文/儲昭根

菲律賓反腐沉疴攻堅

文/儲昭根

阿基諾三世會在反腐上獲得怎樣的進展，外界拭目以待。

菲律賓新總統(tǒng)貝尼尼奧·阿基諾三世在宣誓就任菲第15任總統(tǒng)時，誓言“不貪就無貪”是其政權(quán)的執(zhí)政根基，表示上任后打擊腐敗，消除貧困，改革司法體系，誓為菲律賓開創(chuàng)一個新紀元。從2009年菲國草根呼吁其參選總統(tǒng)的“諾諾現(xiàn)象”，到現(xiàn)今堅定的反腐決心，阿基諾三世在“亞洲腐敗癌癥”重災(zāi)區(qū)之一的菲律賓，威望呈不斷攀升趨勢。面臨菲國腐敗已系統(tǒng)入侵公私各領(lǐng)域，并對社會經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重不良影響的局面，反腐對菲律賓而言不但是一個提升政府執(zhí)政能力的問題，更是關(guān)系國民生計的要務(wù)，因為腐敗侵占了太多本應(yīng)用來服務(wù)公共利益的資源。

腐敗頑痕

從1980年代后期獨裁者馬科斯治下的菲律賓因為嚴重腐敗上了吉尼斯世界紀錄后，夏威夷大學(xué)亞太研究中心教授伯蘭德·阿基諾在其1987年初版的著作《搶劫的政治：馬科斯治下的菲律賓》中直指馬科斯時期的腐敗是“強盜政治”和“搶劫”。但是在1986年馬科斯被人民革命推翻后，1991年頒發(fā)實施的反腐7080號法令并沒有阻止“盜竊者治理政府”的局面。盡管馬科斯之后反腐法律不斷增加，但是腐敗問題仍然成為歷任政府頭痛的首要問題。

1998年9月7日時任總統(tǒng)埃斯特拉達在前往棉蘭老島視察基礎(chǔ)設(shè)施項目進展情況時，在從馬尼拉到棉蘭老島的航班上他一直在思索建構(gòu)一個口號告知國人他非常重視政府內(nèi)部的反貪腐問題。經(jīng)過一番思考，他覺得“征服、制止政府內(nèi)部的盜竊”較為合適。他甚至想把這句話印在布告牌等類似宣傳板上，以提醒政府以及私營機構(gòu)中的人們不要屈從于“從國庫中竊取資金的罪惡行為”。他說，貪污腐敗再加上公共機構(gòu)中的“交易”共侵占了國民收入的20%。從總統(tǒng)埃斯特拉達到剛卸任總統(tǒng)阿羅約，歷任總統(tǒng)都不同程度地將反貪腐列為政治日程中的重要議題。然而，其間的幾位總統(tǒng)除了阿基諾三世的母親阿基諾夫人沒有出現(xiàn)涉嫌貪腐的爭論外，其余總統(tǒng)都不同程度地卷入了各種腐敗丑聞。最高行政領(lǐng)袖卷入腐敗大大削弱了這些總統(tǒng)們的反腐矢志不渝決心的公信力和號召力，更為他們治下的民眾樹立了不良榜樣?？梢姡坡少e的腐敗年年反，年年腐，且毫無收斂之勢。究其原因，不得不考量菲律賓的文化因素以及政治史。

相比政治史的遺產(chǎn)，文化因素的解釋似乎有些站不住腳卻又不得不提。需要承認的是，腐敗在菲律賓并非一個新近出現(xiàn)的現(xiàn)象。早在16世紀西班牙殖民統(tǒng)治時期，腐敗就遭到當局譴責。腐敗被視為“發(fā)生在法律與文化標準存在沖突國家的一種文化和精神現(xiàn)象”。在這組矛盾中，法律強調(diào)“理性和行動的普適原則”，文化則重視“對親戚、朋友以及重要群體的信任與責任”。這兩種價值理念的矛盾在為自己腐敗行為辯護的托辭上表現(xiàn)得非常清楚。饋贈與收受的一方往往會用文化因素給自己的腐敗行為提供合理性。然而文化不是專屬于某些社會階層，民調(diào)顯示出的公共意志反映出腐敗不在文化可接受范圍內(nèi)。從民意測驗到新聞媒體，以及宗教界、文化界都在譴責腐敗，都意識到腐敗是亟待解決的重大問題。在公眾聲譽很高的民意調(diào)查機構(gòu)“社會氣象站”（Social Wether Station）于1989年和1993年進行的民調(diào)顯示，分別有59%、89%的受訪者表示腐敗已經(jīng)成為一個困擾社會進步的嚴重問題。該機構(gòu)在1996年進行的另一項全國范圍的民調(diào)顯示，當被問及你認為有多少公共資金因為腐敗而被浪費時，51%的受訪者認為用于修建道路的資金有超過一半的數(shù)量被浪費；超過60%的受訪者認為在征稅、給公立學(xué)校的學(xué)生提供免費課本以及為政府部門配備現(xiàn)代設(shè)備比如電腦等的過程中，超過30%的資金浪費于腐敗環(huán)節(jié)。之后該機構(gòu)進行的多次民調(diào)也都得出了與上述數(shù)據(jù)具有連續(xù)性的結(jié)果。

而政治史的不良遺產(chǎn)則提供了更為可靠的解釋。馬科斯上臺之始，全國上下都企盼著這位新總統(tǒng)能將國家和民族引向繁榮富強之路?？伤麉s利用權(quán)力走上了另一條路:為自己聚斂財富。早在馬科斯當議員時，他就有“10%先生”的綽號，誰要找他辦事，就要收取10%的回扣。當上總統(tǒng)后，馬科斯的胃口更大，僅從日本公司就收受450萬美元的回扣；甚至總統(tǒng)府中的一個文件明文規(guī)定:每進口一箱魚罐頭，必須給總統(tǒng)1500比索的捐款。馬科斯中飽私囊后，常說:“放心吧，你們要什么樣的法律，盡管告訴我，我就會讓國會通過?！边@樣，大小公司爭先恐后想辦法讓馬科斯家族的人當“保護傘”，然后偷稅漏稅，非法牟利。越戰(zhàn)期間，菲律賓出兵越南，美國撥款2200萬美元，但馬科斯同時又向國會要求撥款，并將其全部據(jù)為己有。1984年世界銀行的一個秘密報告說，1978-1982年給菲律賓貸款137億美元，其中31億美元不知去向，多數(shù)被馬科斯夫婦化公為私。一個叫維娜格蘭的美國影星和馬科斯有染后，拿著錄有馬科斯內(nèi)幕的磁帶大敲馬科斯的竹杠，一共要了上千萬美元。第一夫人伊梅爾達同樣斂財有術(shù)。為樹立自己形象，下令維修馬尼拉一座有城墻環(huán)抱的老城— —因特拉穆羅斯，將它辟為旅游勝地；在馬尼拉海灘上造地，建造一座面積很大的文化中心，目標是使它成為太平洋現(xiàn)代雅典的海濱城市；模仿巴特農(nóng)神廟的樣式，修建一座電影中心等等，給新聞媒介提供了很多吹捧自己的素材。在世人眼里，總統(tǒng)夫婦是全心全意為人民服務(wù)的楷模，然而，大興土木等活動不過是聚斂錢財?shù)幕献佣?。伊梅爾達手下的人也不會閑著。他們將工程回扣算作成本的一部分。首先從高層開始，官員要求拿20%的回扣，然后層層加碼10%，總承包者、轉(zhuǎn)手承包者、材料供應(yīng)者，雁過拔毛，所有回扣加在一起高出總承包價格的80%。這些人都是她的親信，一項工程就能使他們暴富起來。所以馬科斯獨裁期間，其家族及其朋黨對國家財富大肆侵占，成為了“發(fā)展”和“建設(shè)”的主要受益者。馬科斯政府并不是把商業(yè)合同、補貼、信貸公平地讓各個企業(yè)來競爭，而是根據(jù)和這個菲律賓第一家庭的關(guān)系的親密程度，給予的是裙帶公司、朋黨公司，從而在國家經(jīng)濟中形成了一個為了自身利益而具有排他性的、攫取了經(jīng)濟的所有重要部門的權(quán)威利益集團。腐敗在馬科斯統(tǒng)治時期已膨脹到了明目張膽的程度。

馬科斯的統(tǒng)治給菲律賓留下了極大的負面影響，腐敗可謂已經(jīng)入侵到了公私各個領(lǐng)域。重新恢復(fù)民主化之后，這一傳統(tǒng)未能得到強有力清算。盡管埃斯特拉達總統(tǒng)上任后曾厲行反腐，他甚至邀請世界銀行協(xié)助菲律賓反腐，定期提交一些對腐敗情況調(diào)查的研究報告并提出一些具有可行性的反腐方案，但是世界銀行很快發(fā)現(xiàn)對于如此無孔不入的腐敗，很難進行全面而客觀的統(tǒng)計，種種可行性方案加上政府反腐計劃在履行過程中往往成了強弩之末。連阿基諾三世母親阿基諾夫人執(zhí)政時期被國人譽為清廉時期的年代，她也不得不承認貪污腐敗又回歸了，而且已經(jīng)到了厚顏無恥的程度。當腐敗占據(jù)過多用于發(fā)展、改善民生資源的情況下，反腐已經(jīng)不僅僅是增強政府威信的問題，而升級為一個關(guān)乎國計民生的首要問題了。

反腐的制度基礎(chǔ)

反腐有個重要環(huán)節(jié)就是制度約束。從1960年頒布實施的《019號反貪腐行為法》，至今頒布的一系列法律，菲律賓已經(jīng)建立起了一套相對完備的反腐法律體系。阿基諾三世一直認為菲律賓反腐不是缺少法律，而是缺少對現(xiàn)有法律的有效實施。就現(xiàn)有反貪腐法律而言，如果能夠得到有效實施，足以將所有貪腐者繩之以法，但是實際上各屆政府往往更專注于制定新的法律。正如國會議員曼努埃爾（Manuel Zosa）所言，“制定反腐法律不是因為存在這個需要，而是為了平息公眾的憤怒。（菲律賓）并不存在制定反腐法律的緊迫需要，因為現(xiàn)存的法律已經(jīng)足夠?qū)⒎缸镎咚蜕戏ㄍ??！?/p>

菲律賓的反貪腐動議有多種形式。有按照憲法設(shè)立的反貪腐機構(gòu)和指定的法律，有行政命令，此外還有其他一些旨在反貪的非政府組織。在1987年憲法中，明確規(guī)定了公職人員問責制。第十一條就是“公職人員問責制”，規(guī)定公職機構(gòu)的基本原則。要求公職人員和雇員需要全面問責和絕對誠實。正副總統(tǒng)、最高法院成員、憲法委員會成員以及反貪調(diào)查員如果出現(xiàn)違反憲法、叛國、受賄、貪污和腐敗、其他重罪以及背棄公眾信任，應(yīng)該被彈劾。其他公職人員犯下這些罪行應(yīng)該被調(diào)查并通過法律規(guī)定的正規(guī)司法程序起訴。憲法中的權(quán)利法案賦予民眾對關(guān)乎公共利益的問題包括涉及官員行為、決定以及政府用于制定政策的參考研究數(shù)據(jù)的官方記錄、檔案和文件以知情權(quán)。1960年頒布的《3019號反貪腐行為法》明確界定了腐敗行為，并規(guī)定這些腐敗行為為違反法律的行為和相應(yīng)的懲罰措施。根據(jù)情節(jié)輕重，分別判以1個月、6年和15年的監(jiān)禁或者永遠不得從事公職，并沒收不能解釋來源的財產(chǎn)。還要求公職人員每兩年向政府誠實申報財產(chǎn)。

即便在馬科斯統(tǒng)治上了吉尼斯世界腐敗紀錄時期，在馬科斯宣布實施軍事管制法六天后，實施《六號總統(tǒng)令》，按照這一命令在軍事管制第一年就清洗了大約8000名公職人員和雇員。1972年頒布的《46號總統(tǒng)令》規(guī)定政府工作人員在任何場合收受禮品為非法，無論這一禮品是為了感謝過去或者將來獲得的好處。該命令還禁止賄賂公職人員及其親屬。1975年實施的《677號總統(tǒng)令》規(guī)定每年必須如實申報財產(chǎn)狀況。1975年實施的《749號總統(tǒng)令》規(guī)定如果那些進行賄賂一方或者送禮的人及其同伙能夠作證某政府官員或者個人有同樣罪行可以享受免于被指控。阿基諾夫人擔任總統(tǒng)期間，1987年頒布的《行政命令》將結(jié)構(gòu)性、功能性以及程序性的原則以及依法治理匯總為一個統(tǒng)一的法律文件，反復(fù)強調(diào)公職人員問責制是治理的基本原則。1989年《6713號共和法令》中“官員及雇員行為準則和道德標準”一條，對公職人員的道德規(guī)定了較高的標準，要求所有政府官員必須誠實準確申報財產(chǎn)，公布凈資產(chǎn)和財務(wù)關(guān)系；還要求新上任官員必須在就任前30日內(nèi)剝離與任何私營企業(yè)的所有權(quán)以避免利益沖突。1989年《6770號反貪調(diào)查員法令》規(guī)定設(shè)置功能性和機構(gòu)性的組織——反貪調(diào)查局及界定了負責審理貪污腐敗案件的特別法院。

1987年憲法還規(guī)定設(shè)立了一些獨立機構(gòu)來實施這些反貪法，它們是反貪調(diào)查局、審計委員會和特別法院。為保障這些機構(gòu)成員不必擔心因為履行職責而遭到其他政府部門的遏制和報復(fù)，憲法賦予其財政獨立的權(quán)利，它們的行動只需要向最高法院陳述。

此外，歷任總統(tǒng)都會任命自己的反貪機構(gòu)作為監(jiān)督和調(diào)查其政府內(nèi)官員不當行為的一種手段。阿基諾夫人擔任總統(tǒng)期間還打破傳統(tǒng)設(shè)立一個由內(nèi)閣官員組成的委員會，而非只是全職工作人員組成的總統(tǒng)下轄的公共道德和問責委員會。拉莫斯、埃斯特拉達總統(tǒng)也都設(shè)立聽命于自己的監(jiān)督貪污機構(gòu)。另外還有一些非政府組織，比較典型的有1989年發(fā)起的全國透明聯(lián)盟，該聯(lián)盟是由當時30多個非政府組織以及一些反馬科斯獨裁統(tǒng)治的社團等聯(lián)合組成，提出一些全面的解決辦法。該運動首先從要求其成員誠實納稅開始，以便為自己獲得一種道德基礎(chǔ)。另外還有一些與宗教團體有關(guān)系的反貪組織比如“反貪公民社團”和專門致力于反對警方貪腐行為的機構(gòu)。

眾望所歸的反腐敗

按照蘭德公司研究院柯利特戈德（Robert Klitgaard）主任所做的“關(guān)于反腐的一些政治考量”問題的研究，在法律和機構(gòu)基礎(chǔ)之后，反腐的政治策略變得非常重要。在這個覆蓋面很廣的政治議題中，有幾點因素非常關(guān)鍵：一是政府行動的領(lǐng)袖，經(jīng)驗證明需要有一位強有力的負責人并能夠恰當?shù)貐f(xié)調(diào)好諸多反貪腐機構(gòu)的行動共同向貪腐宣戰(zhàn)；二是確立反腐的最低目標；三是在現(xiàn)有政治環(huán)境中哪些勢力是傾向于反腐的，政府如何與其協(xié)商反腐并調(diào)動資源監(jiān)督反腐進程；四是是否存在赦免文化氛圍。最后還提出一個例外，如果政府并沒有誠意反腐怎么辦？反腐會不會偏轉(zhuǎn)成為政治斗爭的工具或者關(guān)鍵時刻平息民憤的擋箭牌。

同樣研究廉政制度的權(quán)威、新加坡國立大學(xué)教授John S.T. Quah在亞洲國家和地區(qū)比如印度、香港以及蒙古、及菲律賓、新加坡的反腐經(jīng)歷進行比較研究后，認為成功的反腐行動需要吸取下列六點經(jīng)驗：政治領(lǐng)袖的決心是至關(guān)重要的；切實有效而又全面的反腐戰(zhàn)略；反貪腐機構(gòu)自身必須保證不卷入腐?。环簇澑瘷C構(gòu)必須免于警方控制；盡量減少脆弱機構(gòu)卷入貪腐的機會；如果該國經(jīng)濟允許的話，反貪與加薪同步。

綜合上述幾點重要因素，如果各反貪機構(gòu)真正做到徹底意義上的獨立，并能夠擁有一位自身清白、強有力且具有與其他反貪機構(gòu)協(xié)調(diào)能力的人擔任負責人，反貪應(yīng)該不會落入越反越嚴重的怪圈。

就阿基諾三世的政治履歷和其表述的矢志不渝的反貪決心，他至少有了良好的開端。在參眾兩院擔任議員期間阿基諾三世一直關(guān)注反腐議題并致力于推動反腐立法，其中眾議院788號決議據(jù)說是阿基諾三世最感到自豪的議案。按照這一動議，設(shè)立國會監(jiān)督委員會檢查政府機構(gòu)對情報資金的使用情況，確保撥款能夠切實用于撥款目的的用途上。

2009年菲律賓先后發(fā)起過兩次百萬人簽名活動，一致要求阿基諾三世代表自由黨參加2010年總統(tǒng)大選。阿基諾三世在獨自思考數(shù)日后宣布他準備接受選民呼吁，角逐2010年總統(tǒng)。兩次草根階層簽名運動曾一度被稱作“諾諾現(xiàn)象”。但也有人稱，雖然阿基諾三世的從政經(jīng)歷還算清白沒有貪腐劣跡，但這位掩映在民主斗士父親和深受民眾愛戴的總統(tǒng)母親阿基諾夫人光環(huán)下的年輕人，未免顯得有些“唯唯諾諾”。不過，阿基諾三世用自己的實際行動刷新了這些批評人士對他的看法。在腐敗已經(jīng)成為發(fā)展重要障礙的菲律賓，他打出了堅決反腐的口號。這一口號扣準菲律賓目前發(fā)展的脈搏，日益嚴重的腐敗已經(jīng)影響到基本的民生需要，于是阿基諾三世提出了“反腐、減貧和改革”主張，獲得選民的支持。在就任前夕，阿基諾三世還成立“真相委員會”調(diào)查其前任阿羅約涉嫌的選舉舞弊以及挪用公共資金等行為。此外他還決定任命新的獨立監(jiān)察署長，確保監(jiān)察不受前任總統(tǒng)擺布。阿羅約也不示弱，為了維護其既得利益，她回到家鄉(xiāng)擔任眾議員。

反腐在菲律賓不是一個嶄新的話題。按照以往經(jīng)歷看，一個嚴格而又具有可信性的反腐計劃和行動往往需要滿足下列三個理由：一是腐敗已經(jīng)在經(jīng)濟領(lǐng)域產(chǎn)生了非常嚴重的負面影響。菲律賓的問卷調(diào)查、媒體以及反貪機構(gòu)都傳遞出一個信息就是腐敗已然成為阻礙外資和內(nèi)部資本投資的重要因素，這勢必腐蝕削弱該國的競爭力，也損害了經(jīng)濟發(fā)展和民生。二是腐敗與民生資源爭利。腐敗侵占了太多本應(yīng)用于發(fā)展的資源，損害了政府的公信力，也嚴重影響了政府服務(wù)大眾的能力。埃斯特拉達政府就曾經(jīng)將反腐策略作為減少貧困和促進增長的輔助辦法。三是當腐敗已經(jīng)成為國際救助的重要的衡量標準并以這個國家反腐行動來作為評判依據(jù)。如此民意高企的阿基諾三世，能否打破菲律賓歷史上的腐敗死循環(huán)？

因此對阿基諾三世而言，堅定反腐不單單是一個履行選舉承諾的問題，也是借反腐增強政府服務(wù)民眾的能力，樹立政府在選民中的威信；更不用說反腐能夠拿回一些被非法占據(jù)的資源改善民生，改善的國家形象也能為其吸引外資，緩解經(jīng)濟壓力。不過正如透明國際一官員所言，要根除已經(jīng)制度化的菲律賓腐敗對新任總統(tǒng)而言是一項非常大的挑戰(zhàn)。阿基諾三世的成績?nèi)绾危覀兪媚恳源?/p>

“亞洲民主櫥窗”亟待擦亮

1898年美國從西班牙手中取得菲律賓后，不久即依照美國國會的輪廓建立全國議會。菲律賓堪稱是東亞最老牌的民主國家，曾是亞洲的“民主櫥窗”。然而今日提起菲律賓，僅剩的印象是政局動蕩不安、腐敗成風與大量的外勞輸出。

菲律賓從原本的進步、繁榮逐漸走向腐敗、沒落，該國第10任總統(tǒng)與獨裁者馬科斯要負最大的責任。由于政治腐敗、治安不良、勞資爭議等問題，衍生出特權(quán)橫行、官商勾結(jié)、炒作土地等弊端叢生。時至今日，菲國依然尚未脫離貧窮。

什么原因造成這些局面？

首先，菲律賓實行的是美國式民主制度，但它缺乏應(yīng)有的政治和經(jīng)濟基礎(chǔ)。在經(jīng)歷馬科斯時期的嚴酷獨裁統(tǒng)治后，壓抑已久的民眾在西方“民主”和“自由”浪潮的沖擊下，產(chǎn)生了一種期盼社會變革、生活迅速改善的急躁情緒。這導(dǎo)致很多菲律賓人不重視制度轉(zhuǎn)變，而是希望出現(xiàn)一個救世主式的領(lǐng)導(dǎo)人。但當人們發(fā)現(xiàn)理想與現(xiàn)實存在差距時，就希望通過抗議示威來更正錯誤。據(jù)悉，菲律賓是世界上最喜歡使用手機短信的國家之一，短信在多次政變中扮演了一呼百應(yīng)的重要角色，政治謠言幾乎成了人民生活中的常態(tài)。

其次，政局不穩(wěn)造成菲經(jīng)濟踏步不前，在8500萬人口中，近一半生活在貧困線以下,成為社會動蕩的最大誘因。

第三，體制不健全導(dǎo)致腐敗頑癥難除。亞洲銀行2005年1月的報告將菲律賓列為亞洲腐敗嚴重的國家之一。

第四，菲政治體制中“軍隊干政、人民上街”的傳統(tǒng)是引發(fā)動亂的直接導(dǎo)火索。

有專家認為，自獨立以來，東南亞國家的政治發(fā)展大體經(jīng)歷了三個階段：獨立初期至20世紀60年代基本照搬西方議會民主的政治模式；60年代以后逐步轉(zhuǎn)向“威權(quán)政治”；80年代以來，開始進入政治社會轉(zhuǎn)型的新階段。在轉(zhuǎn)型過程中，一些國家政治改革的進程和范圍都在有效控制之中。但在另一些國家，則出現(xiàn)了激進型變革，執(zhí)政者無法實現(xiàn)民眾急于改變現(xiàn)狀的要求，社會處于失控狀態(tài)。菲律賓恐怕就是其中一個典型的例子。

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com