術(shù)效率變化指數(shù)(EFF)。其中，

由上面的討論可以看出，生產(chǎn)率的提高可以通過(guò)技術(shù)變化與技術(shù)效率變化兩種不同的途徑來(lái)獲得。[8]更具體地說(shuō)，技術(shù)變化指數(shù)反映了生產(chǎn)前沿面的移動(dòng)對(duì)生產(chǎn)率變化的貢獻(xiàn)程度，即反映了生產(chǎn)中技術(shù)進(jìn)步的情況。技術(shù)效率變化則反映了一定時(shí)期內(nèi)組織管理水平的變化，即該決策單元從給定的一組投入中獲取最大產(chǎn)出的能力?？梢栽O(shè)想，在技術(shù)不發(fā)生變化時(shí)，一個(gè)決策單元也可以通過(guò)更有效地利用投入，從而運(yùn)營(yíng)在更接近技術(shù)前沿的位置上來(lái)提高它的生產(chǎn)率。[9]

類(lèi)似地，技術(shù)效率變化指數(shù)可以分解為純技術(shù)效率指數(shù)(PECH)和規(guī)模效率指數(shù)(SECH)。其中，純效率變化測(cè)量的是在變動(dòng)規(guī)模報(bào)酬假定下的技術(shù)效率變化程度，規(guī)模效率指數(shù)表明其是否在一個(gè)合適的規(guī)模下運(yùn)營(yíng)。這種分解可以進(jìn)一步揭示技術(shù)效率變化的成因。如果Malmquist指數(shù)大于1，則表明綜合生產(chǎn)率水平提高；如果小于1，則表明生產(chǎn)率水平下降。構(gòu)成該指數(shù)的某一變化率如果大于1，則表明它是生產(chǎn)率提高的根源；如果小于1，則表明它是生產(chǎn)率下降的根源。

(二)投入產(chǎn)出指標(biāo)的選取

征稅過(guò)程可以看作是一個(gè)投入-產(chǎn)出過(guò)程，[2][10]征稅過(guò)程中的投入主要包括稅源數(shù)量、稅源質(zhì)量、稅務(wù)機(jī)關(guān)投入的人力資本的數(shù)量和質(zhì)量、物力及財(cái)力，其產(chǎn)出主要是稅收收入、納稅服務(wù)等。合理地定義投入與產(chǎn)出，是正確利用Malmquist指數(shù)計(jì)量征管效率的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。借鑒楊得前(2008)、王德祥和李建軍(2009)選擇的指標(biāo)，[1-2]在本文中選取的投入指標(biāo)有:

1.稅源數(shù)量。稅源可以從宏觀、微觀等不同的層面來(lái)理解。從宏觀層面來(lái)看，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的稅收只能來(lái)源于對(duì)GDP的分割。所以，GDP是能夠較好地代表宏觀層面的一個(gè)稅源指標(biāo)。但由于我國(guó)目前第一產(chǎn)業(yè)提供的稅收較少，因此，采用第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值來(lái)反映稅源數(shù)量更為合適。

2.稅源質(zhì)量。稅收不僅受稅源數(shù)量的影響，而且也受稅源質(zhì)量的影響。在稅源數(shù)量相同的情況下，稅源質(zhì)量越好，最終的稅收產(chǎn)出越多。營(yíng)業(yè)盈余是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的常住單位創(chuàng)造的增加值扣除勞動(dòng)者報(bào)酬、生產(chǎn)稅凈額和固定資產(chǎn)折舊后的余額。因此，營(yíng)業(yè)盈余占GDP的比重能夠近似地反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益水平。本研究用其表示稅源質(zhì)量的高低，其比重越大，說(shuō)明稅源質(zhì)量越好。

3.人力資本數(shù)量。任何稅法在實(shí)施過(guò)程中都會(huì)產(chǎn)生管理費(fèi)用。它主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)為保證稅法的順利實(shí)施而付出的各種費(fèi)用。如稅官的薪酬、津貼、辦公經(jīng)費(fèi)、差旅費(fèi)等。征稅是一種典型的勞動(dòng)密集型活動(dòng)，稅務(wù)人員數(shù)量的多少會(huì)對(duì)最終的稅收產(chǎn)出及管理成本產(chǎn)生重要影響。[11]本文將稅務(wù)人員數(shù)量作為一個(gè)投入指標(biāo)。

4.人力資本質(zhì)量。在稅收征管過(guò)程中，人員素質(zhì)的高低會(huì)直接影響到稅收征管的質(zhì)量與效率，而受教育水平是人力資本質(zhì)量高低的一個(gè)重要標(biāo)志。因此，本研究用各地稅務(wù)人員中大學(xué)及以上受教育程度人員所占比重作為人員素質(zhì)高低的替代變量。

由于各省稅務(wù)機(jī)關(guān)的辦公經(jīng)費(fèi)沒(méi)有較準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此，本文沒(méi)有將其列為投入指標(biāo)。稅務(wù)機(jī)關(guān)的產(chǎn)出主要包括兩個(gè)方面:一是稅收收入，二是納稅服務(wù)。但是，由于在對(duì)納稅服務(wù)的定量測(cè)量上存在著極大的困難，因此，本文沒(méi)有將納稅服務(wù)作為一個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)，而是僅將稅收收入作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的產(chǎn)出指標(biāo)。

三、數(shù)據(jù)與實(shí)證

本文使用1997-2007年30個(gè)省(直轄市、自治區(qū))的面板數(shù)據(jù)對(duì)其稅收征管效率及其提高進(jìn)行測(cè)算，在研究中沒(méi)有將西藏作為樣本，其原因在于稅務(wù)統(tǒng)計(jì)年鑒中沒(méi)有西藏地方稅務(wù)機(jī)關(guān)人員構(gòu)成的相關(guān)數(shù)據(jù)。其中，稅務(wù)部門(mén)征收的稅收收入、稅務(wù)機(jī)構(gòu)人員數(shù)、教育程度數(shù)據(jù)取自于1998-2008年《中國(guó)稅務(wù)年鑒》；各地區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值、營(yíng)業(yè)盈余占GDP比重取自于1998-2008年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。限于篇幅，本文沒(méi)有列出1997-2007年各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)，而僅列出了分析結(jié)果。采用DEAP 2.1軟件對(duì)1997-2007年我國(guó)30個(gè)省(直轄市、自治區(qū))稅收征管效率的變化情況進(jìn)行計(jì)算，并將Malmquist指數(shù)分解為技術(shù)變化指數(shù)(TECH)和技術(shù)效率變化指數(shù)(EFF)，其中，技術(shù)效率變化指數(shù)可以進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率指數(shù)(PECH)和規(guī)模效率指數(shù)(SECH)。結(jié)果報(bào)告在表1、表2和圖1中，從中可以得出以下幾點(diǎn)基本判斷。

1.從總體來(lái)看，1997-2007年我國(guó)稅收征管效率呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。其具體表現(xiàn)是，我國(guó)稅收征管效率年平均提高3.6%，技術(shù)變化指數(shù)平均提高8.4%(此為所有指數(shù)中變動(dòng)最為顯著的一個(gè)指數(shù))，綜合效率指數(shù)平均下降4.4%，純技術(shù)效率指數(shù)下降3.6%，規(guī)模效率指數(shù)下降0.9%。在分地區(qū)方面，從稅收征管效率指數(shù)來(lái)看，1997-2007年，除河北、安徽、湖北和湖南外，其他地區(qū)的稅收征管效率指數(shù)均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)；從技術(shù)效率變化指數(shù)來(lái)看，除上海外，其他地區(qū)的技術(shù)效率變化指數(shù)均呈不同程度的下降趨勢(shì)；從技術(shù)變化指數(shù)來(lái)看，所有省(市、自治區(qū))均呈現(xiàn)不同程度的上升趨勢(shì)。

表1 1997 -2007年我國(guó)各省平均Malmquist指數(shù)變化及其分解

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)征管效率有顯著影響。從表1可以看出，1997-2007年，稅收征管效率提高幅度排名前6位的依次為:江蘇、上海、北京、山東、天津、廣東。征管效率提高較快的多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，這表明征管效率的提高與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在一定的內(nèi)在聯(lián)系。這可能是因?yàn)?，一方面?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的稅務(wù)機(jī)關(guān)有更多的資金投入到稅收信息化建設(shè)中，從而有效提高稅源管理與監(jiān)控能力；另一方面，更為重要的是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅源數(shù)量較充足，稅源質(zhì)量較好，納稅大戶多，這些都有利于稅收征管效率的提高。

3.稅收征管效率的提高主要源于稅收征管中新技術(shù)的采用。從表2和圖1中可以看出，1997-2007年，在技術(shù)效率變化指數(shù)下降和技術(shù)變化指數(shù)上升的同時(shí)，稅收征管效率指數(shù)呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。所以，技術(shù)變化指數(shù)的上升是引起征管效率提高的最重要原因。另外，技術(shù)效率變化指數(shù)的下降表明了組織管理水平在1997-2007年間呈下降趨勢(shì)，技術(shù)變化指數(shù)的上升則表明1997-2007年我國(guó)稅收征管技術(shù)水平不斷提高。至此，可以得出結(jié)論，1997-2007年我國(guó)稅收征管效率的提高主要源于稅收征管中新技術(shù)的采用，而不是組織管理水平的提高。

表2 1997 -2007年Malmquist指數(shù)變化及其分解

4.技術(shù)效率變化指數(shù)下降的主要原因在于純技術(shù)效率的下降。從表2可以看出，1997-2007年純技術(shù)效率指數(shù)平均下降3.6%，而規(guī)模效率指數(shù)變化不大，平均下降0.9%。由于純技術(shù)效率指數(shù)反映了生產(chǎn)中現(xiàn)有技術(shù)利用的有效程度，因此，純技術(shù)效率指數(shù)的下降說(shuō)明新技術(shù)在稅收征管中的有效利用程度在下降。另外，組織管理水平的下降主要是由于稅收管理中現(xiàn)有技術(shù)利用有效程度的下降，而不是規(guī)模效率的下降。

四、對(duì)征管效率提升原因的進(jìn)一步討論

從上述分析中可以看出，1997-2007年我國(guó)稅收征管效率平均每年提高3.5%，稅收征管效率的提高是我國(guó)稅收收入增長(zhǎng)快于GDP增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因。稅收征管效率的提高主要源于稅收征管中新技術(shù)的采用，而不是組織管理水平的提高。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，其主要原因在于1994年分稅制改革后，我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)始把計(jì)算機(jī)技術(shù)引入稅收管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，使稅收管理實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)的手工操作方式向現(xiàn)代化管理方式的重大轉(zhuǎn)變。1998年后，國(guó)家稅務(wù)總局提出了“科技加管理”、“信息化加專業(yè)化”的總體改革思路。1998年初啟動(dòng)的“金稅工程”二期、2003年10月開(kāi)始的“金稅工程”三期都顯著地提高了稅收管理的信息化、網(wǎng)絡(luò)化水平，有效提高了稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)控稅源的能力，同時(shí)也提高了稅務(wù)機(jī)關(guān)稅源管理的效率，降低了稅源管理的成本。從表2可以看出，2003年也是征管效率指數(shù)和技術(shù)變化指數(shù)最高的一個(gè)年份。另外一個(gè)顯著的標(biāo)志是，增值稅的征收率由1997年的44.6%上升至2006年的86.26%。[12-13]

1997-2007年我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)組織管理水平呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，其根本原因是在稅收征管中，我國(guó)在引進(jìn)新技術(shù)的同時(shí)，忽視了對(duì)新技術(shù)的充分利用，忽視了合理處理好人與先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了科技興稅，淡化了人的能動(dòng)性的發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致相應(yīng)的管理沒(méi)有同步跟進(jìn)。其具體表現(xiàn)是一些稅務(wù)部門(mén)對(duì)稅收信息化的應(yīng)用僅僅停留在對(duì)手工勞動(dòng)的替代上，現(xiàn)代征管信息系統(tǒng)的強(qiáng)大信息處理能力還遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

五、結(jié)論與政策建議

稅收征管效率的定量測(cè)算與分析是稅收理論研究中的一個(gè)較為薄弱的環(huán)節(jié)。本文采用基于DEA的Malmquist生產(chǎn)效率指數(shù)對(duì)我國(guó)1997-2007年間30個(gè)省(直轄市、自治區(qū))的稅收征管效率的變化進(jìn)行了定量測(cè)算。結(jié)果顯示，1997-2007年我國(guó)稅收征管效率年平均提高3.6%，技術(shù)變化指數(shù)平均提高8.4%，綜合效率指數(shù)平均下降4.4%。稅收征管效率的提高主要源于征管中新技術(shù)的采用，而不是組織管理水平的提高。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于分稅制改革后，我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)始把計(jì)算機(jī)技術(shù)引入稅收管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而有效地提高了稅務(wù)機(jī)關(guān)稅源監(jiān)控的能力。但在引進(jìn)新的技術(shù)時(shí)，未能處理好人與先進(jìn)技術(shù)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了科技興稅，卻淡化了人的能動(dòng)性發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致稅務(wù)部門(mén)組織管理水平出現(xiàn)下降趨勢(shì)。

必須注意到，征管效率的提升一方面源于稅收征管技術(shù)的進(jìn)步，另一方面也源于稅收管理水平的提高。在未來(lái)的稅收征管工作中，一方面應(yīng)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持科技興稅的發(fā)展戰(zhàn)略，另一方面也應(yīng)高度重視稅收管理創(chuàng)新，最大限度地發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，切實(shí)提高各項(xiàng)稅收工作的管理水平，使現(xiàn)代征管技術(shù)最大限度地發(fā)揮作用，真正實(shí)現(xiàn)先進(jìn)的征管技術(shù)與高效的管理手段有機(jī)融合。惟有如此，才能推動(dòng)稅收征管效率的不斷提高。

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