張 震

(西北師范大學政法學院,甘肅蘭州730070)

主體功能區(qū)是在我國提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北地區(qū)老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域總體戰(zhàn)略的基礎上,依據我國資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)速度、發(fā)展基礎和潛力,統(tǒng)籌考慮我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局,按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務的要求而逐步形成的主題功能定位清晰、東中西良性互動、公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域發(fā)展新格局。主體功能區(qū)的提出是我國協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展的重大創(chuàng)新,為協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展提出了新思路。

一、主體功能區(qū)的劃分和內涵

(一)主體功能區(qū)的劃分

《中國國民經濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》(以下簡稱《十一五綱要》)根據資源環(huán)境、經濟發(fā)展水平和人口布局等綜合因素將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類主體功能區(qū)。

(二)主體功能區(qū)的含義

1.優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經較高,資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。此類區(qū)域要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經濟較快增長的模式,把提高增長質量和效益放在首位,提升參與全球分工與競爭的層次,繼續(xù)成為帶動全國經濟和社會發(fā)展的龍頭和我國參與經濟全球化的主體區(qū)域。

2.重點開發(fā)區(qū)域。重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強,經濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。此類區(qū)域要充實基礎設施,改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境,促進產業(yè)集群發(fā)展,壯大經濟規(guī)模,加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,承載優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產業(yè)轉移,承載限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口轉移,逐步成為支撐全國經濟發(fā)展和人口集聚的重要載體。

3.限制開發(fā)區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱,大規(guī)模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大范圍生態(tài)安全的區(qū)域。此類區(qū)域要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展、因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產業(yè),加強生態(tài)修復和環(huán)境保護,引導超載人口逐步有序轉移,逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū),如濕地、江河源頭、水資源保護區(qū)等。《十一五綱要》首次列出了大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)和桂黔滇等喀斯特石漠化防治區(qū)等22個國家級限制開發(fā)區(qū)域。

4.禁止開發(fā)區(qū)域。禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的自然保護區(qū)域。此類區(qū)域要根據法律法規(guī)規(guī)定和相關規(guī)劃實行強制性保護,控制人為因素對自然保護區(qū)的干擾,嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動?！妒晃寰V要》首次確定5類共1164個國家級禁止開發(fā)區(qū),其中國家級自然保護區(qū)243個,面積8944萬公頃;世界文化自然遺產31處;國家重點風景名勝區(qū)187個,面積927萬公頃;國家森林公園565個,面積1100公頃;國家地質公園138個,面積48萬公頃。

二、主體功能區(qū)格局下區(qū)域經濟發(fā)展中的政府宏觀調控政策機制

主體功能區(qū)的編制只是形成主體功能區(qū)最基本的前提條件,而促進主體功能區(qū)的發(fā)展、最終實現(xiàn)我國經濟的協(xié)調發(fā)展和合理布局的關鍵在于相關宏觀調控政策的支持。

(一)建立比較完整的針對主體功能區(qū)的國家區(qū)域經濟政策體系

1.財政政策。財政政策是最基本的國家進行區(qū)域經濟宏觀調控的政策之一。其核心內容是通過政府財政部門向國內某些特定地區(qū)的地方政府,主要是經濟發(fā)展水平較低的欠發(fā)達地區(qū)的地方政府,尤其是那些在經濟發(fā)展方面存在嚴重障礙地區(qū)的地方政府提供一些額外的財政資金,從而實現(xiàn)對區(qū)域經濟發(fā)展的調控。主要包括財政轉移支付政策、稅收政策和投資政策。第一,財政轉移支付政策。財政轉移支付是中央政府為實現(xiàn)公共服務均等化而對欠發(fā)達地區(qū)財力不足的額外補助。由于主體功能區(qū)政策的核心是基本公共服務的均衡發(fā)展,即確保各個地區(qū)財政人員基本工資、福利和支出,滿足地方政府行使公共管理的最低成本,包括一些特殊成本(如東北地區(qū)冬天取暖成本)和成本較高的地區(qū)(如少數民族地區(qū)的雙語教育),保證當地老百姓能夠享受最低級別的公共服務,如基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助和社會保障等方面的費用。因此,對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)而言,財政轉移支付顯得尤為重要,因為其整體功能是保護生態(tài)環(huán)境,資源開發(fā)受控,產業(yè)發(fā)展受限。資源雖是該地區(qū)的優(yōu)勢,但從長遠利益出發(fā)必須舍棄局部利益,這就會直接影響當地的財政收入和經濟發(fā)展速度,致使當地公共服務發(fā)展滯后。具體而言,不僅要擴大一般性轉移支付的規(guī)模,改善經濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)收不抵支的現(xiàn)象,促進大范圍內區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展,更要加大專項轉移支付力度,重點向生態(tài)功能區(qū)、水系源頭區(qū)、自然保護區(qū)等重點區(qū)域傾斜。優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護效果明顯的區(qū)域性、流域性重點環(huán)保項目;加大對區(qū)域性、流域性污染防治及污染防治新技術、新工藝開發(fā)研究和應用資金的支持力度;加大對該地區(qū)基本公共服務的支持力度;加大對因保護重要野生動植物資源和自然文化遺產而造成的農業(yè)生產損失和收入減少的補償力度;按照“誰開發(fā)誰保護,誰污染誰治理,誰受益誰補償”的原則,建立環(huán)境橫向補償機制;設立穩(wěn)定的生態(tài)移民專項基金,穩(wěn)步推進生態(tài)移民政策;建立中央政府統(tǒng)籌的全覆蓋的社保制度,確保該地區(qū)人民群眾享有與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)同等的社會保障;建立與該功能區(qū)人力資源需求相適應的職業(yè)教育基金,提高該地區(qū)特色勞動力基本素質和職業(yè)技能等。第二,稅收政策。稅收政策也是世界上大多數市場經濟國家中央政府經常實施的一種國家區(qū)域經濟政策。它是指在某些特定地區(qū),主要是在政府希望經濟更快發(fā)展的地區(qū),通過政府稅務部門對全部企業(yè)或部分企業(yè)實行一定范圍的稅收減免,進而實現(xiàn)對區(qū)域經濟發(fā)展的調控。除了針對企業(yè)所得稅的減免之外,有時還擴大到減免一部分或全部企業(yè)的進出口關稅,即人們常說的出口加工區(qū)、自由貿易區(qū)或自由港的國家區(qū)域經濟政策。由于進出口關稅對外貿企業(yè)以及從事出口產品制造為主的企業(yè)和需要從國外進口設備原材料的企業(yè)影響更大,因而其影響力明顯大于僅僅涉及所得稅減免的區(qū)域稅收政策。稅收政策的主要職能就是通過提供給企業(yè)更好的外部條件和更多的發(fā)展機會,促進本區(qū)域企業(yè)更快成長,同時吸引其他地區(qū)企業(yè)的部分經營或全部經營轉移到該地區(qū),從而推動該地區(qū)經濟的發(fā)展,縮小或減緩區(qū)域經濟發(fā)展的差距。當然,這項政策是臨時性的國家區(qū)域經濟政策,其使用時效應適可而止,以避免造成中央政府財力的削弱及不同地區(qū)企業(yè)之間的不平等競爭等。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)應側重于進出口關稅的實施,以促進創(chuàng)新,提升其參與全球競爭的能力;對于重點開發(fā)區(qū)則應采取一般性稅收政策吸引企業(yè)進行投資,廣泛吸納勞動力,促進經濟發(fā)展,同時為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)企業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉移提供便利條件;對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)則應采取比較靈活且獨具特色的稅收政策,如提高資源稅率且把資源稅的征收范圍擴大到森林、水資源等其他自然資源,增加的稅收全歸地方政府財政,全部用于生態(tài)環(huán)境保護。增加的稅負可通過資源性產品價格的提高轉移到資源加工和使用環(huán)節(jié),不影響本地區(qū)資源性產業(yè)的發(fā)展;同時考慮征收“生態(tài)稅”,限制開發(fā)區(qū)作為全國的生態(tài)環(huán)境保護屏障區(qū),其受益者為全國人民和所有企業(yè),可考慮不同程度地對企業(yè)和個人征收“生態(tài)稅”,增強全社會的生態(tài)環(huán)境保護意識;對嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的生產生活方式,如木材制品、野生動植物產品、高污染高耗能產品征收生產銷售稅以限制對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞等。第三,投資政策。投資政策是指具有基礎設施和生產性項目建設決策權的中央政府選擇一部分地區(qū)作為基礎設施和生產性項目建設的投資地區(qū),通過它們所屬的投資機構注入建設資金來促進特定地區(qū)經濟的發(fā)展。其主要職能是幫助欠發(fā)達地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)經濟更快發(fā)展,實現(xiàn)經濟發(fā)展的區(qū)域平衡。在市場經濟國家,生產性項目建設資金一般都來自私人投資機構,基礎設施建設資金也只占財政支出的很少一部分。隨著市場經濟大發(fā)展,我國的生產性項目投資也開始來自市場,中央政府的國家區(qū)域投資政策越來越趨向基礎設施建設領域,對區(qū)域經濟發(fā)展的宏觀調控也開始弱化。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的功能定位,決定了這些地區(qū)資源豐富和生態(tài)環(huán)境脆弱并從的特點。長期以來,無節(jié)制的資源開發(fā)加劇了該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化,治理水土流失及采空區(qū)、沉陷區(qū)量大面寬,修復生態(tài)環(huán)境的任務異常艱巨。因此,要加大對該地區(qū)基礎設施建設的投資力度,實現(xiàn)公共服務均等化。

2.產業(yè)政策。產業(yè)政策是中央政府為實現(xiàn)其對產業(yè)活動的投資和經營活動的控制而采取的一項區(qū)域經濟政策,是指根據國家整體產業(yè)政策的目標和實施重點,結合本地區(qū)的產業(yè)優(yōu)勢、技術優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和人才優(yōu)勢等,確定適合本地區(qū)的重點產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè),制定適合本地區(qū)的產業(yè)政策。最終目的是通過一系列宏觀手段,將國家、地區(qū)發(fā)展的總體戰(zhàn)略在實際經濟發(fā)展組織層面展開且具體化,并以此去約束和規(guī)范企業(yè)的經濟活動,形成符合中央政府愿望的地區(qū)產業(yè)分布格局。由于執(zhí)行國家區(qū)域產業(yè)政策時,要對企業(yè)的投資和經營活動進行直接干預,因此這項政策在市場經濟國家很難大范圍實現(xiàn)。在我國經濟體制轉軌時期,對產業(yè)政策的重要性似乎從未發(fā)生懷疑,相反看上去已經成為經濟發(fā)展的內生要素。產業(yè)政策的推行已與經濟增長構成了必然聯(lián)系。但隨著市場經濟的發(fā)展,人們對傳統(tǒng)產業(yè)政策的作用也開始進行反思,然而,由于資源的稀缺性和政府具有制定和實施各種產業(yè)政策的能力和基礎,使政府干預資源配置成為必要,也具有可能性。它可以通過產業(yè)結構的調整協(xié)調需求結構和供給結構的矛盾使資源有效利用,保證供給有效增加,使供求總量的矛盾得以協(xié)調,縮小由于各區(qū)域間經濟的密度和產業(yè)的不同所引起的各區(qū)域間經濟發(fā)展水平的差距。因此,要引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)轉移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動密集型產業(yè),增強自主創(chuàng)新能力,加快產業(yè)結構升級;引導重點開發(fā)區(qū)加強產業(yè)改造,增強吸納產業(yè)轉移能力,加強產業(yè)配套能力建設;引導限制開發(fā)區(qū)發(fā)展特色產業(yè),限制不符合主體功能區(qū)定位的產業(yè)擴張,避免產業(yè)重構。

3.土地政策。土地政策是指根據國家一定時期內的政治經濟任務,在土地開發(fā)、利用、治理、保護和管理等方面規(guī)定的行動準則,是處理土地關系中各種矛盾的重要手段。主要包括地權政策、土地賦稅政策、土地管理政策、防治污染保護農田政策及土地補償政策等。因此,一方面,政府要把土地出讓與本地區(qū)經濟社會發(fā)展的實際需求相結合,實現(xiàn)土地利用效益最大化,防止土地出讓后閑置或被濫用而導致土地使用效益的弱化,確保18億畝耕地的紅線不動搖。要對優(yōu)化開發(fā)區(qū)實行更嚴格的建設用地增量控制,在保證基本農田不減少的前提下適當擴大重點開發(fā)區(qū)建設用地供給,對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)實行嚴格的土地用途管制,嚴禁生態(tài)用地改變用途。另一方面,要完善土地補償機制,改變過去土地補償隨意性大,補償費用低端現(xiàn)象,逐步推行綜合考慮征收耕地類型、質量、農民對土地的投入、農產品價格及農用地等級等因素的“征地統(tǒng)一年產值標準”和綜合考慮地類、產值、土地區(qū)位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素的“征地區(qū)片綜合地價”政策(有條件的對方率先實行),有效保護被征地農民的合法權益,保證其原有生活水平不下降,長遠生計有保障,從而有效化解矛盾,維護社會穩(wěn)定。

4.人口政策。人口政策是一個國家根據本國人口增長過快或停止增長乃至出現(xiàn)負增長而采取的相關政策,也指在人口規(guī)模既定的前提下對人口的區(qū)域分布等提出的相應政策措施。其主要功能是為了協(xié)調人口與經濟社會的協(xié)調發(fā)展。主要包括計劃生育政策、老齡化政策、人口遷移政策和人口管理政策等。針對各主體功能區(qū)的特點,應鼓勵在優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口定居落戶,引導限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口逐步自愿平穩(wěn)有序地轉移。

5.金融政策。金融政策是指中央銀行為實現(xiàn)宏觀調控目標而采用各種方式調節(jié)貨幣、利率和匯率水平,進而影響宏觀經濟的各種方針和措施的總稱。主要包括貨幣政策、利率政策和匯率政策。在金融調控中,中央銀行和政策性銀行發(fā)揮著重要作用。中央銀行需要在保持全國金融統(tǒng)一的基礎上針對不同的主體功能區(qū)制定相應的金融優(yōu)惠政策,如針對不同產業(yè)的傾斜性融資和差別利率政策等。政策性銀行需要出臺相關的金融政策,保證主體功能區(qū)建設的金融支持,尤其是國家開發(fā)銀行和進出口銀行。根據優(yōu)化開發(fā)區(qū)的特點,應充分發(fā)揮進出口銀行的作用,幫助提升經濟發(fā)展水平,積極參與全球性經濟競爭;對限制開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)重點要發(fā)揮中央銀行和國家開發(fā)銀行的利率優(yōu)惠政策,保證發(fā)展特色產業(yè)和基本公共服務設施。

6.對外貿易政策。對外貿易政策是一個政府在其社會經濟發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標下,運用經濟、法律和行政手段,對對外貿易活動進行有組織的管理和調節(jié)的行為。它是一國對外經濟和政治關系政策及措施的總體。其主要功能是為了促進經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,加強和完善經濟體制,獲取良好的國際經濟與政治環(huán)境,主要包括貿易自由政策和貿易保護政策。由于對外貿易政策關系到一國國際收支的平衡,對國家宏觀經濟有重要影響,因而對外貿易的調控是宏觀調控的重要手段之一。在我國四大主體功能區(qū)中,優(yōu)化開發(fā)區(qū)主要功能是提高經濟發(fā)展水平,積極參與國際競爭。所以,政府應制定與之相配套的對外貿易優(yōu)惠政策,為提高我國企業(yè)的國際競爭力提供保障。

7.績效評價和政績考核?？冃гu價和政績考核是指運用一定的科學評價方法和量化指標,按照評價的內容和標準對評價對象的工作能力、工作業(yè)績進行定期和不定期的考核與評價?？冃гu價和政績考核必須堅持科學發(fā)展觀,與不同主體功能區(qū)特點結合起來。今年經濟工作會議強調,要取消干部考核中的GDP指標,強化經濟綜合實力、群眾生活水平、社會協(xié)調發(fā)展等指標的考核,并將考核過程和結果向社會公布,學習“湖州模式”。強調考核主體的多元化和中立性,如讓會計事務所等中介機構介入,易地審計避免“屬地忌諱”等,以保證考核結果的科學性和公正性。把考核結果與廣大干部任免機制相結合,構筑一套高效的官員約束機制和退出機制等。具體而言,對優(yōu)化開發(fā)區(qū),要強化經濟結構、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價,弱化對經濟增長的評價;對重點開發(fā)區(qū),要綜合評價經濟增長、質量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等;對限制開發(fā)區(qū),要突出生態(tài)環(huán)境保護等的評價,弱化經濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價;對禁止開發(fā)區(qū),主要評價生態(tài)環(huán)境保護。

(二)加快立法,強化法律調控

與世界其他國家相比,我國沒有專門針對區(qū)域經濟發(fā)展問題進行立法,存在著“準法規(guī)”的現(xiàn)象,如全國人大對五年計劃和年度計劃的批復等。但我國主體功能區(qū)的發(fā)展和真正實施是一個比較漫長的歷史過程,需要立法才能保證主體功能區(qū)規(guī)劃和相應配套政策的穩(wěn)定性及連續(xù)性。所以,應加大《宏觀調控法》、《環(huán)境法》等法律的執(zhí)行力度;修定《預算法》、《政府間轉移支付法》、《稅法》等,明確轉移支付的形式、原則、資金的分配方式、撥款程序和違反時的處理辦法以及新的納稅標準等;制定《生態(tài)功能區(qū)資源保護法》等法律法規(guī),把生態(tài)環(huán)境和資源保護法制化,確保生態(tài)環(huán)境和資源保護的可持續(xù)性。

(三)設立專門機構,負責政策落實與考核

我國在中央一級并沒有設立統(tǒng)一的、專門負責和實施國家區(qū)域經濟政策的職能部門,盡管國家發(fā)展和改革委員會內設有國土司,但民政、財政、農業(yè)等部門也有類似機構,出于各自利益的考慮,政策及行動并不完全統(tǒng)一,影響了國家的公信力,致使政府運行的整體效率不能充分發(fā)揮。因此,為了協(xié)調各方面的力量,及時解決遇到的困難和問題,加強對各項政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,有必要建立人大、財政、審計及社會廣泛參與的、負責國家區(qū)域經濟政策監(jiān)督落實和考核的機構。

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