李俊頡（云南民族大學(xué)管理學(xué)院云南昆明650031）

政府自利性研究中的價(jià)值判斷與邏輯分析

李俊頡
（云南民族大學(xué)管理學(xué)院云南昆明650031）

在對(duì)政府自利性的研究中，存在著兩個(gè)不可逾越問(wèn)題。一是價(jià)值判斷——政府自利性存在的合理性問(wèn)題；另一個(gè)是邏輯分析——政府自利性研究的可行性問(wèn)題。

政府自利性價(jià)值判斷邏輯分析

受公共選擇理論的啟示，近些年來(lái)不少學(xué)者曾從自利性角度就政府職能轉(zhuǎn)變滯后、政府權(quán)力異化和政府行為失范等現(xiàn)象的原因進(jìn)行探討，肯定政府除了公共性之外，還存在著自利性傾向，并依此對(duì)如何規(guī)范政府行為進(jìn)行分析。這相比于原有從理想狀態(tài)出發(fā)，期望政府本身?yè)碛懈呱械恼蝹惱淼赖禄蚱谕凑漳撤N規(guī)范化和程式化的政府職能定位去履行自身的職責(zé)，無(wú)疑是研究方式理性化的一種表現(xiàn)。

目前無(wú)論是西方還是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界，對(duì)于政府的自利性假說(shuō)，都有不同的價(jià)值立場(chǎng)和方法論取舍。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界一些研究者肯定政府有自利性傾向，并認(rèn)為這種自利不僅體現(xiàn)在政府組織成員層面，而且體現(xiàn)在地方各級(jí)政府和政府職能部門(mén)層面；一些學(xué)者還認(rèn)為政府的自利性，除了有其負(fù)面影響之外，在一定范圍內(nèi)還有其合理性的一面；更多的學(xué)者則傾向于認(rèn)為政府的自利性與階級(jí)性、公共性并存，且通常只能在事實(shí)領(lǐng)域處于隱蔽狀態(tài)。與此同時(shí)，也有一些學(xué)者明確不贊同政府自利性假說(shuō)，認(rèn)為自利性概念只適用于私人領(lǐng)域，不能把政府工作人員的自利性理解成政府的自利性，自利性的存在充其量只是反映了政府發(fā)展的不成熟性?？傊?，目前學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中在“政府自利性”這一命題的真?zhèn)涡院驼岳源嬖诘暮侠硇赃@兩個(gè)價(jià)值立場(chǎng)的方面。爭(zhēng)論之后，一個(gè)無(wú)法避免的問(wèn)題就會(huì)順接而來(lái)，那就是作為對(duì)政府行為邏輯的研究，以“自利性”這一屬性或特征為邏輯起點(diǎn)，是否具有可行性和現(xiàn)實(shí)意義。

一、價(jià)值判斷：政府自利性存在的合理性

近代以來(lái)，隨著人民主權(quán)的政治理念以及政府的合法性來(lái)自公眾授權(quán)的觀念得到廣泛確立，政府行為的公共屬性更是被提到了至上的高度。洛克在《政府論》中明確指出：所有政治權(quán)利的設(shè)立“都只是為了公眾福利”，政府產(chǎn)生及其存在的合法性基礎(chǔ)從根本上決定了公共性乃是政府行為的根本屬性?？档略凇队谰煤推秸摗分刑岢?，“從公共權(quán)利的全部質(zhì)料之中進(jìn)行抽象，那么我就只剩下公共性這一形式”。

從應(yīng)然性的角度講，政府作為公眾利益代理人，不應(yīng)有自身的效用目標(biāo)，或者說(shuō)公共效用的最大化就是政府的效用目標(biāo)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，政府行為最終都是由政府官員來(lái)完成的，政府官員的自利性不可能不給政府行為帶來(lái)影響?！叭绻硕际翘焓?，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制?！睕](méi)有任何自我利益追求的政府，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中幾乎沒(méi)有任何蹤跡可尋。在人類(lèi)的政治思想史上，人們總是一方面在理想層面上不斷強(qiáng)化政府公共性的屬性，另一方面又不得不理性地反思和治理政府的自利性問(wèn)題。貫徹在公共選擇理論模型中的基本理念，就是堅(jiān)持政治市場(chǎng)的行為主體同市場(chǎng)中的主體一樣，都以個(gè)人效用最大化作為行為選擇的根本原則。在這一理論看來(lái)，沒(méi)有理由認(rèn)為政治家和官員因?yàn)橛辛艘环N特殊身份就變成了奉行利他主義原則的天使?；凇敖?jīng)濟(jì)人”的行為邏輯，布坎南甚至明確否認(rèn)公共利益的存在：“對(duì)公共利益這種說(shuō)法我是不贊同的。既然獨(dú)立的個(gè)人有其自己的利益，那么，公共利益之說(shuō)在我看來(lái)就是無(wú)稽之談了?！?/p>

毫無(wú)疑問(wèn)，公共選擇理論的“經(jīng)濟(jì)人”范式和政府自利性假說(shuō)存在偏頗。個(gè)人的動(dòng)機(jī)中既含有大量的對(duì)物質(zhì)利益和自利的欲望，也“普遍存在著關(guān)心自己和關(guān)心他人的動(dòng)機(jī)”。在現(xiàn)實(shí)生活中的人的行為動(dòng)機(jī)是一個(gè)多元因素構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，意識(shí)形態(tài)、家庭和學(xué)派利益、種族、宗教、國(guó)家等方面的考慮，往往都會(huì)壓倒個(gè)人的物質(zhì)利益計(jì)算，因而個(gè)人利益最大化并非人類(lèi)行為取向現(xiàn)實(shí)性的反映。就此而言，我們可以說(shuō)，“公共選擇理論作為一種對(duì)政治行為動(dòng)機(jī)的描述是不真實(shí)的”。但是我們同樣必須清醒地認(rèn)識(shí)到，雖然利益并非政府行為的各種微觀主體的唯一效用目標(biāo)，但在現(xiàn)有文明條件下它不可避免依然是個(gè)人效用函數(shù)中最重要的變量。馬克思曾說(shuō)過(guò)，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”這對(duì)于我們理解政府的自利性問(wèn)題無(wú)疑是非常有啟示的。

人的行為動(dòng)機(jī)是社會(huì)現(xiàn)實(shí)關(guān)系、社會(huì)制度安排的產(chǎn)物。我們期望政府是“公仆”，但“公仆”的行為邏輯需要有相適應(yīng)的制度環(huán)境，在缺乏這種制度環(huán)境的條件下，政府的自利屬性就很難根除。當(dāng)然，承認(rèn)政府自利性的現(xiàn)實(shí)性，絲毫不意味著肯定政府自利性在道德上的正當(dāng)性。政府的自利性在特定的范圍內(nèi)具有一定的合理性，至少是具有一定的歷史合理性，控制得好甚至可以起到激勵(lì)政府及政府官員努力追求公共效用目標(biāo)的作用。如在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中各級(jí)地方政府的改革創(chuàng)新，是與地方政府實(shí)際利益密不可分的。但政府的自利性如果超過(guò)了一定限度，超過(guò)了應(yīng)有的制約，以政府把自身利益作為高于公共利益的效用目標(biāo)，其行為就會(huì)發(fā)生變異，政府利益或政府官員利益的最大化就可能成為政府行為選擇的基本準(zhǔn)則。

二、邏輯分析：政府自利性研究的可行性

一些學(xué)者拒絕政府的自利性，他們認(rèn)為政府行為的唯一價(jià)值和原則就是公共性，這或許有其理由。但從實(shí)然分析的角度來(lái)看，只要我們正視歷史與現(xiàn)實(shí)，政府自利性的存在就是一個(gè)無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)，而且它作為政府的一個(gè)屬性或是特征將長(zhǎng)期存在。學(xué)術(shù)研究恰恰正是要揭示政府行為的真實(shí)過(guò)程，無(wú)論這種過(guò)程是否違背人們對(duì)政府行為的正當(dāng)期待，而且在學(xué)術(shù)研究中，對(duì)政府自利性的研究，不是對(duì)政府及官員人格的道德價(jià)值評(píng)判，而純粹是一種方法論意義上的預(yù)設(shè)。將邏輯分析與價(jià)值判斷區(qū)分開(kāi)來(lái)，對(duì)于探索、總結(jié)公共選擇理論的一般規(guī)律性問(wèn)題具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。馬克思當(dāng)年就曾高度評(píng)價(jià)馬雅維利把政府學(xué)研究同道德評(píng)判區(qū)分開(kāi)來(lái)，并認(rèn)為這是政治學(xué)成為一門(mén)科學(xué)的前提。

從方法論的角度，盡管公共選擇理論存在著過(guò)于夸大“經(jīng)濟(jì)人”范式的分析方法適用性和有效性的片面性，但作為一種而不是唯一的一種研究政治現(xiàn)象的分析方法，依然具有重要的意義。社會(huì)現(xiàn)象是錯(cuò)綜復(fù)雜的，要求一種分析方法對(duì)社會(huì)現(xiàn)象做出圓滿合理的解釋是不切實(shí)際的。任何社會(huì)理論所能提供的都不過(guò)是一種觀察、分析社會(huì)現(xiàn)象的獨(dú)特視角和方法，為了達(dá)到理論的自治，它必然要舍棄許多非直接相關(guān)的變量因素。正如弗里德曼所說(shuō)的那樣，最好的假設(shè)并不一定是最接近復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的假設(shè)，而是那種盡可能簡(jiǎn)單明了，并且有盡可能大的解釋與預(yù)見(jiàn)能力的假說(shuō)。

因此，從研究的邏輯上講，即使是自利性假設(shè)不完全符合政府及政府官員的行為動(dòng)機(jī)的行為邏輯，我們?cè)谥饔^上期待絕大多數(shù)官員具有比“經(jīng)濟(jì)人”更高的道德水準(zhǔn)的同時(shí)，卻不妨在制度建設(shè)上做最壞的打算，以“經(jīng)濟(jì)人”假定的邏輯來(lái)尋找現(xiàn)行制度可能存在的漏洞。正如布坎南所指出的那樣，“在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中，只有把‘私人’看做是無(wú)例外地最大限度地在追逐財(cái)富者，市場(chǎng)的法律架構(gòu)——‘法律和憲法’才能設(shè)計(jì)出來(lái)，以便促進(jìn)‘普遍利益’和人對(duì)人不適當(dāng)?shù)膭兿??！?/p>

三、政府公共性與自利性邊界的設(shè)定

承認(rèn)了政府自利性的存在具有一定合理性，那么政府行為的公共性與自利性必然是共生的，而且其空間是一定的，一方的擴(kuò)張勢(shì)必形成對(duì)另一方的擠壓。而且自利性膨脹會(huì)侵吞公共性的生存空間，政府的公共性得不到伸展，最終侵蝕公共性而使政府走向變質(zhì)。另一方面，如果刻意追求公共性，侵占自利性的合法空間，積極意義上的自利無(wú)法得以滿足，公共性也就失去了依托。

以行為主體的視角看，所謂政府的自利性，指的是政府偏離公共效用最大化的目標(biāo)追求自身效用最大化的行為屬性。在理論預(yù)設(shè)上，本文不贊同把政府簡(jiǎn)單地抽象為追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，而是傾向于把自身效用最大化視為政府效用函數(shù)的關(guān)鍵變量。這里的效用（Utility）泛指能夠給政府行為的各類(lèi)主體，包括政府行為微觀主體工作人員、政府內(nèi)部的各個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)，以及各級(jí)地方政府自身帶來(lái)需求滿足的各種價(jià)值。這樣對(duì)研究地方政府的自利性會(huì)更有層次性和針對(duì)性。由此，其自利性主要表現(xiàn)為三種形式：

1．政府官員追求個(gè)人收益最大化的努力導(dǎo)致微觀政府行為偏離公共效用最大化的軌道。政府官員作為公眾最終意義上的代理人，具有雙重角色：公職人員和利益?zhèn)€體。作為公務(wù)員，理應(yīng)為維護(hù)委托人的利益而工作，但個(gè)人利益最大化的沖動(dòng)實(shí)際就隱含著公務(wù)員犧牲公眾利益謀取個(gè)人私利的可能性。在政府官員中，行政長(zhǎng)官作為對(duì)地方公共事務(wù)有著最大影響力的行為主體，其自利性的突出表現(xiàn)就是其追求個(gè)人政績(jī)最大化的短期行為。

2．政府機(jī)構(gòu)追求自身利益最大化導(dǎo)致政府行為偏離公共效用最大化的軌道?！罢畽C(jī)構(gòu)有其自身的利益。這些利益不僅存在，而且還相當(dāng)具體”。在政府控制著眾多社會(huì)資源的配置，而各級(jí)政府及其職能部門(mén)的利益實(shí)現(xiàn)在很大程度上與其資源控制相關(guān)聯(lián)的情況下，各個(gè)政府機(jī)構(gòu)事實(shí)上都有可能成為某種利益主體。政府行為由于缺乏像市場(chǎng)組織那樣來(lái)自于消費(fèi)者或市場(chǎng)的外部壓力，其行為的主要?jiǎng)恿ν荒軄?lái)自于政府內(nèi)部，即由政府自己確立行為目標(biāo)。在這一過(guò)程中，不可避免會(huì)發(fā)生具有自利性屬性的政府以組織自身的目標(biāo)，而不是公共利益目標(biāo)作為行為主要依據(jù)的現(xiàn)象。這就是查爾斯·沃爾夫所說(shuō)明的政府行為的內(nèi)部性或內(nèi)部效應(yīng)（Internalities）問(wèn)題。

3．地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的行為主體，追求地方利益最大化和本級(jí)政府利益最大化的努力，導(dǎo)致其行為偏離整個(gè)國(guó)家公共效用最大化的軌道。就中央與地方的委托代理關(guān)系而言，地方政府存在著極大的自主性，而地方政府行為選擇，在一定的時(shí)期和范圍內(nèi)，會(huì)形成與中央不同的利益格局，這也是當(dāng)前中央與地方關(guān)系所呈現(xiàn)的一個(gè)新格局。

綜上所述，在政府活動(dòng)過(guò)程的研究當(dāng)中，我們不能再沉溺于膜拜政府公共性化身的烏托邦當(dāng)中，而只能做出一個(gè)“有限滿意”的選擇——承認(rèn)政府自利性的合理性，在公共性與自利性之間尋求平衡。然而，“自利性”在很大程度上只是政府行為的一種誘因，自利性的概念自身并沒(méi)有為政府權(quán)力的規(guī)范、政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在行為邏輯的研究提供太多的信息。如何在公共性與自利性之間以及在其內(nèi)部確立合理的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，就成為學(xué)界與政界任重道遠(yuǎn)的問(wèn)題了。

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責(zé)任編輯：劉國(guó)春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.09

1009-6922(2010)02-37-03

2010-04-12

李俊頡（1975-），男，云南蒙自人，云南民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)2007級(jí)碩士研究生。主要研究方向：行政管理的理論與實(shí)踐。