中小企業(yè)發(fā)展的政策法律扶持※

課題組

中小企業(yè)發(fā)展的政策法律扶持※

課題組

為促進中小企業(yè)發(fā)展，我國政府長期致力于對中小企業(yè)實行積極的扶持政策和有效的法律保障，但與美、日等發(fā)達國家相比，還存在諸如政策法律支持體系不完善、發(fā)展緩慢等問題，應當借鑒發(fā)達國家在中小企業(yè)政策法律支持體系方面的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，進一步完善中小企業(yè)政策法律支持體系，為中小企業(yè)全面、穩(wěn)定、健康的發(fā)展提供強有力的政策保證和法律保障。

中小企業(yè)；發(fā)展；政策；扶持

一個國家經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展離不開大型企業(yè)的拉動，但更需要大量蓬勃發(fā)展的中小企業(yè)來推動。現(xiàn)實中，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，中小企業(yè)在其社會經(jīng)濟生活中都占有重要的地位，特別是在提供就業(yè)機會、活躍市場氣氛、進行技術(shù)創(chuàng)新和組織創(chuàng)新等方面承載著不可替代的功能。實踐證明，中小企業(yè)的健康發(fā)展，不僅有利于加速國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、擴大出口、增加稅收，而且有利于充分就業(yè)、分配公平及社會和諧。為了支持中小企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，順應時代潮流，各國先后把促進中小企業(yè)發(fā)展作為本國的發(fā)展戰(zhàn)略，并采取了一系列扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策法律措施。新世紀帶來了我國經(jīng)濟發(fā)展的新希望。作為我國經(jīng)濟重要組成部分的中小企業(yè)，是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展新希望的基礎(chǔ)之一。為此，必須加大對我國中小企業(yè)的政策法律扶持力度，確保中小企業(yè)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定、全面的發(fā)展，增強國際競爭力，進而使國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

一、我國中小企業(yè)政策法律扶持的特點

中小企業(yè)的特殊性，決定了中小企業(yè)政策法律調(diào)整的特殊性。保護性、扶持性與規(guī)范性三者是中小企業(yè)政策法律扶持的統(tǒng)一體，單就中小企業(yè)政策特殊性而言，我國中小企業(yè)政策既涉及民營經(jīng)濟政策，又屬于產(chǎn)業(yè)政策，還與企業(yè)社會化服務政策密切聯(lián)系，因而帶有根本性、全局性與體系性等特點。

我國的政策法律扶持有別于西方國家。考察各國政府促進中小企業(yè)發(fā)展的路徑，可以看出，各國中小企業(yè)政策一般都體現(xiàn)在有關(guān)中小企業(yè)的法律中，中小企業(yè)法成為中小企業(yè)政策的制度化、法律化的產(chǎn)物，與國家中小企業(yè)政策密不可分。在中國，市場經(jīng)濟法制形成之前，扶持中小企業(yè)發(fā)展的支持體系是以單一的政策為全部制度要素的，而市場經(jīng)濟法制形成之后，扶持中小企業(yè)發(fā)展的支持體系轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉吆头苫パa到政策和法律并重的過程，其中，政策仍是重要的制度要素之一，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的不斷深入，中國式扶持中小企業(yè)發(fā)展的支持體系必將向政策法律化方向發(fā)展?，F(xiàn)實的中國中小企業(yè)政策法律支持體系是在自成體系的基礎(chǔ)上，又相互配套，最終達到相融一體的。在我國，現(xiàn)行的中國政策法律支持體系的表現(xiàn)形式，就是指以《中小企業(yè)促進法》（2002年制定）為核心的有關(guān)中小企業(yè)方面的政策法律法規(guī)等規(guī)范性政策法律文件的總稱。

二、我國現(xiàn)行中小企業(yè)發(fā)展政策法律扶持績效分析

改革開放30多年來，為促進中小企業(yè)發(fā)展，我國政府長期致力于對中小企業(yè)實行積極的扶持政策和有效的法律保障，目的就是為中小企業(yè)發(fā)展壯大創(chuàng)造寬松公平的市場環(huán)境。

（一）我國中小企業(yè)政策法律扶持的成效

改革開放30多年來，我國的中小企業(yè)政策法律極大地促進了中小企業(yè)的發(fā)展，中小企業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用越來越重要。總體看，我國中小企業(yè)支持政策法律成效顯著，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.中小企業(yè)的發(fā)展環(huán)境越來越好。改革開放以來，我國出臺了一系列有關(guān)中小企業(yè)的政策法律及配套措施，為中小企業(yè)的生存發(fā)展營造了良好的政策法律環(huán)境。特別是2002年出臺的《中小企業(yè)促進法》為中小企業(yè)政策的實施提供了強有力的法律保障。2005年國務院頒布的《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，這是改革開放以來我國第一部全面支持發(fā)展非公有制經(jīng)濟的全國性的正式文件。改革開放30年來，中小企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境得到了很大改善，促進了各類中小企業(yè)的創(chuàng)立和發(fā)展，取得了顯著的經(jīng)濟效益和社會效益。

2.化解中小企業(yè)融資困難的政策法律扶持成效顯著。中小企業(yè)融資難是世界性的難題，更是中國中小企業(yè)發(fā)展的瓶頸。近年來，我國越來越重視解決中小企業(yè)融資難的問題，并實施積極的中小企業(yè)金融支持政策，且已初見成效。我國從1998年開始陸續(xù)出臺有關(guān)中小企業(yè)的金融政策。提出了一系列政策措施，初步形成了中央與國家對中小企業(yè)金融支持的雛形，改善了中小企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境。2002《中小企業(yè)促進法》的出臺為中小企業(yè)金融政策奠定了法制基礎(chǔ)。為此，所取得的成果更是明顯的：首先，初步建立了為中小企業(yè)服務的專業(yè)金融機構(gòu)體系。根據(jù)相關(guān)政策文件精神，目前我國已經(jīng)初步建立了一個為中小企業(yè)服務的專業(yè)性金融機構(gòu)體系。其次，建立了中小企業(yè)信用擔保體系。近幾年在各級地方政府的積極推動下,從市、區(qū)到縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立了大量中小企業(yè)擔保機構(gòu)。據(jù)工業(yè)和信息化部統(tǒng)計，截至2008年底，全國中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)已達4247家，擔保資金2334億元，中小企業(yè)貸款累計擔保額已達1.75萬億元，累計擔保企業(yè)90.7萬戶。第三，與中小企業(yè)發(fā)展相適應的綜合配套金融服務體系逐漸形成。最后，中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)板市場運行良好。

3.中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)政策法律成效可觀。改革開放以來，我國中小企業(yè)獲得了巨大發(fā)展。它是以符合經(jīng)濟發(fā)展階段要求的農(nóng)副產(chǎn)品和第三產(chǎn)業(yè)為主的正確產(chǎn)業(yè)選擇。從根本上改變了改革開放前以重工業(yè)產(chǎn)業(yè)為主發(fā)展中小企業(yè)的違背客觀規(guī)律的做法，使中小企業(yè)走上了以輕工業(yè) （特別是農(nóng)副產(chǎn)品加工工業(yè)）和第三產(chǎn)業(yè)為主的正確的發(fā)展道路。由此使中小企業(yè)保持了長久的發(fā)展勢頭，尤其是占中小企業(yè)絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，標志著我國工業(yè)化乃至國民經(jīng)濟現(xiàn)代化有著獨特的發(fā)展道路，它不僅引起我國城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系的調(diào)整和變化，使伴隨著國民經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的勞動力結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)在由以農(nóng)村為主轉(zhuǎn)向以城鎮(zhèn)為主這一世界性的一般發(fā)展趨勢有了特殊的表現(xiàn)形式，而且從根本上改善了我國農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村經(jīng)濟走向全面繁榮，推動了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，改變了我國原有的工業(yè)生產(chǎn)力布局，提高了資源配置的效益，極大地緩解了城鎮(zhèn)就業(yè)的壓力，推動了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

4.中小企業(yè)財稅收政策法律的成效明顯。中小企業(yè)的發(fā)展離不開一國財稅政策的支持，這已為世界各國發(fā)展中小企業(yè)所共識。改革開放前，我國中小企業(yè)受到國家關(guān)注的程度較低，鼓勵和扶植中小企業(yè)的財稅政策比較少。改革開放后，特別是近年來，國家出臺了一系列鼓勵和扶植中小企業(yè)的財稅政策。我國有關(guān)中小企業(yè)的財稅政策法律，在促進中小企業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。其中最重要的是企業(yè)所得稅政策。

5.中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策法律的成效新穎。我國政府十分重視中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，制定了一系列鼓勵和扶持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策和計劃及有關(guān)的法律法規(guī)。特別是2007年2月23日，12部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的若干政策》，從25個方面提出了鼓勵中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的具體政策。這些政策法律為中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供了良好的政策法律環(huán)境。

（二）我國現(xiàn)行中小企業(yè)發(fā)展政策法律扶持不足的表現(xiàn)

從我國促進中小企業(yè)發(fā)展的政策、立法沿革和中小企業(yè)政策法律支持體系的內(nèi)容可以看出,我國政府對中小企業(yè)的重視程度循序漸進不斷加深,相應的支持措施也日臻完善,但與美、日等發(fā)達國家相比,還存在諸多問題,突出表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.中小企業(yè)法律支持體系不完善。西方發(fā)達國家建立了完善的中小企業(yè)法律支持體系。如日本二戰(zhàn)以來頒布了50多部有關(guān)中小企業(yè)的法律法規(guī)，成為世界上中小企業(yè)法律支持體系最為完備的國家。我國政府為重視和支持中小企業(yè)的發(fā)展，新中國成立后，特別是改革開放以來制定了一系列的法律、法規(guī)，目前，已初步形成了以《中小企業(yè)促進法》為核心，以《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》等相關(guān)法規(guī)為支撐的支持中小企業(yè)發(fā)展的法律框架體系。但是這一體系還存在許多不完善的地方。突出表現(xiàn)為：（1）中小企業(yè)的專門立法少、立法層次低、不配套。美國、日本等發(fā)達國家都制定了《中小企業(yè)基本法》，以此來確立中小企業(yè)的發(fā)展方向、基本政策及政府扶持領(lǐng)域等基本原則。在《中小企業(yè)基本法》的框架下，對中小企業(yè)不同活動領(lǐng)域進行專項立法或制定政策，用以具體落實《中小企業(yè)基本法》的各項具體要求和規(guī)定。目前,我國還沒有一部全國性的明確規(guī)范中小企業(yè)組織和活動的基本法律即中小企業(yè)基本法?！吨行∑髽I(yè)促進法》只是針對中小企業(yè)的專門性綜合立法。雖然它標志著中小企業(yè)法律支持體系的開始形成，但與之配套的大量立法還沒有出臺。并且它只相當于中小企業(yè)基本法的地位，并不是真正意義上的中小企業(yè)基本法。發(fā)達國家中小企業(yè)立法層次高，除基本法外，還有一系列單行法。而我國中小企業(yè)立法除了《中小企業(yè)促進法》等單行法外，往往都是行政法規(guī)規(guī)章,特別是規(guī)章比較多。行政法規(guī)、規(guī)章上升到單行法層次的也比較少，特別是專門以中小企業(yè)為對象的單行法就更少。（2）中小企業(yè)立法內(nèi)容不豐富、不具體、不明確,缺乏可操作性。發(fā)達國家對中小企業(yè)的立法內(nèi)容較為健全、完整和實用。我國《中小企業(yè)促進法》由于出臺時間較晚，其中的各項原則規(guī)定處于無具體法規(guī)支撐的務虛狀態(tài)。雖然有關(guān)中小企業(yè)的規(guī)范性法律文件也很多，但原則性規(guī)定多，內(nèi)容不豐富、不具體、不明確，缺乏可操作性。

2.中小企業(yè)政策、立法發(fā)展緩慢。與日本等發(fā)達國家相比，我國中小企業(yè)政策、立法發(fā)展緩慢。從各國中小企業(yè)政策發(fā)展史中可以看到，早在1953年美國就頒布了 《小企業(yè)法》，日本則在1963年制定了《中小企業(yè)基本法》。新中國成立前有關(guān)中小企業(yè)的立法就很少。新中國成立后，關(guān)于企業(yè)的立法從頭開始，并且，在對待企業(yè)的政策態(tài)度上，一直實行“抓大放小”方針，加上多年來依據(jù)所有制立法的傳統(tǒng)，導致我國中小企業(yè)的專門性立法起步晚，政策、立法發(fā)展緩慢。

3.中小企業(yè)政策法律制定和實施機制不靈敏，造成條塊分割、地方保護主義滋生。美國和日本等發(fā)達國家都有專司中小企業(yè)政策法律制定和實施的中小企業(yè)主體。特別是日本建立了一套專門制定和實施中小企業(yè)政策的組織結(jié)構(gòu)體系和政策運行機制。我國在這方面顯得較弱,沒有建立一套完善的政策運行機制。由于職責不清，致使政策實施中出現(xiàn)條塊分割、地方保護主義問題比較突出。

4.中小企業(yè)政策措施有許多不完善之處?！吨行∑髽I(yè)促進法》主要還是致力于促進全面、系統(tǒng)的中小企業(yè)政策措施體系的建立,對于具體的中小企業(yè)政策措施的落實，還需要其他具體的中小企業(yè)政策來配套。目前,我國有關(guān)中小企業(yè)的政策措施有很多，但是沒有建立起涵蓋金融、稅收、經(jīng)營指導、技術(shù)創(chuàng)新等全方位的中小企業(yè)政策措施。

5.中小企業(yè)財稅政策沒有徹底解決中小企業(yè)的資金問題。我國中小企業(yè)的財稅政策在促進中小企業(yè)發(fā)展方面確實發(fā)揮了積極的作用，但我們必須看到我國中小企業(yè)財稅政策還存在一定的問題。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是現(xiàn)行中小企業(yè)財稅政策缺乏針對性、系統(tǒng)性和整體性。二是現(xiàn)行中小企業(yè)財稅政策忽視了對中小企業(yè)競爭力的培養(yǎng)。三是現(xiàn)行中小企業(yè)財稅政策手段單一，缺乏綜合力度。

三、健全和完善中小企業(yè)政策法律支持體系

在世界經(jīng)濟一體化的客觀趨勢下，我國應當借鑒發(fā)達國家在中小企業(yè)政策法律支持體系方面的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，進一步完善中小企業(yè)政策法律支持體系，為中小企業(yè)全面、穩(wěn)定、健康的發(fā)展提供強有力的政策保證和法律保障。

（一）高度重視中小企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位和關(guān)鍵作用

由于歷史的原因，在相當長一段時期，我國實行的是“抓大放小”的戰(zhàn)略，政府一直是把國有大中型企業(yè)作為國民經(jīng)濟建設(shè)的重點，并沒有給予中小企業(yè)以應有的重視。由于在政策和立法上向國有大企業(yè)傾斜，中小企業(yè)不易引起政府的關(guān)注，由此導致政府政策、立法有失偏頗。政府沒有給中小企業(yè)以應有的禮遇。中小企業(yè)甚至在某些方面還接受著非國民待遇。因此，中國中小企業(yè)的發(fā)展需要中國政府的高度重視。

（二）盡快完善中小企業(yè)法律支持體系

為了從根本上促進中小企業(yè)發(fā)展，應當根據(jù)具體情況，以《中小企業(yè)促進法》為核心，結(jié)合我國實際情況，借鑒美國、日本等發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，逐步配套和完善相關(guān)的法律法規(guī)，從而建立起具有中國特色的中小企業(yè)法律支持體系。為我國中小企業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展提供完備的法律環(huán)境。

（三）完善中小企業(yè)政策支持體系

完善的中小企業(yè)政策體系是中小企業(yè)快速健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，完善的中小企業(yè)政策體系離不開健全的中小企業(yè)政策措施。發(fā)達國家雖然各國國情不同，但是一般都在金融、財稅、科技創(chuàng)新與指導等方面采取了較為健全的中小企業(yè)政策措施，形成了完善的中小企業(yè)政策體系，主要包括金融支持體系、財稅支持體系、創(chuàng)新支持體系、社會化服務體系等多個方面,以及各支持體系的合理配套和有效銜接。我國應當借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，健全中小企業(yè)政策措施，以完善現(xiàn)行的中小企業(yè)政策支持體系。

（四）建立健全中小企業(yè)社會化服務體系

中小企業(yè)的發(fā)展，不僅需要政府的法律保護以及財政、金融政策的諸多支持，同樣也需要社會中介機構(gòu)等社會化服務方面的支持。為此，首先，建立和發(fā)展服務中小企業(yè)的民間組織。其次，建立和完善中小企業(yè)的情報網(wǎng)絡，向中小企業(yè)提供國內(nèi)外有關(guān)的市場信息、技術(shù)信息、調(diào)查信息資料等服務。第三，建立完善的培訓服務機制，加大對中小企業(yè)人員的培訓力度。

（五）強化政策制定和實施機制

為保證中小企業(yè)各項政策法律法規(guī)的切實貫徹，美、日等西方發(fā)達國家通過立法，建立了一套專門針對制定和實施中小企業(yè)政策的組織結(jié)構(gòu)體系和政策運行機制，專門負責中小企業(yè)的管理，溝通政府與企業(yè)關(guān)系，指導和監(jiān)督中小企業(yè)的經(jīng)營，為中小企業(yè)爭取各種優(yōu)惠條件和發(fā)展機會。

我國應當借鑒美、日等發(fā)達國家的經(jīng)驗，依法設(shè)立統(tǒng)一的中小企業(yè)政府管理機構(gòu)，主管中小企業(yè)政策法律的制定和實施。盡快出臺真正意義上的《中小企業(yè)基本法》，依法明確中小企業(yè)管理機構(gòu)的法定地位。同時，依法在國務院以及省、地（市）和縣等各級政府成立中小企業(yè)管理機構(gòu)，統(tǒng)一負責全國或地區(qū)中小企業(yè)規(guī)劃、管理、指導和服務工作。通過有關(guān)立法和政策的引導和支持，吸引民間社團組織和社會服務組織積極參與支持中小企業(yè)的經(jīng)營活動。通過立法體系確保中小企業(yè)政策法律措施的有效實施。

（課題組成員：李瑋、郭圖新、吳英淑、張曼莉）

責任編輯 宋桂祝

D092

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1672－2426（2010）06－0018－03

※本文系2009年度遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題［2009lslktfx－21］階段性成果。