黃德明

改進行政審批流程構(gòu)造方法的思索

黃德明

泉州市經(jīng)濟信息中心

行政審批服務(wù)中心已成為電子政務(wù)建設(shè)的一道亮麗風(fēng)景線，但現(xiàn)有從電子商務(wù)移植過來的流程改造方法對于支持行政審批顯示得脆弱乏力。該文分析存在問題的原因，提出改進行政審批流程構(gòu)造方法的建議，并通過比較，指出這種構(gòu)造方法的特點。

行政審批 流程再造 方法創(chuàng)新

當今，全國各地紛紛建設(shè)行政審批服務(wù)中心，成為電子政務(wù)建設(shè)的一道亮麗風(fēng)景線。其中，項目流程再造是支撐中心業(yè)務(wù)運作的核心服務(wù)鏈，功不可沒。其貢獻主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是首創(chuàng)電子服務(wù)政務(wù)的流程模式，為集中審批、一站式審批和開發(fā)網(wǎng)上審批創(chuàng)造了業(yè)務(wù)基礎(chǔ)條件；二是支持了審批制度改革，對于調(diào)整和整合政府內(nèi)部職能、精簡審批事項、壓縮審批時限、實行政務(wù)公開、強化行政監(jiān)督和社會監(jiān)督等起到重要促進作用；三是為電子政務(wù)的普及、行政審批規(guī)范化網(wǎng)絡(luò)化打下了一定基礎(chǔ)。然而，筆者在參觀了一些國內(nèi)行政審批服務(wù)中心后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有這種從電子商務(wù)移植改造過來的“客戶式”、“扁平化”的流程再造方法，尚不能完全適應(yīng)現(xiàn)有的行政管理體制和行政審批制度改革漸進趨勢，對于進一步整合政務(wù)資源實現(xiàn)網(wǎng)上審批目標也顯得脆弱乏力，需要改進和創(chuàng)新。

1 現(xiàn)有行政審批流程在實踐中面臨種種尷尬

尷尬之一，現(xiàn)有的行政審批流程再造與行政管理組織結(jié)構(gòu)完全脫節(jié)，與審批制度改革不同步。一方面，我們進行行政審批改革的依據(jù)是《行政許可法》，《行政許可法》原則界定的各級政府審批權(quán)限，要通過我國現(xiàn)有并將長期存在的金字塔式、矩陣型的行政管理組織結(jié)構(gòu)的各個部門來貫徹行使；另一方面，我們推行電子政務(wù)支持行政審批改革的依據(jù)也是《行政許可法》，政務(wù)流程再造目的在于支持電子政務(wù)的同時也支持《行政許可法》實施，而按現(xiàn)在的流程再造方法造出來的流程組合的綜合構(gòu)成是扁平化“虛擬政府”。兩方面比較可見，雙方存在交錯矛盾，即“虛擬政府”支持《行政許可法》，但與實體政府分離。

尷尬之二，《行政許可法》的不完全實施制約現(xiàn)有政務(wù)審批流程再造的實現(xiàn)。貫徹落實《行政許可法》是我國行政機關(guān)的一場革命，在實施中暴露出不少疑難問題，在電子政務(wù)方面，主要有兩個問題，一是《行政許可法》原則性、概括性的規(guī)定，不能為每一種審批不同情況提供具體答案，這就賦予了行政機關(guān)不設(shè)定許可的自由量載權(quán)（其中有來自自身集團利益的因素），從而給政務(wù)流程再造帶來困難；二是《行政許可法》規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當推行電子政務(wù)，但電子政務(wù)推進尚缺乏實施的社會條件和配套改革措施，難以完全操作。如不少地方依據(jù)《行政許可法》推行網(wǎng)上辦理許可證制度，實際上受社會誠信和資源共享等多種因素制約而卡殼。因此虛擬政府的審批事項是非常有限的。

尷尬之三，“虛擬政府”面對群眾和實務(wù)政府，顯得操作能力嚴重不足。直接表現(xiàn)在窗口服務(wù)人員身上。窗口服務(wù)人員的審批操作權(quán)是由“虛擬政府”授予的，就能力而言，對一般簡單的審批事項（同政府部門之間的一般業(yè)務(wù)）尚可處理，但無能力處理重大復(fù)雜的事項（條理結(jié)合的業(yè)務(wù)）審批，很多事項必須返回到部門內(nèi)部完成審批。由于“虛擬政府”無實際能力，為達到審批時限要求，有的地方政府部門已建或籌劃成立審批科，整建制遷入服務(wù)大廳，這又給機構(gòu)改革帶來新問題。且有的地方為了達到一站式審批，只允許一些相對簡單的項目業(yè)務(wù)進廳（個別窗口一年到頭沒幾項業(yè)務(wù)可辦），導(dǎo)致服務(wù)面縮窄、不能達到陽光政務(wù)便民服務(wù)的目的。

2 改進行政審批流程構(gòu)造方法的建議

上述困難對我們業(yè)界提出了挑戰(zhàn)，迫使我們回到電子服務(wù)政務(wù)的源思路上來，檢查的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，問題出在電子與政務(wù)的結(jié)合部——流程再造的服務(wù)鏈條。根源在于構(gòu)造方法有些脫實、不夠適用。從電子商務(wù)移植改造過來的再造方法存在缺陷，它重視了每單個業(yè)務(wù)鏈、每單個平流層的再造，忽視了綜合層、對流層再造，導(dǎo)致服務(wù)鏈難以完整，形成斷層脫節(jié)現(xiàn)象（條塊分離）。由于我們偏重于用電子考慮政務(wù)的視角來研究制作服務(wù)鏈，用電子商務(wù)移植改造的辦法企圖扁平化政務(wù)流程（行政體制改革難度遠大于企業(yè)體制改革），結(jié)果是遭到政務(wù)體制的反彈，以上的幾種尷尬表現(xiàn)就是反彈現(xiàn)象。既然現(xiàn)有的流程再造方法是科學(xué)成果，就應(yīng)該繼承和充分運用，既然現(xiàn)有的行政審批流程不完全適用，就應(yīng)該找出適用的渠道和方法。于是，研究提升流程構(gòu)造方法的任務(wù)就落在我們從業(yè)人員的身上，成為我們不可回避的任務(wù)。

筆者設(shè)想，架構(gòu)矩陣式的行政審批流程可以排除現(xiàn)有存在的多種阻力，且對實現(xiàn)信息資源共享和推進網(wǎng)上審批將發(fā)生重要作用。基本思路是，根據(jù)我國行政分級管理的金字塔式結(jié)構(gòu)，分層制作不同的由政務(wù)項目鏈條流程組成的塊塊板塊，根據(jù)不同條條的系統(tǒng)管理結(jié)構(gòu)，制作條條項目鏈組成的流程板塊，所有的項目業(yè)務(wù)鏈均按現(xiàn)有客戶關(guān)系式扁平化制作，所有的板塊均預(yù)留有事項信息的進出口和進出綜合信息平臺的通道，所有的板塊按進口出通道聯(lián)接構(gòu)架成矩陣型的流程結(jié)構(gòu)。思路的核心是按扁平化鏈條構(gòu)架流程版塊，組成矩陣綜合應(yīng)用流程。預(yù)設(shè)的結(jié)果是，各政務(wù)信息業(yè)務(wù)流在矩陣中的對應(yīng)的系統(tǒng)渠道中有序流動，在同一個內(nèi)網(wǎng)綜合平臺（各級政府有自己的平臺）上運行，在各自的外網(wǎng)上發(fā)布。

這種思路并非空穴來風(fēng)，而是從實踐中發(fā)現(xiàn)得來的?，F(xiàn)在許多地方都建立了市、縣兩級行政審批中心，即分層的塊塊系統(tǒng)，這些行政審批中心在處理條塊結(jié)合問題上普遍感到棘手，有的采用保留專線的辦法處理，有的干脆把條條審批系統(tǒng)移入大廳，在綜合平臺上運作，只是沒有系統(tǒng)化規(guī)范化按矩陣結(jié)構(gòu)的方法去構(gòu)架和運作而已。

3 矩陣型行政審批流程的特點：

3.1 更加貼近實際政務(wù)

它繼承了現(xiàn)有行政審批流程再造方法的成果，是現(xiàn)有流程再造方法的整合和提升，雖然這種方法再造的流程結(jié)果也是“虛擬政府”，但它更加貼近于我國政務(wù)管理的組織結(jié)構(gòu)，貼實于行政審批的各種事項，也適應(yīng)行政審批漸進改革的需求，成為依附在政務(wù)實體上的思維和靈魂。

3.2 可靈活組合各種條塊審批事項

這種流程再造方法在梳理中具有靈活性和機動性，可減少條塊間和部門間爭權(quán)現(xiàn)象，增加條塊適用空間，可大大減輕有關(guān)工作人員梳理審批事項的壓力，增加審批事項上廳上網(wǎng)；有利于《行政許可法》的逐步實施和審批制度改革的分步推進，能較充分發(fā)揮電子服務(wù)政務(wù)的作用，使各級政府有序步入新公共管理，逐步從劃槳型政府轉(zhuǎn)向掌舵型政府。

3.3 可有效整合條塊信息資源，直接為網(wǎng)上審批提供必要有力的支撐

按這種新方法架構(gòu)起來的行政審批流程，可促進條塊政務(wù)信息資源得到整合共享和誠信社會建設(shè)，起到了電子促政務(wù)的作用；這種方法架構(gòu)的流程，具有“三通”（上下直通、左右靈通、內(nèi)外互通）的特征，可使上下級政府審批互通聯(lián)動，直接支持了網(wǎng)上審批推進，還有利于網(wǎng)絡(luò)資源集約利用（部門內(nèi)網(wǎng)可利用于審批），避免盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象再生。

3.4 要求IT技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用

按照這種流程構(gòu)造方式構(gòu)造成的每一項目審批流程曲線，由于較多節(jié)點留有對接口，拐點增多呈明顯魚刺狀，且鏈條網(wǎng)狀交接，條塊板塊系統(tǒng)交匯等，對IT技術(shù)也提出了新的要求。