張立富

(中共獲嘉縣委黨校,河南新鄉(xiāng) 453000)

我國土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保護問題分析

張立富

(中共獲嘉縣委黨校,河南新鄉(xiāng) 453000)

在土地流轉(zhuǎn)過程中,由于農(nóng)民所處的社會地位和經(jīng)濟地位較低,維權(quán)意識較弱,農(nóng)民權(quán)利經(jīng)常受到來自其他利益主體的侵害,侵害農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象也時有發(fā)生。因此,保護并完善農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)利對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定具有重要的意義。

土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民權(quán)利;法律保護

土地是農(nóng)民的命根子,承載著生產(chǎn)要素和社會保障的雙重功能。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快,土地的社會保障功能弱化,而它作為生產(chǎn)要素的功能卻更加突出,這種變化將加快土地流轉(zhuǎn)的步伐。同時土地違法現(xiàn)象明顯增多,損害農(nóng)民土地權(quán)益的事件時有發(fā)生,以至于因土地糾紛引起的農(nóng)民上訪事件頻繁發(fā)生,嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。本文擬從法律角度,探討在土地流轉(zhuǎn)過程中如何全方位加強農(nóng)民權(quán)利的保護。

一、我國土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利的主要內(nèi)容

1.農(nóng)村土地所有權(quán)。農(nóng)村土地所有權(quán)是指土地所有者在法律法規(guī)范圍內(nèi),對其所有的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利,任何人不得非法干涉。我國《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》都明確規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)主體是勞動群眾集體。如《土地管理法》第 8條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有?！?/p>

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指公民和集體經(jīng)濟組織依法對集體或者國家所有由集體使用的土地享有的承包經(jīng)營的權(quán)利。在《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)中都作了相應(yīng)的規(guī)定。我國《物權(quán)法》在不改變土地性質(zhì)的基礎(chǔ)上,首次將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為物權(quán),最大限度地保護農(nóng)民土地權(quán)利。

3.農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)是指農(nóng)民根據(jù)自然規(guī)律和價值規(guī)律依法對自己生產(chǎn)經(jīng)營的土地享有生產(chǎn)什么、經(jīng)營什么的權(quán)利。任何單位和個人不得以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為由,強制農(nóng)民種植他們不愿栽種的作物。

4.農(nóng)村土地使用權(quán)。農(nóng)村土地使用權(quán)是指個人或者集體依據(jù)承包合同取得的對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地、水面等自然資源進行占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)村土地使用權(quán)是農(nóng)村土地承包權(quán)派生出來的一項主要的固有權(quán)能。

5.農(nóng)村宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,自主利用該土地建造住房及其附屬設(shè)施的用益物權(quán)。該項權(quán)利僅存在于農(nóng)村,是農(nóng)民特有的權(quán)利,《物權(quán)法》第 13章以專章的形式加以規(guī)定,使農(nóng)民的這一權(quán)利得到保障。

6.征收征用中的農(nóng)民權(quán)益。2004年 3月憲法修正案明確規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用,并給予補償?！薄锻恋毓芾矸ā纷鞒鲞m憲性修正,將“征用”修改為“征收”,并對征地補償標(biāo)準(zhǔn)作了具體規(guī)定?！段餀?quán)法》也對征收的目的和征收補償做了明確規(guī)定。土地是農(nóng)民的命根子,因此征收農(nóng)村集體土地必須慎重對待。

二、我國土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利法律保護現(xiàn)狀

1.保護農(nóng)村土地所有權(quán)。1982年《憲法》規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有。”《民法通則》規(guī)定:“集體所有的土地,依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。”《土地管理法》第 8條也做了適憲性的規(guī)定。由此可見,憲法和法律明確規(guī)定了農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是勞動群眾集體,是由享有該社員權(quán)的農(nóng)民組成,再由該勞動群眾集體代表全體農(nóng)民行使農(nóng)村土地所有權(quán)。當(dāng)然這個集體既可以是一個企業(yè)、一個社區(qū),還可以是一個村民小組。

2.保護土地承包經(jīng)營權(quán)。《民法通則》首次提出了農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)的概念,并將承包土地經(jīng)營權(quán)視為一種與財產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利。1993年《憲法修正案》第 6條確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制的法律地位。1998年修訂的《土地管理法》,規(guī)定土地承包經(jīng)營期限為 30年,增加土地用途管制規(guī)定,進一步明確“建設(shè)占用土地,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”,“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了保護土地承包經(jīng)營權(quán),并再次強調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán) 30年不變。

3.保護農(nóng)村土地使用權(quán)。農(nóng)村土地使用權(quán)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)派生出來的,是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的一項主要的固有權(quán)能。1993年十四大通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》明確提出:在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)。1998年十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》,進一步明確土地承包期再延長 30年的政策,并要求加快立法,賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。

4.保護農(nóng)村宅基地使用權(quán)?！段餀?quán)法》以專章的形式規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán),并將農(nóng)村宅基地使用權(quán)物權(quán)化?！段餀?quán)法》第 152條規(guī)定:宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。第 154條規(guī)定:宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的,宅基地使用權(quán)消滅;對失去宅基地的村民,應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地?！段餀?quán)法》第 153、155條還規(guī)定了宅基地的取得、行使、轉(zhuǎn)讓、登記等事項。

5.保護土地征收中的農(nóng)民權(quán)益。1982年國家頒布《國家建設(shè)征用土地條例》,規(guī)定“禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊購地、租地或變相購地、租地”。2004年憲法修正案規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用,并給予補償。”與此同時,《土地管理法》也作出適憲性修改?！段餀?quán)法》將憲法內(nèi)容進一步具體化。此外,在程序方面也予以保護。

現(xiàn)行土地法律制度在土地開發(fā)、合理利用、耕地保護等方面起到了至關(guān)重要的作用,但是仍然帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。隨著改革的不斷深入,其弊端日益暴露出來,集中表現(xiàn)在:我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度滯后于社會經(jīng)濟關(guān)系發(fā)展,農(nóng)村土地上的行政權(quán)力過度膨脹而農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利過于貧困。在土地流轉(zhuǎn)中,主要是對農(nóng)民權(quán)利的保護嚴(yán)重不足,侵害農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生,引發(fā)了不少社會矛盾,應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

三、完善土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保護的法律機制

1.完善土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保護的立法。鑒于我國有關(guān)土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)可操作性不強,一些配套法規(guī)部門化、利益化傾向較重的實際情況,為了更好地推進土地流轉(zhuǎn)工作,維護各方利益,迫切需要做好對現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)方面法律法規(guī)的立、改、廢工作。第一,建立健全土地流轉(zhuǎn)中保護農(nóng)民權(quán)利的法律法規(guī)。由于保護農(nóng)民權(quán)利的法律法規(guī)存在“盲區(qū)”,需要盡快制定相關(guān)法律法規(guī),以便更好地保護農(nóng)民權(quán)利。當(dāng)前,重點應(yīng)盡快制定《農(nóng)業(yè)保險法》或《農(nóng)業(yè)保險條例》、《農(nóng)村社會保障法》等。第二,加快土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保護法律法規(guī)的修改?，F(xiàn)有的法律法規(guī)在土地流轉(zhuǎn)過程中起著非常重要的作用,但隨著土地流轉(zhuǎn)市場的逐步形成,流轉(zhuǎn)速度的加快,某些內(nèi)容已不能適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的需要,需要及時進行調(diào)整和修改,完善《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、修改和補充《物權(quán)法》等;第三,加強土地流轉(zhuǎn)中保護農(nóng)民權(quán)利法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。我國有關(guān)土地流轉(zhuǎn)中保護農(nóng)民權(quán)利的法律法規(guī)中,下位法與上位法、同位法之間甚至同一法律內(nèi)部卻存在矛盾,在實際操作中很容易發(fā)生沖突。比如,《農(nóng)村土地承包法》在法律程序上低于《土地管理法》,憲法又沒有賦予農(nóng)民土地所有權(quán),結(jié)果不僅農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)得不到必要的保障,而且連農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)也因此而經(jīng)常受到侵犯?？梢?法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)非常重要。此外,《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》《耕地保護法》《草原法》《森林法》《水利法》和其他有關(guān)法律之間,及其配套法規(guī)之間,也需要相互協(xié)調(diào)。

2.強化土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保護的執(zhí)法。有了法律,如果權(quán)利還不能得到有效的保護,那法律就成了一紙空文。對發(fā)生在土地流轉(zhuǎn)中的各種矛盾和糾紛,要依法準(zhǔn)確、及時、有效地給予解決,確保農(nóng)民的土地權(quán)利得到實現(xiàn)。保護農(nóng)民權(quán)利的途徑主要有三種:第一,司法救濟。與其他救濟相比,司法救濟更具說服力,尤其是在權(quán)責(zé)關(guān)系難以明確的情況下效果更為明顯。司法救濟是公民救濟的最高和最后的方式,是公民在行政救濟、民間救濟失敗后尋求權(quán)利保障的最后一條途徑,也是法治國家保障公民權(quán)利的最后一道防線,因此要發(fā)揮司法機關(guān)“定分止訟”的作用。司法救濟包括刑事訴訟救濟、民事訴訟救濟和行政訴訟救濟。第二,行政救濟。除了訴訟解決糾紛以外,農(nóng)民還可以通過行政救濟的方式來保護其合法權(quán)利。行政救濟是指在土地流轉(zhuǎn)中行政機關(guān)依法對侵犯農(nóng)民權(quán)利的違法行為予以救濟,主要包括行政復(fù)議、信訪、行政處罰、行政處分、行政指導(dǎo)以及行政調(diào)解和行政裁決等內(nèi)容。在我國,80%以上的法律法規(guī)是由行政機關(guān)來執(zhí)行的,行政機關(guān)在解決土地糾紛中起著非常重要的作用。因此,行政救濟也是一種非常重要的救濟方式。第三,民間救濟。司法救濟、行政救濟具有程序復(fù)雜、時間長、費用高、效率低等缺點,普通農(nóng)民不太了解它的操作規(guī)程,容易疏遠(yuǎn)它。在行政救濟失靈和司法救濟力度不足的情況下,農(nóng)民往往會選擇民間救濟抑或自我救濟的方式來尋求“自?！?民間救濟主要包括合法救濟和非法救濟兩種形式。

3.加強土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保護的法律監(jiān)督?，F(xiàn)行土地立法中沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制,如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機關(guān)自主決定,缺少對行政機關(guān)的必要監(jiān)督,導(dǎo)致行政機關(guān)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員,容易侵害農(nóng)村集體和個人的合法權(quán)益,也會帶來行政權(quán)力的濫用。另外,社會團體、群眾組織和社會輿論的監(jiān)督作用發(fā)揮得非常不夠,缺乏必要的法律保障機制。針對這種情況,需要建立全方位、多層次的保護農(nóng)民權(quán)利的法律監(jiān)督體系,通過強化法律監(jiān)督及時糾正違法行為,保護農(nóng)民的合法權(quán)利。第一,實行國家監(jiān)督。國家監(jiān)督是以國家機關(guān)為監(jiān)督主體的法律監(jiān)督,監(jiān)督的權(quán)限、范圍和程序都由憲法和法律、法規(guī)予以明確規(guī)定,具有直接的法律效力,能直接產(chǎn)生法律后果,有效地監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)行為,保護農(nóng)民的合法權(quán)利。它是我國法律監(jiān)督整個體系的核心部分。以監(jiān)督主體為依據(jù),國家監(jiān)督可分為人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督和法院、檢察院的監(jiān)督。第二,實行社會監(jiān)督。新中國成立以來尤其改革開放以來,我國在農(nóng)民權(quán)利法律保護方面有了長足的發(fā)展,取得了明顯的進步,到目前為止己經(jīng)初步建立起了一套比較完整的農(nóng)民權(quán)利法律保護體系。但是,我國在這方面還存在著諸多不足之處,不少理論和實踐問題需要加以研究和解決,許多方面需要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,取人之長,補己之短,逐步與WTO規(guī)則等國際保護規(guī)范接軌,進一步補充和完善我國的農(nóng)民權(quán)利保護制度。

[1]聶華林.中國西部三農(nóng)問題報告[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2006.

[2]陳慶立.農(nóng)民與小康 [M].北京:華夏出版社, 2004.

[責(zé)任編輯 張敬燕 ]

D422.7

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1671-6701(2010)03-0110-02

2010-05-05

張立富 (1966-),男,河南獲嘉人,本科,中共獲嘉縣委黨校講師。