潞西市失地農(nóng)民問題研究

胡紅斌

（中共德宏州委黨校 網(wǎng)絡(luò)中心，云南 潞西 678400）

潞西市失地農(nóng)民問題研究

胡紅斌

（中共德宏州委黨校 網(wǎng)絡(luò)中心，云南 潞西 678400）

隨著我國城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)村集體土地大量被征用,失地農(nóng)民的數(shù)量急劇上升,失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為我國社會發(fā)展中嚴(yán)重的社會問題之一。本文基于對云南省德宏州潞西市失地農(nóng)民最集中的區(qū)域——勐煥街道辦事處轄區(qū)的五個社區(qū)的調(diào)查，重點分析了失地農(nóng)民的基本現(xiàn)狀和面臨的主要問題，并試圖找出解決問題的新思路。

潞西市；失地農(nóng)民；基本狀況；主要問題；對策

伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村集體土地被大量征用，產(chǎn)生了一個新的特殊群體——失地農(nóng)民。喪失土地的農(nóng)民遭遇到一系列的問題，既有物質(zhì)資源方面的匱乏、就業(yè)困難，也有不適應(yīng)新情況、角色轉(zhuǎn)換發(fā)生障礙的問題。在此背景下，筆者以對云南省潞西市失地農(nóng)民最集中的區(qū)域——勐煥街道辦事處轄區(qū)的五大社區(qū)、16個村民小組、1102個農(nóng)戶進(jìn)行的實地調(diào)查資料為主要依據(jù)，分析當(dāng)前失地農(nóng)民的基本現(xiàn)狀和面臨的主要問題，并試圖找出解決問題的新思路。

一、潞西市失地農(nóng)民的現(xiàn)狀和特點

1、失地農(nóng)民比例高。潞西市勐煥街道辦事處轄區(qū)是潞西市失地農(nóng)民最集中的區(qū)域，轄區(qū)內(nèi)涉及失地農(nóng)民的社區(qū)主要有丙午、團(tuán)結(jié)、蔬菜、東北里及西南里五大社區(qū)。五大社區(qū)總?cè)丝?946人，屬德宏世居的五種主體少數(shù)民族3430人，占總?cè)丝诘?9.3%；農(nóng)戶達(dá)1110戶，涉及失地農(nóng)民的家庭1102戶，占總戶數(shù)的99.28%；涉及失地的農(nóng)民4431人，占總?cè)丝诘?9.6%。五大社區(qū)征地前土地總面積4154畝，從1992—2008年，先后被征收土地3424.3畝，占擁有土地總面積的82.4%，目前由農(nóng)民個人經(jīng)營的土地面積僅729.7畝（包括農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)的土地）。

2、失地農(nóng)民的收入增幅較慢。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，轄區(qū)失地農(nóng)民年人均純收入呈較小的增長趨勢，但其增長的速度總體慢于農(nóng)村居民人均純收入的增長，2005—2008年，農(nóng)村居民人均純收入增長65.48%，而失地農(nóng)民人均純收入增長50.61%；從收入的絕對數(shù)看，失地農(nóng)民年人均純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，略高于農(nóng)民人均純收入。2008年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為11996元，是失地農(nóng)民人均純收入3223元的3.72倍，相差8871元；失地農(nóng)民人均純收入是農(nóng)村居民人均純收入2734元的1.18倍，兩者差距不大，相差僅489元。2005—2007年失地農(nóng)民人均純收入的年增長率均低于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的增長率。

3、失地農(nóng)民就業(yè)難，就業(yè)比例低。潞西市勐煥街道辦事處轄區(qū)土地被征用后，勞動力就業(yè)形勢較嚴(yán)峻，就業(yè)人口僅占總失地人口的36.11%，占總失地勞動力的64.52%。從就業(yè)的渠道來看，依靠政府安置就業(yè)的比例較低，絕大多數(shù)失地農(nóng)民是以自雇或受雇的形式實現(xiàn)再就業(yè)，由政府負(fù)責(zé)安置就業(yè)的失地農(nóng)民僅25人，僅占總失地農(nóng)民的0.56%。通過自主創(chuàng)業(yè)或自主擇業(yè)就業(yè)的失地農(nóng)民1600人。從就業(yè)的范圍來看，失地農(nóng)民多數(shù)在州內(nèi)或本地實現(xiàn)就業(yè)，向州外或外地輸出勞務(wù)的較少。轄區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，失地農(nóng)民在州內(nèi)或本地實現(xiàn)就業(yè)1549人，向州外或外地輸出勞動力僅76人，分別占總失地農(nóng)民的34.96%和1.72%。而未就業(yè)、閑賦在家的失地農(nóng)民2806人，占總失地農(nóng)民比重35.56%。

4、失地農(nóng)民的社會保障有待加強。轄區(qū)失地農(nóng)民享受最低生活保障2403人，參加養(yǎng)老保險的288人。享受最低生活保障的具體情況：蔬菜社區(qū)1304人，西南里社區(qū)514人，東北里社區(qū)470人，團(tuán)結(jié)社區(qū)93人，丙午社區(qū)22人，占本社區(qū)失地人口的比例分別為95.11%、47.77%、34.31%、29.34%、7.41%。參加養(yǎng)老保險的具體情況：東北里社區(qū)146人，西南里社區(qū)125人，丙午社區(qū)17人，占本社區(qū)失地人口的比例分別為10.66%、11.62%、5.72%。

二、潞西市失地農(nóng)民面臨的主要問題

1、最低生活保障覆蓋率低，失地農(nóng)民面臨較大的生活風(fēng)險。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，非農(nóng)建設(shè)占用土地面積不斷擴大，失地農(nóng)民這一弱勢群體也在不斷擴大，他們的處境越來越艱難。目前，潞西市尚未實現(xiàn)1992年以來因征用土地的失地農(nóng)民完全享受最低生活保障的目標(biāo)，失地農(nóng)民的基本生存面臨風(fēng)險。調(diào)查資料顯示，勐煥街道辦事處轄區(qū)涉及失地農(nóng)民4431人，其中，享受低保的失地農(nóng)民2403人，占總失地人口的54.23%。也就是說，還有將近一半的失地農(nóng)民未享受到低保?？陀^講，這個比例不算低，但相對這些弱勢群體，覆蓋面應(yīng)該再寬一些，納入低保的比重應(yīng)該再大一些。

2、就業(yè)優(yōu)惠政策缺失，失地農(nóng)民的就業(yè)十分困難。從潞西市失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀來看，就業(yè)形勢不容樂觀。由于失地農(nóng)民年齡偏大、素質(zhì)低、缺乏勞動技能等因素以及政策因素的制約，使絕大多數(shù)失地農(nóng)民只能在非正式市場中尋找就業(yè)機會，主要從事低聲望、低技術(shù)、低社會參與的職業(yè)。由于從事的職業(yè)結(jié)構(gòu)屬于體力勞動型，使失地農(nóng)民的就業(yè)待遇和工作環(huán)境與正式勞動力市場相去甚遠(yuǎn)。調(diào)查顯示，年齡在二三十歲的失地農(nóng)民，基本上是初中文化程度，沒有專業(yè)技術(shù)，男性普遍在建筑工地打工、跑運輸、當(dāng)保安為主，女性多到賓館、餐館當(dāng)服務(wù)員。年齡在三四十歲的失地農(nóng)民，文化程度普遍為小學(xué)或初中，他們主要從事小食店、冷飲店和食品加工。文化程度低，決定了失地農(nóng)民必然成為就業(yè)競爭中的弱勢群體，年齡偏大成為了失地農(nóng)民再就業(yè)的一大障礙，缺乏非農(nóng)勞動技能使失地農(nóng)民無法適應(yīng)激烈的社會競爭。利用土地補償金進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)的部分失地農(nóng)民，由于創(chuàng)業(yè)者素質(zhì)低、規(guī)劃性差，大多創(chuàng)業(yè)失敗，成了“無業(yè)、無資金、無保障”的游民。目前，潞西市政府對失地農(nóng)民就業(yè)還沒有出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，加之勞動力市場供過于求，使失地農(nóng)民面臨就業(yè)機會少、就業(yè)崗位短缺、就業(yè)難度大等問題。

3、養(yǎng)老保障制度難以全面落實，失地農(nóng)民面臨養(yǎng)老危機。農(nóng)村養(yǎng)老延續(xù)著傳統(tǒng)的方式，即以擁有土地作為籌碼，以家庭養(yǎng)老方式為主，子女贍養(yǎng)老人。一旦喪失土地，贍養(yǎng)老人就成為子女的生活壓力，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老的危機，具有潛在的不確定性。2008年，潞西市政府出臺的《潞西市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險和基本生活補助實施辦法》規(guī)定，凡是1992年以來經(jīng)潞西市人民政府批準(zhǔn)，由芒市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會、市國土資源局、市建設(shè)局、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府統(tǒng)一征收的集體承包土地的農(nóng)戶，即以戶為單位被征地時的現(xiàn)有人口，年滿18周歲、未滿60周歲的被征地農(nóng)民，均可納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險范圍?？陀^上講，這個政策從根本上解決了失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，但在現(xiàn)實生活中，卻很難落到實處。這主要是因為，一方面，政府給失地農(nóng)民的土地補償標(biāo)準(zhǔn)較低，失地農(nóng)民用于吃飯穿衣、子女教育、家庭消費等支出后，手中錢款所剩無幾，再也無力繳納養(yǎng)老保險費。另一方面，失地農(nóng)民缺乏社會保障觀念。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分失地農(nóng)民拿到土地補償金和安置補償費后，首先就是建蓋新房來改善居住環(huán)境和購買摩托車作為交通工具，大都不考慮養(yǎng)老的保險，土地補償款的使用極不合理。許多失地農(nóng)民對自身的生活保障只有當(dāng)前短期的打算與安排，不去考慮十年、二十年以后的養(yǎng)老問題，加上受傳統(tǒng)觀念的影響，絕大多數(shù)失地農(nóng)民仍然抱著養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念不放，從心底里就沒想過依靠參加社會保障來解決養(yǎng)老的問題。盡管政府希望能有一個比較好的政策來保障失地農(nóng)民今后的生活問題，但廣大失地農(nóng)民卻普遍缺乏社會保障的長遠(yuǎn)打算。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，勐煥街道辦事處轄區(qū)失地農(nóng)民4431人中，只有6.5%的失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險。目前，潞西市征地過程中采取的貨幣安置方式，只是為失地農(nóng)民提供了必要的生活補償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度落實難度較大。

4、思想引導(dǎo)與行為示范缺失，失地農(nóng)民面臨市民化失敗的風(fēng)險。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在生產(chǎn)生活方式上具有明顯的差異。長期以來，失地農(nóng)民生活居住在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，使其生產(chǎn)和生活方式帶有明顯的農(nóng)村色彩，只具備種地的技能。土地被征用后，由于畏懼心理、社會排斥等因素的制約，使失地農(nóng)民對今后的生活前景具有焦慮和彷徨的表現(xiàn)，對城鎮(zhèn)生活不適應(yīng)，難以快速融入城鎮(zhèn)的生活生產(chǎn)中。調(diào)查結(jié)果顯示，失地農(nóng)民中少數(shù)民族所占比重較大，他們對土地依賴性強，思想觀念落后，文化素質(zhì)普遍偏低，無其他勞動技能，自我發(fā)展、自我積累的能力脆弱，靠自我的發(fā)展無法解決可持續(xù)生存的問題。另一方面，在失地農(nóng)民向城鎮(zhèn)新居民轉(zhuǎn)變的過程中，政府沒有提供必要的思想引導(dǎo)與行為示范，因此，失地農(nóng)民面臨著市民化的風(fēng)險，依靠自身的適應(yīng)能力實現(xiàn)“入鄉(xiāng)隨俗”的難度較大，降低了他們的創(chuàng)業(yè)或就業(yè)積極性，同時，他們對在城鎮(zhèn)提高自身社會地位的期望也微乎其微。

三、解決潞西市失地農(nóng)民問題的對策

1、保證失地農(nóng)民的基本生活，提高最低生活保障的覆蓋率。第一，設(shè)立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)對潞西市失地農(nóng)民的生存狀況進(jìn)行調(diào)查登記，及時掌握失地農(nóng)民的收入情況。對自1992年以來因城鎮(zhèn)建設(shè)用地導(dǎo)致土地被征用的農(nóng)民收入情況進(jìn)行統(tǒng)計和登記，依據(jù)調(diào)查結(jié)果，對月收入不足低保標(biāo)準(zhǔn)的實行補足到低保標(biāo)準(zhǔn)的最低生活保障。第二，公布失地農(nóng)民收入情況的調(diào)查結(jié)果。以每月、每季度、每半年、每年為調(diào)查期限，詳細(xì)記錄失地農(nóng)民的收入情況，保證讓那些由于各種原因喪失勞動能力或?qū)嵲跓o法再就業(yè)而基本生活有困難的失地農(nóng)民獲得最低生活保障。

2、制定明確的就業(yè)優(yōu)惠政策，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)。第一，政府應(yīng)為失地農(nóng)民提供必要的就業(yè)優(yōu)惠政策，給予失地農(nóng)民適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)指導(dǎo)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)保障。就業(yè)優(yōu)惠政策包括：（1）自謀職業(yè)的失地農(nóng)民享有城鎮(zhèn)下崗人員自謀職業(yè)的有關(guān)稅費優(yōu)惠政策。（2）自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，農(nóng)村信用社應(yīng)發(fā)放小額貸款給予支持。（3）吸納失地農(nóng)民的單位和個體私營企業(yè)享受安排下崗人員的同等優(yōu)惠政策。（4）失業(yè)農(nóng)民就業(yè)應(yīng)享受金融機構(gòu)信貸寬松條件以及工商、城建、稅務(wù)部門提供的相應(yīng)優(yōu)惠政策。第二，要針對失地農(nóng)民就業(yè)面臨的“就業(yè)信息不靈、就業(yè)渠道不暢、職業(yè)技能不足”的障礙，做好就業(yè)指導(dǎo)工作。由潞西市勞動和社會保障局專門負(fù)責(zé)失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)工作，通過宣傳車、張貼海報、舉辦專場招聘會等方式將本地或外地的各類用工信息傳遞給失地農(nóng)民，同時，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)為網(wǎng)點的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為失地農(nóng)民免費提供求職登記、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、推薦安置等一系列服務(wù)。第三，對失地農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。失地農(nóng)民要在非農(nóng)部門獲得與市民相似的就業(yè)機會和收入水平，就應(yīng)擁有和市民相似的文化素質(zhì)。這就需要對失地農(nóng)民進(jìn)行一定的職業(yè)技能培訓(xùn)，就業(yè)培訓(xùn)費應(yīng)由征地單位從征地補償費中直接撥付到勞動就業(yè)和技能培訓(xùn)機構(gòu)，建立個人帳戶，專用于失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)。農(nóng)民在失地后根據(jù)自身需要可隨時參加各種教育和培訓(xùn)，也可以參加政府和集體專門組織的具有針對性的各種培訓(xùn)，培訓(xùn)費用在征地補償費所含的培訓(xùn)費用標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的，可以實報實銷。

3、建立健全養(yǎng)老保險制度，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。建立健全潞西市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，明確規(guī)定由政府、集體經(jīng)濟組織和參保者三方共同籌集繳納失地農(nóng)民養(yǎng)老保險金，以戶為單位，每征一畝土地政府一次性補助農(nóng)戶養(yǎng)老保險金2萬元，集體和個人各繳納30%。土地使用單位按每畝土地2萬元的標(biāo)準(zhǔn)在征地成本中增加社會保障費用，專項用于被征地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險費。對于年齡大、家庭經(jīng)濟條件差、沒有什么經(jīng)濟收入的失地農(nóng)民來說，無法一次性繳納費用，可以參照城鎮(zhèn)職工的做法，按不同的年齡段分年度繳納個人養(yǎng)老保險費。此外，針對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險參與率低的現(xiàn)狀，政府應(yīng)加大補貼的力度，對參保農(nóng)民予以補貼和建立儲備金，為應(yīng)參保的失地農(nóng)民設(shè)立保險賬戶，分期注入政府補貼資金，從而提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平和覆蓋面。

4、提供必要的思想引導(dǎo)與行為示范，實現(xiàn)失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。第一，建立和強化對失地農(nóng)民的心理引導(dǎo)機制，幫助失地農(nóng)民更好的認(rèn)識變換了的環(huán)境，對自己形成客觀的評價，建立起對自己和未來生活的信心。第二，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的思想觀念。通過宣傳和教育，逐步轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的觀念，破除“等、靠、要”的思想，提高失地農(nóng)民自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力。第三，政府要從安置補償經(jīng)費中劃撥?？睿闪⑹У剞r(nóng)民創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)，負(fù)責(zé)對失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)進(jìn)行管理與提供必要的服務(wù)，為失地農(nóng)民提供有利的創(chuàng)業(yè)環(huán)境；政府要為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)的機會，通過成人教育、職業(yè)技能培訓(xùn)等方式提高失地農(nóng)民自身的生存能力；政府要在資金、信息等方面給予失地農(nóng)民必要的幫扶。第四，組織失地農(nóng)民到我國較發(fā)達(dá)地區(qū)參觀與學(xué)習(xí)，借鑒經(jīng)驗，開拓眼界，轉(zhuǎn)變觀念。第五，強化職能部門與失地農(nóng)民的溝通。政府相關(guān)職能部門通過建立與失地農(nóng)民的良性溝通，形成彼此信任的良好心理環(huán)境，將能極大的幫助失地農(nóng)民對征地形成積極的態(tài)度。第六，建立良好的城市接納環(huán)境。失地農(nóng)民融入城市是歷史發(fā)展的必然，在強調(diào)失地農(nóng)民自身適應(yīng)的同時，要盡力改善失地農(nóng)民的城市適應(yīng)環(huán)境，讓城市居民以一種寬容的態(tài)度接納失地農(nóng)民，減少失地農(nóng)民在城市化過程中的人為困難。為此，可以通過各種媒體進(jìn)行關(guān)于失地農(nóng)民積極面的宣傳，還可以組織一些城市居民與失地農(nóng)民的互動活動，如文化周、藝術(shù)節(jié)、民間才藝展示等，通過這樣一些方式，促進(jìn)失地農(nóng)民與城市居民的相互交往與溝通，為失地農(nóng)民融入城市打下良好的基礎(chǔ)，在政府引導(dǎo)和行為示范下，逐步完成由“農(nóng)民”到“市民”的角色轉(zhuǎn)換。

C912.82

A

1671-2994（2010）02-0136-03

2009-12-30

胡紅斌（1978- ），女，云南潞西人，中共德宏州委黨校網(wǎng)絡(luò)中心講師。研究方向：資源經(jīng)濟學(xué)。

*本文系中共德宏州委黨校2009年度課題《城鎮(zhèn)化視角下德宏州失地農(nóng)民問題研究》的階段性研究成果。

責(zé)任編輯：劉建文