譚 波

(河南工業(yè)大學法學院,河南鄭州 450001)

完善我國政府執(zhí)行程序機制的法治路徑

譚 波

(河南工業(yè)大學法學院,河南鄭州 450001)

在政府權(quán)力內(nèi)分和程序意識日盛的改革背景下,政府執(zhí)行的程序機制成為行政改革的重點。而政府執(zhí)行程序的重點問題又按照不同時段分別集中于執(zhí)行準備、執(zhí)行動員、執(zhí)行協(xié)調(diào)、執(zhí)行監(jiān)控、執(zhí)行評估和執(zhí)行反饋環(huán)節(jié)上。從分析我國現(xiàn)有的政府執(zhí)行程序改革的制度基礎入手,立足于已有的制度資源,闡明我國政府執(zhí)行程序機制的法治路徑,十分必要。

政府執(zhí)行程序;機制;法治路徑

政府決策——執(zhí)行體制的完善已成為我國行政體制改革的重點和難點。在這種情境之下,我們有必要剖析決策——執(zhí)行體制的流程本質(zhì),從程序的視角對我國政府決策——執(zhí)行程序機制的完善路徑進行法治化分析,以得出切實可行的改革方案。

一、我國政府決策——執(zhí)行程序機制的分段審視

1.執(zhí)行準備程序——“匡正”的法規(guī)準備。對于行政執(zhí)行權(quán)來說,在行使之前,要做的準備是多方面的,除物財、技術(shù)、計劃以及組織等方面的條件外,較為關鍵的就是法規(guī)準備[1]。在執(zhí)行決策之前,需要檢查計劃目標的制定是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,落實手段是否合乎法定程序,有沒有超越職權(quán)或濫用職權(quán)的嫌疑,執(zhí)行方案有沒有依法報批備案。從法治角度來看,主要表現(xiàn)為事前的合法性審查,而完成這一審查的主體是執(zhí)行機構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》,相應的行政法規(guī)和規(guī)章要報有關機構(gòu)進行備案審查,但接受備案的往往是不負責具體執(zhí)行的政府法制機構(gòu),而負責執(zhí)法的機構(gòu)大多無法及時了解所要執(zhí)行的法律文件的執(zhí)法用意和難點。目前,各地雖然出臺了相應的規(guī)定加強了備案管理,但就決策與執(zhí)行的事前溝通與糾錯來看,仍顯不足。除此之外的其他決策在事前審查機制方面幾乎處于空白狀態(tài),既無一般的備案審查程序,也缺少讓執(zhí)行機構(gòu)能夠從制度渠道事先得知決策的內(nèi)容并由此提出異議、尋求改善的條文。決策和執(zhí)行的完全脫節(jié)成為后來執(zhí)行出現(xiàn)問題的肇始之源,決策執(zhí)行者無法了解決策之初衷,而在決策不適合事實情狀之時又必須照章辦事?；谶@種法律義務上的空白,執(zhí)行者不會去考慮所要執(zhí)行的決策的合法與否,因為他們認為這是在決策環(huán)節(jié)需要解決的問題,與其無關;也不會考慮決策所要經(jīng)由的程序是否合法,只要達到?jīng)Q策為其設定的目標則大功告成。這樣一來,執(zhí)行中的超越職權(quán)、濫用職權(quán)也就成為家常便飯,成為很多執(zhí)行人員無奈但卻實用的選擇。

2.執(zhí)行動員程序——“蓄勢”的決策宣傳。決策作為直接的執(zhí)行依據(jù),應該向社會公開,只要這種決策不涉及到國家保密法或其他法律法規(guī)的限制性規(guī)定。不僅如此,在公開的基礎上還要對決策進行宣傳,為下一步的執(zhí)行“造勢”,即營造良好的輿論環(huán)境,保證決策在執(zhí)行過程中的可接受程度。按決策的不同影響程度,我國的政府決策包括法律文件、規(guī)范性文件、重大行政決策及一般的行政決策。2000年《立法法》出臺之際,公開遂成為行政立法生效的必備要件之一。比如行政法規(guī)和規(guī)章在相應的政府公報和網(wǎng)站上公布后 30天之后施行,有的涉及國家安全的或不立即施行就會有礙行政立法執(zhí)行的自公布之日起施行。2008年 5月《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)正式施行?！稐l例》第 2章對各級政府各類決策的公開作出了明確規(guī)定。就《條例》規(guī)定的公開方式而言,其作用顯然只是讓公眾能夠知曉某項決策的內(nèi)容。而就某些決策的背景、合理性或可行性來看,公眾并未能真正在決策的公開中找到答案。就地方而言,政府信息公開方面的立法不少,但鮮見有關決策宣傳方面的法律規(guī)定。缺少溝通的決策執(zhí)行模式往往變成執(zhí)行者在具體執(zhí)行過程中的“硬碰硬”,不會尋求用說服和解釋的方法同執(zhí)行對象進行溝通,因為有時他們也與被執(zhí)行者一樣,處于對決策的不理解狀態(tài)中。在新的國家或上級決策推行以后,如果作為下級的次決策主體因為利益取舍不去采取主動的宣傳策略的話,那么這類決策就會在基層監(jiān)管中遭遇很多現(xiàn)實難題,造成執(zhí)行不暢,很多的“不知道”和“不理解”隨著決策宣傳的持續(xù)缺位變成了決策監(jiān)控和執(zhí)行失職[2]。如果將決策宣傳作為法定義務機制來設定的話,這種通過決策宣傳所獲得的社會效應和建設性回饋則有助于決策的推行,而理解了決策的執(zhí)行者才會將決策宣傳的義務進一步落實到底。

3.執(zhí)行協(xié)調(diào)程序——“整備”的分工協(xié)同。執(zhí)行協(xié)調(diào)程序的核心在于通過執(zhí)行機構(gòu)與外部以及組織內(nèi)各單位間甚至組織成員之間進行分工、協(xié)同,從而形成和諧一致的執(zhí)行環(huán)境。執(zhí)行協(xié)調(diào)需要精細的步驟設置,同時以法治保障每個環(huán)節(jié)的權(quán)力化或義務化,并與相應的責任承擔相連。當前,我國的執(zhí)行協(xié)調(diào)法制建設滯后,實踐中執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行權(quán)力運行及其責任承擔往往強調(diào)整體而忽視個體。由于缺少統(tǒng)一的程序立法與單行法,各地在具體的實踐中通過自我探索形成一些初步的規(guī)定,內(nèi)部協(xié)調(diào)更多地取決于公務人員的個人素質(zhì)或其他的硬性規(guī)定 (如期限、公開)的間接強制。這使得內(nèi)部協(xié)調(diào)更多地成為一種行政原則而非法律義務,責任機制亦不明顯。

4.執(zhí)行監(jiān)控程序——“糾錯”的監(jiān)督控制。執(zhí)行監(jiān)控是執(zhí)行組織主體自身為保證執(zhí)行對決策目標的圓滿實現(xiàn),自身或委托其他部門對執(zhí)行實施主體的行為和效能進行的執(zhí)行監(jiān)督和執(zhí)行控制,即不間斷地獲取執(zhí)行偏差的信息,進而對這種偏差狀態(tài)進行糾正。執(zhí)行監(jiān)控一方面是對執(zhí)行過程的監(jiān)督,另一方面也是對執(zhí)行工作的促進,從而保證決策目標的實現(xiàn)。在我國,執(zhí)行監(jiān)控存在的問題主要有三點:第一,監(jiān)控標準仍有不足,有時媒體的評判或監(jiān)控標準只是簡單的民調(diào)結(jié)果,當然這只是針對簡單的公共決策事務。第二,就執(zhí)行監(jiān)控主體而言,不僅決策機構(gòu)的自身監(jiān)控缺位,社會化的監(jiān)控主體尤其是新聞媒體的作用仍顯有限。第三,執(zhí)行領域缺少相應的執(zhí)行監(jiān)控措施及處置機制,一些紅頭文件只是零散地規(guī)定一些需要管制的違規(guī)行為,沒有通過權(quán)利義務機制對其中的行為模式進行全面升華總結(jié),法律責任上的空白也使得這些監(jiān)控措施在執(zhí)行時大打折扣。

5.執(zhí)行評估程序——“爭優(yōu)”的績效評估?？冃гu估是執(zhí)行完成以后根據(jù)既定的指標系統(tǒng)對執(zhí)行機構(gòu)的績效進行評價的環(huán)節(jié)[3]。政府績效評估的發(fā)展趨勢是從政府本位走向社會本位,從內(nèi)部控制走向外部問責,突出法治保障的作用。而我國目前的績效評估特點在于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范與政策指導,價值取向也不盡合理,自發(fā)性、運動式特征表現(xiàn)得較為明顯,參與績效評估的主體單一,評估指標設定線條過粗,缺乏對行業(yè)治理的及時回應[4]。

6.執(zhí)行反饋程序——“補強”的追蹤決策。執(zhí)行的價值不單單是為了實現(xiàn)決策,更要在具體的實踐過程中發(fā)現(xiàn)問題,反饋于決策,對下一步的決策進行追蹤完善。從我國決策追蹤的法治化現(xiàn)狀來看,存在著相當大的問題:行政領導體制剛性有余,柔性不足,執(zhí)行機構(gòu)與決策機關的關系通常是上級—下級或政府—部門的行政隸屬關系,執(zhí)行人員對有問題的決策不敢不照搬執(zhí)行,也無法向決策部門反映真正的問題所在。在目前的行政體制內(nèi),上級對下級、機關對行政人員意味著人的控制、財?shù)墓┙o以及物的調(diào)配。種種的制約渠道使得下級在反作用的力度上明顯欠缺,關鍵的是國家立法層面對追蹤決策的制度供給不足。所以,權(quán)威式的壓迫以及后續(xù)保障的缺位使得執(zhí)行者只能唯命是從,而沒有據(jù)理力爭的權(quán)力后臺。由此可見,缺少能夠約束決策者的制度機制,幻想決策者能夠順利地認錯改過,這本身就是一種理想化狀態(tài)下的制度施行。

二、完善我國政府執(zhí)行程序機制的法治路徑

1.法規(guī)準備的拓展。就實質(zhì)而言,法規(guī)準備可以視為拓寬了的合法性審查,只不過這種問題的發(fā)現(xiàn)主體和糾錯程序的啟動主體不是其他的監(jiān)督機構(gòu),而是來自即將直接面對決策施行的執(zhí)行層。在對法規(guī)準備進行完善之時,恰好可以借此機會進一步完善我國立法或準立法決策的備案審查程序。隨著我國國家權(quán)力運行效率的提高,如行政法規(guī)和規(guī)章一類法律文件的審查與糾錯問題不再存有現(xiàn)實障礙,也就是說,對于執(zhí)行者這類在執(zhí)法過程中起到關鍵作用的主體所提出的有關法規(guī)規(guī)章違反上位法的請求,接受請求的機構(gòu)不宜再當做建議,應加以研究。從改革的漸進性來考慮,應首先將包括部門內(nèi)和部門外的執(zhí)行組織的建議都變?yōu)橐?由相應的審查機構(gòu)進行審查、提出意見。這樣,《立法法》第90條的內(nèi)容則要進行相應修改,也就是擴展該條第1款中的提案主體而削減第 2款中的提案主體。相應地,《規(guī)章制定程序條例》第 35條的內(nèi)容也需作上述修改。對于一般規(guī)范性文件、重大行政決策以及一般行政決策出臺前的法規(guī)準備,同樣可以參照行政立法加以強化,比如賦予執(zhí)行該文件的主體以強化的程序啟動權(quán),要求政府法制部門對提案主體給予理由充分的回饋,具體可視決策內(nèi)容的復雜程度和專業(yè)要求以及實施的緊迫程度給予處置期限的限定。而政府法制部門對執(zhí)行主體審查請求的采納與尊重程度也可視執(zhí)行的直接與頻繁程度依次增加,從一般的“兼容”標準到稍嚴格的“執(zhí)行層意見優(yōu)勢”標準直至最嚴格的“非有法定理由不能推翻”標準。這樣一來,既能保證執(zhí)行層本身對決策的關注度,調(diào)動其參與決策匡正的積極性,又使決策在執(zhí)行前經(jīng)歷一次合法性檢測。執(zhí)行層也必然會以此為契機,考量自身執(zhí)行手段的合法性,因為其已經(jīng)理解了決策的法律意圖,下一步需要尋求的乃是以自身權(quán)限范圍內(nèi)的合法手段與之對接。

2.決策宣傳的普及。目前,我國的決策宣傳不僅需要完成從無到有的轉(zhuǎn)變,還應迅速到達從有到優(yōu)的升華。第一,決策宣傳的必要性體現(xiàn)在它是保證公眾知情、啟發(fā)公眾參與意識的一項前提。而且,作為為執(zhí)行創(chuàng)造條件的一項重要環(huán)節(jié),決策宣傳的受眾范圍是比較寬泛的,只要與該決策執(zhí)行有關的人員,都應納入被宣傳的對象。決策宣傳的內(nèi)容首先涉及決策的實踐過程與決策的預設價值,即決策如何產(chǎn)生、其必要性為何、為什么要作出此種決策等。這些內(nèi)容實際上最容易忽視。第二,還要宣傳決策本身要達到的目標、具體規(guī)定、實施的范圍、決策執(zhí)行所具備的資源狀況及其分配原則等,目標可以涉及各種層面,便于從多個方面分析各項目之間的影響、配合和支持關系。決策宣傳實際上就是使決策執(zhí)行人員與決策者產(chǎn)生共鳴,明確自身在決策中應起的作用,也使公眾能夠了解決策的來龍去脈,從而形成強烈的公民意識和法律觀念,積極配合合法合理的決策,及時指正決策中的違法或失當之處,以提高對政策執(zhí)行后果的社會承受力,減少政策執(zhí)行可能帶來的副作用[5]。因此,必要時我們可考慮將此種制度入法,對相應的法律責任機制和法律救濟途徑作全面規(guī)定,以保證制度實施的全面性和有效性。

3.行政協(xié)調(diào)的整合。從協(xié)調(diào)的實際操作機制來看,原則化的規(guī)定對于具體的執(zhí)行協(xié)調(diào)不能達到執(zhí)行層的有效參與,意義不大。因此,必須針對各行業(yè)行政的實際狀況,充實各類具體化的協(xié)調(diào)機制。從機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)來看,各執(zhí)行機構(gòu)可依業(yè)務的緊密程度進行聯(lián)合,成立更大范圍的執(zhí)行機構(gòu)聯(lián)合體,由各執(zhí)行機構(gòu)的負責人或?qū)Ｂ氊熑稳私M成不同層次的執(zhí)行機制與小組,固定具體的職權(quán)職責,建立統(tǒng)一的信息平臺,保證相互之間及時的信息共享,建立各類人力資源的儲備機制和臨時合作委員會,根據(jù)公共行政事務的發(fā)展趨向不斷進行工作傾向調(diào)整。對于執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào),除結(jié)合執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整以外,最重要的就是通過法律強調(diào)個人的崗位意識和責任意識,并輔之以具體的獎勵和責任機制。除此之外,還必須建立靈活的應急機制。

4.執(zhí)行監(jiān)控的常抓。第一,確定監(jiān)控主體和監(jiān)控標準以使執(zhí)行監(jiān)控易于操作。監(jiān)控主體以主管決策部門為主,但特殊情形下必須在單行法中明確授權(quán)的主體或經(jīng)過政府決策部門委托的主體。對于受委托主體的條件設定,可仿照行政處罰法第 19條,但其中第 1項條件應改為“依法成立的管理公共事務的公共組織”。對于新聞媒體的監(jiān)控,應該在《新聞法》或先期制定的《新聞條例》中明確其監(jiān)控主體資格并規(guī)定其權(quán)利義務及法律責任。對于監(jiān)控標準的設定,主要是依據(jù)決策方案針對執(zhí)行的方向、決策精神的把握、執(zhí)行程序 (包括步驟、方式、時限、環(huán)節(jié)等要素)以及執(zhí)行效果的全面評價。在國外,有些執(zhí)行監(jiān)控標準直接體現(xiàn)在所謂的“代理人法令”中,一些準政府機構(gòu)作為執(zhí)行代理人負有公布年度報告和年度賬目的法定義務[6],這也是監(jiān)控標準法定化的一種表現(xiàn)。結(jié)合我國當前各級政府在打造法治政府中的情況,可在不同的單行法中對不同的執(zhí)行機構(gòu)設定不同的監(jiān)控標準,如《招標投標法》中對作為投標方的執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行要求和水準的設定,《信托法》中信托公司從事公益信托的量化的保值增值和經(jīng)營狀況要求。對一些低級別的立法確定的監(jiān)控主體和監(jiān)控標準需及時提高其立法位階,使其及時成為法律授權(quán)的內(nèi)容。第二,用執(zhí)行標準衡量執(zhí)行效能,以確定執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差及定性,這就涉及由何種類型的主體進行衡量的問題。針對不同的執(zhí)行事項可由不同的監(jiān)控主體來承擔,決策部門自身擔任監(jiān)控主體當然有力,但有些涉及民生的重大決策為保證民意吸收可采取政府委托社會組織或媒體擔任監(jiān)控主體的角色,其前提是在進行《社會組織法》或《新聞法》的制定時必須予以銜接。總之,要取得實質(zhì)性的監(jiān)控效果,監(jiān)控組織的權(quán)威性和社會影響力,監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、完備的監(jiān)控體制,缺一不可[7]。第三,采取措施及時對執(zhí)行的主客觀方面進行糾偏[8],這類似于我們經(jīng)常提到的“實時監(jiān)控、全程跟蹤、落實到位”。這種糾偏與我國決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分下的監(jiān)督有著截然分別,監(jiān)督強調(diào)的是事后的法律責任的追究,而監(jiān)控為的是執(zhí)行過程的完成和目標的達成,具體操作乃是通過法律機制的完善。

5.績效評估的入微。第一,細化評估形式和規(guī)則設定。為此,行政執(zhí)行績效評估的法典應及時出臺。在未來的《政府績效評估法》中,應對績效評估進行合理分類設置,輔之以單行法就具體行業(yè)組織績效評估進行規(guī)定,從而構(gòu)成完整的績效評估體系。對評估的價值取向,要在基本法典中強調(diào)其民本性,進而以之規(guī)范和指導具體原則與規(guī)則的設定。要進行具體的評估制度建構(gòu),如評估的主體、組織結(jié)構(gòu)、具體步驟、客觀標準等[9]。在評估指標的設定上,既要有體現(xiàn)國家利益的普遍性指標也要有顧及不同地方的特殊指標[10],既有靜態(tài)的硬性指標也有致力于改善服務和績效能力的軟指標,既有針對機構(gòu)的整體指標也有針對單個人的指標,既有一般的數(shù)字指標又有針對特殊領域的特別指標。第二,強化審計法制。為保證績效評估結(jié)果的公正性,有必要完善績效審計法制。具體來說,首先可以在修改現(xiàn)行《審計法》的基礎上,通過專章規(guī)定政府績效審計的內(nèi)容,從法律上肯定審計部門作為績效評估主體以及作為第三方評估監(jiān)督主體的法律地位,明確績效審計的基本原則,擴展審計對象,使之不再局限于政府機關的財政審計和國有企業(yè)的財務審計;其次是制定出專門的行政法規(guī)《政府績效審計準則》,通過一系列標準、規(guī)則的設置規(guī)范具體的經(jīng)濟效益審計實施程序,其中包括計劃、執(zhí)行、報告、評價等具體環(huán)節(jié),并且考慮與 2010年 2月新施行的《審計法實施條例》相銜接;最后還要由審計署制定《政府績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則》,強化對專門審計人員的業(yè)務能力、職業(yè)素養(yǎng)的要求[11]。當然,對于這種審計行為不服,按照現(xiàn)行審計法的規(guī)定,可尋求本級政府裁決。第三,強調(diào)評估參與的權(quán)利化與保障?？冃гu估參與的權(quán)利化首先表現(xiàn)在評估主體的多元化,經(jīng)過合法程序設立并取得技術(shù)資質(zhì)的社會化組織都可以作為評估主體主導評估過程,如高校、科研院所、咨詢公司等,以改變目前存在的“政府機構(gòu)評估政府”的局面,并且可以在成為合格評估主體之后獲得各種法定權(quán)利,能夠依照修訂后的政府信息公開方面的法律規(guī)范對評估結(jié)果進行完全公開而不受被評估對象的干預。

6.跟蹤決策的求實。跟蹤決策的強化首先要解決的是執(zhí)行機構(gòu)與人員的獨立地位及法律手段的問題?？梢哉f,我國一直以來的行政文化或倫理關系是制約這種制度發(fā)揮實際作用的原因之一,行政隸屬關系和向上負責的績效評估機制如果不被打破,跟蹤決策的制度化依托就沒有著落。所以,跟蹤決策制度的改革必須跟隨績效評估社會化的改革路徑。如果上級對下級沒有明顯的控制機制,如果下級都是有獨立地位的執(zhí)行機構(gòu)甚至民營化的機構(gòu)而不與上級有著行政上的依附關系,如果對下級執(zhí)行的評價或考核機制不再是唯上是從而是向下負責,那么這種執(zhí)行反饋于決策的機制就不會縮手縮腳,市場化的機制和博弈將會催生強而有力的決策糾錯與完善。因此,應在各類單行法的規(guī)定中強調(diào)其反饋和跟蹤義務,并將這種跟蹤的成效與績效評估的指標設定直接聯(lián)系,用行政獎勵的手段鼓勵其啟動各種追蹤程序。從實際情況來看,不是決策機制的問題難于發(fā)現(xiàn),而是缺少促使發(fā)現(xiàn)問題的動力機制和權(quán)力義務機制。美國著名行政學家倫納德·D·懷特曾言,“政策規(guī)劃需要專職公務員的建議和咨詢,他們的公正和技術(shù)能力使他們得以提出非常好的建議”[12]?；诖?也要修改我國《公務員法》的規(guī)定,尤其是第 54條的錯誤引導,賦予公務員以法律手段和豁免機制參與協(xié)商,并明確通過協(xié)商提高總體績效的給予一定待遇或精神獎勵,連續(xù)發(fā)現(xiàn)重大問題的可以給予提高職級的重大獎勵。2008年 1月施行的《公務員獎勵規(guī)定 (試行)》為我國最終制定《行政獎勵法》積累了經(jīng)驗。

我國的決策、執(zhí)行、監(jiān)督互相制約、互相協(xié)調(diào)的改革剛剛起步,但無論從中央還是地方的改革決心和力度來看,都在不斷加大。執(zhí)行作為聯(lián)接決策和監(jiān)督的重要一環(huán)必然產(chǎn)生日益重要的影響,從程序的視角對其加以完善則是行政法治的起始一步。這種總結(jié)需要不斷充實、細化,以促進改革各個環(huán)節(jié)向縱深發(fā)展。

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[責任編輯 陳 靜 ]

D92

A

1671-6701(2010)04-0055-04

2010-05-19

河南省政府決策研究招標課題 (項目編號:2009B620)階段性成果

譚 波 (1979-),男,河南商丘人,河南工業(yè)大學法學院講師,中國政法大學博士研究生。