張文化

(中共鄭州市委黨校黨史黨建教研室,河南鄭州450042)

“公推直選”是近年來一些地方改革基層黨內(nèi)選舉制度的積極探索和創(chuàng)新實(shí)踐。當(dāng)前的研究主要是從基層黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新、政黨現(xiàn)代化建設(shè)和黨執(zhí)政的合法性等角度,對“公推直選”的主要原因和生成機(jī)制、運(yùn)作過程和主要成效、存在問題與對策建議、理論意義與實(shí)踐效應(yīng)等問題進(jìn)行深入的探討。但由于不同模式的“公推直選”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的影響,特別是對于如何調(diào)適因權(quán)力來源不同而導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)黨政兩個(gè)系統(tǒng)在權(quán)力運(yùn)作中的矛盾與沖突,還有待于進(jìn)一步深入研究。因此本文擬從從理論和實(shí)踐的結(jié)合上探討通過“一體化公推直選”模式建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行新機(jī)制的途徑和方法,以期為進(jìn)一步深化基層黨內(nèi)選舉制度的改革和黨內(nèi)民主制度的創(chuàng)新提供決策參考和理論依據(jù)。

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及其存在的主要問題

1.現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力主體之間依據(jù)有關(guān)法律制度而形成的一種較穩(wěn)定有效的相互作用的過程和方式。它大致包括權(quán)力授受機(jī)制、權(quán)力執(zhí)行機(jī)制、權(quán)力制約機(jī)制三個(gè)方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力授受機(jī)制,在法理上表現(xiàn)為“黨員選代表,代表選委員,委員選書記、副書記”和“選民選代表,代表選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席”的間接選舉和層層授權(quán)。在實(shí)踐上表現(xiàn)為上級黨委組織部門事先考察、遴選、確定或提名候選人,然后交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員代表大會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力執(zhí)行機(jī)制,在法理上表現(xiàn)為黨委決策、人大審議、政府執(zhí)行,政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。在實(shí)踐上表現(xiàn)為黨委決策、政府執(zhí)行,政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力制約機(jī)制,從法理層面來看,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力監(jiān)督和制約有完善的制度和機(jī)制保障,既有上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約,也有同級專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約,還有群眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等等。從實(shí)踐層面來看,缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)常性的有效監(jiān)督。

2.現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制存在的主要問題。權(quán)力授受機(jī)制存在變相的委派和任命問題,權(quán)力來源缺乏民意基礎(chǔ),跑官、買官、賣官、任人唯親等用人腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人只對上負(fù)責(zé)而不對下負(fù)責(zé),權(quán)力行使的價(jià)值取向和政績觀扭曲變形;權(quán)力執(zhí)行機(jī)制存在黨政職能不分、以黨代政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力虛置、民主集中制不能很好貫徹、“一言堂”和“家長制”等突出問題;權(quán)力制約機(jī)制存在上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太弱、下級監(jiān)督太難等問題,腐敗現(xiàn)象難以得到有效遏制。

二、目前四種“公推直選”模式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的影響

為了順應(yīng)基層民主政治建設(shè)的發(fā)展要求,進(jìn)一步鞏固我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ),提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的施政效率,近年來在四川、廣東、山西、河南、廣西、湖北、江蘇等一些地方,進(jìn)行了以“公推直選”為主要內(nèi)容的改革嘗試。目前的“公推直選”概括起來大致有四種模式:只直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記;只直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記,再由書記提名組閣。這四種“直選”,雖然對基層選舉制度進(jìn)行了有益的嘗試,擴(kuò)大了干部任用的民意基礎(chǔ),但也在沖擊和突破現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的同時(shí),帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)責(zé)關(guān)系的混亂和沖突。

1.只直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權(quán)力來源由間接選舉和層層授權(quán)或委派和任命變成了全體黨員的直接選舉,改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。這種直選模式在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記更加堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對下負(fù)責(zé)和為民服務(wù)的責(zé)任意識的同時(shí),也使本已處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)核心地位的黨委書記更加強(qiáng)勢,更容易助長“一言堂”和“家長制”等不良作風(fēng)。

2.只直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權(quán)力來源由層層授權(quán)或委派和任命變成了全體選民的直接選舉,改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與人大的權(quán)責(zé)關(guān)系。這種直選模式在增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長施政威信,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策體系中的“執(zhí)行角色”轉(zhuǎn)向“施政角色”的同時(shí),也在一定程度上打破了現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的黨政平衡,容易造成黨委和政府特別是黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在行使權(quán)力時(shí)的矛盾與沖突。

3.直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長都直選產(chǎn)生,從形式上實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)民主與人民民主,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長分別在不同性質(zhì)、不同范圍的直選中獲勝任職,授權(quán)關(guān)系的不一致使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督難以和諧運(yùn)作,書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間、黨委與政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系更加復(fù)雜,存在著因施政綱領(lǐng)不同而導(dǎo)致黨政兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)沖突的可能,容易造成有限基層政府資源的消耗。

4.直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記,再由書記提名組閣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的影響。直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子人選,再由上級黨委組織部門確認(rèn)的“書記組閣”模式,有助于提高基層政府運(yùn)作效率,減少了班子內(nèi)耗,明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記負(fù)責(zé)的權(quán)責(zé)關(guān)系。但這種以黨內(nèi)民主取代人民民主的直選模式,容易造成權(quán)力的進(jìn)一步集中、黨政職能混同、民主與施政效率矛盾凸顯。

三、“一體化公推直選”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行新機(jī)制的構(gòu)建

1.指導(dǎo)思想?！耙惑w化公推直選”的改革設(shè)想旨在總結(jié)和借鑒已有直選的實(shí)踐利弊,綜合考慮黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主、選舉成本、權(quán)責(zé)關(guān)系等因素,正確協(xié)調(diào)黨委書記與黨委及黨代表大會(huì)的關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與人大的關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的關(guān)系等等,構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行的新機(jī)制。

2.具體程序。“一體化公推直選”是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大三大班子及其負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的代表、人大代表的產(chǎn)生納入到一個(gè)完整的直選程序,在完善權(quán)力授受機(jī)制的基礎(chǔ)上,理順各種權(quán)力關(guān)系。具體運(yùn)作程序是:第一,成立領(lǐng)導(dǎo)小組,確定與崗位職責(zé)匹配的競職資格條件;第二,分別由黨員大會(huì)和選民大會(huì)選舉產(chǎn)生黨代表和人大代表,實(shí)行代表常任制;第三,公推三大班子成員候選人并進(jìn)行資格審查;第四,舉行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)和人代會(huì)預(yù)選,按照一定的差額確定三大班子及其負(fù)責(zé)人候選人;第五,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人相互自由結(jié)合,組成不同的“競選班子”;第六,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)和人代會(huì)分別對“競選班子”進(jìn)行確認(rèn)性投票;第七,鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體選民投票選舉“黨政領(lǐng)導(dǎo)班子”和人大主席、副主席;第八,選舉結(jié)果報(bào)上級有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)、備案。

3.權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。第一,權(quán)力授受機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員和全體選民分別授權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)和人代會(huì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)和人代會(huì)對“競選班子”進(jìn)行確認(rèn)性投票的基礎(chǔ)上,全體選民授權(quán)于“黨政領(lǐng)導(dǎo)班子”和人大主席、副主席,鄉(xiāng)鎮(zhèn)三大班子及其負(fù)責(zé)人最終對全體選民負(fù)責(zé)。第二,權(quán)力執(zhí)行機(jī)制。三大班子內(nèi)部實(shí)行民主集中制,黨委決策、人大審議、政府執(zhí)行。第三,權(quán)力制約機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對黨代會(huì)、全體黨員和全體選民負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督,政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和全體選民負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。

“一體化公推直選”實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾公認(rèn)的統(tǒng)一,黨內(nèi)民主與人民民主的有機(jī)結(jié)合,符合民主政治的運(yùn)作機(jī)理。在“一體化公推直選”基礎(chǔ)上構(gòu)建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)行新機(jī)制,具有授權(quán)一致性、執(zhí)行協(xié)調(diào)性、監(jiān)督有效性的基本特征,有利于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、“一體化公推直選”的合法性與制度保證

合法性主要包括法律合法性和政治合法性兩個(gè)方面。法律合法性,是指一項(xiàng)活動(dòng)或行為是否符合現(xiàn)有的法律法規(guī)或有關(guān)制度規(guī)定。政治合法性,是指人們是否在內(nèi)心服從和認(rèn)可政治統(tǒng)治的權(quán)威和秩序。

1.就法律合法性而言。一方面,“公推直選”突破了有關(guān)黨內(nèi)規(guī)章和國家法規(guī),不具有法律合法性。如:候選人的產(chǎn)生方式和選舉程序分別突破了《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》第十六條關(guān)于“黨的基層組織設(shè)立的委員會(huì)的書記、副書記的產(chǎn)生,由上屆委員會(huì)提出候選人,報(bào)上級黨組織審查同意后,在委員全體會(huì)議上進(jìn)行選舉”的規(guī)定,采取了多種形式的候選人產(chǎn)生方式,并把間接選舉變成了直接選舉。另外,“公推直選”也與《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員的職務(wù)升降、獎(jiǎng)懲、交流、培訓(xùn)等規(guī)定相沖突。另一方面,“公推直選”符合黨的十六大以來我們黨關(guān)于改革和完善黨內(nèi)選舉制度、發(fā)展黨內(nèi)民主的思想和基本精神,在法理上具有合法性。黨的十六大以來,我們黨始終強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)民主是黨的生命”,要“改革黨內(nèi)選舉制度,改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法,逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍,探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式”[1]。十七大對《黨章》第二十九條第二款和第三十條的修改,充分體現(xiàn)了這一基本精神,其目的是要“給直接選舉基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子等擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的探索留出空間”[2]。十七屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)和論述了這一基本思想。所有這些,都為探索和完善“公推直選”提供了理論依據(jù)、精神動(dòng)力和制度空間,在法理上奠定了“公推直選”的合法性基礎(chǔ)。

2.就政治合法性而言?！肮浦边x”是改革和創(chuàng)新基層黨內(nèi)選舉制度的積極嘗試,是發(fā)展黨內(nèi)民主的可貴探索,對于增強(qiáng)黨在農(nóng)村執(zhí)政的政治合法性具有重要的促進(jìn)作用。從近年來一些地方試點(diǎn)的實(shí)際效果來看,“公推直選”明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力來源,充分體現(xiàn)了黨員和選民的意志,擴(kuò)大了基層政權(quán)的民意基礎(chǔ);克服了傳統(tǒng)干部選拔任用中的一些弊端,打破了過去組織確定候選人,在少數(shù)人中選人的傳統(tǒng)做法,改變了由上級領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)的形式主義傾向,防止了以任命、變相任命或委派代替選舉的現(xiàn)象,從制度和體制上制約了傳統(tǒng)干部管理中“跑官買官”等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生;密切了黨群干群關(guān)系,拓寬了選人用人渠道,營造了公正、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境,暢通了黨群聯(lián)系渠道和群眾利益表達(dá)渠道,形成了一種有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的選人、用人機(jī)制,增進(jìn)了黨群干群之間的認(rèn)同感,鞏固了黨在基層的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ);有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部更加自覺地提高素能,轉(zhuǎn)變作風(fēng),打破了過去“一紙委任狀、幾年太平官”的傳統(tǒng)體制,樹立了“有為才有位,有位必須有為”的正確導(dǎo)向,使當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力指向和責(zé)任意識更加明確,使他們認(rèn)識到只有把心思和精力更多地放在德才的錘煉提升和實(shí)績的追求創(chuàng)造上,多為群眾辦實(shí)事、辦好事,以實(shí)實(shí)在在的工作績效來兌現(xiàn)競選承諾,才能始終贏得黨員群眾的信任和支持。

政治合法性是法律合法性的基礎(chǔ)和前提,法律合法性是政治合法性的限度和保障。“公推直選”雖與有關(guān)的黨內(nèi)規(guī)章和國家法規(guī)相沖突,但卻符合我們黨關(guān)于完善黨內(nèi)選舉制度的政策要求和發(fā)展黨內(nèi)民主的改革取向,在創(chuàng)新實(shí)踐上也取得了積極成效。因此,增強(qiáng)“公推直選”的合法性基礎(chǔ),必須積極而穩(wěn)妥地推動(dòng)制度創(chuàng)新,為“公推直選”提供科學(xué)的制度支持和堅(jiān)強(qiáng)的制度保證。第一,修改和完善《中國共產(chǎn)黨章程》、《公務(wù)員法》和有關(guān)基層黨內(nèi)選舉的規(guī)定,避免“公推直選”與有關(guān)法律和制度的矛盾和沖突,使“公推直選”有“法”可依。第二,完善“公推直選”本身的制度設(shè)計(jì),使之更加規(guī)范和科學(xué)。如在制度和程序上保證競選干部之間信息對稱,更好地把“黨管干部”原則與群眾公認(rèn)原則結(jié)合起來,統(tǒng)一起來,等等。第三,建立與“公推直選”相配套的民主制度和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,充分發(fā)揮制度的整體效應(yīng)?！懊裰髡螒?yīng)該是一個(gè)包括選舉、決策、管理、監(jiān)督和執(zhí)行等多個(gè)環(huán)節(jié)的聯(lián)動(dòng)體系和制度集合體”[3]。選舉只是民主政治的一個(gè)前置性制度安排,還應(yīng)建立與“公推直選”相配套的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等具體的民主制度和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,通過完善的民主制度鞏固“公推直選”的民主成果,用制度管人、管事、管權(quán),為基層黨內(nèi)民主的發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保證。

[1] 胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟,為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗[Z].北京:人民出版社,2007.52.

[2] 黨章學(xué)習(xí)讀本編寫組.黨章學(xué)習(xí)讀本[M].北京:紅旗出版社,2007.50-51.

[3] 劉會(huì)柏.云南省瀘西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直選研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(1).