朱 翊

（中共上海市靜安區(qū)委黨校，上海 200042）

辯證認識區(qū)縣級應急預案的有限性與確定性

朱 翊

（中共上海市靜安區(qū)委黨校，上海 200042）

加強應急預案編制、實施和管理工作是建立和完善突發(fā)公共事件應急體系的重要舉措。但由于預案本身是以有限性應對突發(fā)事件的無限性、以確定性應對不確定性，約束了應急預案的可操作性和有效性。針對這些約束因素，我們要辯證看待預案編寫、實施和管理工作，主要是圍繞預案編寫應當“質重于量”，預案實施應當“功在平?！保òㄅ嘤枴⒀菥?、資源保障、明確的權責關系等），預案管理應當“吐故納新”，真正發(fā)揮應急預案的基礎性作用，推進應急管理工作。

區(qū)縣級應急預案；應急管理；有限性與確定性

一、應急預案編制的普遍性問題

加強應急預案編制、實施和管理工作是建立和完善突發(fā)公共事件應急體系的重要舉措。但在基層實踐中，應急預案的編制往往不受重視，照抄照搬、備而不用的現(xiàn)象普遍存在。一方面，各單位沒有充分認識根據(jù)實際情況科學編制預案的重要性；另一方面，又責備預案“不管用”，束之高閣。細究這些情況，主要是因為沒有正確看待應急預案的重要性和局限性，沒有科學合理地將應急管理這一類非常規(guī)性工作常規(guī)化。從應急預案文本本身來看，主要是存在缺乏針對性和可操作性兩大問題。

第一，應急預案缺乏針對性。由于我國的應急管理工作起步較晚，編制預案的基礎比較薄弱，時間也相對倉促，所以各區(qū)縣政府與職能部門在編寫預案時一般套用上級政府或部門的預案格式，內(nèi)容雷同?，F(xiàn)在看來，預案中的部分內(nèi)容有待斟酌。一是從區(qū)縣級應急機構的權限和掌握的資源來看，部分條文在照搬國家、市級預案文本后顯得有些空洞。比如預案文本中提到，區(qū)縣級應急管理機構應當報告重特大突發(fā)公共事件的有關情況，并“發(fā)布、調整和解除預警信息”。但實際上區(qū)縣級政府往往不具備預警權限，主要是將上級發(fā)布、調整和解除的預警信息在區(qū)域內(nèi)告知公眾。還有，市應急聯(lián)動中心作為實體機構，承擔著先期處置和處置三、四級突發(fā)公共事件等職能，但區(qū)縣級應急聯(lián)動中心并不是一個職能機構，從人員編制和所掌握資源看，也無法承擔相應的職能。再如調動駐區(qū)部隊和民兵預備役，實際上在區(qū)縣級層面上很難以操作，不符合區(qū)縣級應急管理的實際情況。二是部分預案內(nèi)容需根據(jù)社會需求進一步梳理、強化和落實。轄區(qū)內(nèi)各基層單位，尤其是經(jīng)濟要素集中或高風險單位大多十分重視應急處置工作，每年組織舉行應急演練，但有時因為掌握信息不夠及時導致處置工作的延誤。因此，希望借助政府政務信息網(wǎng)絡，更快更及時地獲取信息，及時應對。面對各種類似的社會需求，各級區(qū)縣政府應當明確聯(lián)系群眾、服務群眾的功能定位，發(fā)揮特長，加強調研，使預案文本更加貼近實際、更加體現(xiàn)實踐特色。

第二，應急預案缺乏可操作性。要增強預案的可操作性，就要使預案進一步細化、量化、步驟化。目前來看，重點要關注以下三個方面的問題。一是指揮責任不落實。應急處置最重要的是指揮長的落實，發(fā)生某類突發(fā)事件時，“誰指揮，誰拍板，誰負責”是首要問題。如果只涉及一個部門，部門“一把手”就是指揮長，但如果發(fā)生涉及多個部門共同處置的公共突發(fā)事件，反而沒人擔任指揮工作，造成事故處理的遲滯。二是處置辦法不具體。大多數(shù)預案仍然偏重原則，對應急處置的指導性不強。當某類事故發(fā)生并達到何種危害程度時，對應何種響應等級，采取何種對應措施，信息發(fā)布的對應口徑，只有量化后才能真正具有可操作性。三是聯(lián)動權責不明確。根據(jù)實際情況來看，各單位編制的部門預案相對比較成熟，而指導各單位協(xié)作處置的專項預案建設則有待加強，權責關系也有待進一步明確。應急處置往往是聯(lián)動運作，這種運作方式是對政府機關日常運作方式的一種新的挑戰(zhàn)，要在危急時刻產(chǎn)生快速有效的聯(lián)動，前提是必須首先建立起更為明確的應急處置聯(lián)動機制的權責關系。

二、應急預案的特點

應急預案是應急管理的主線和基礎，但并不是應急管理的全部。我們既要知道應急預案的不足，同時也要了解制約應急預案編制、實施和管理的約束因素，如此才能夠客觀地看待應急預案管理，開展有針對性的科學管理工作。

第一，應急預案是以有限性應對無限性。應急預案是有限的，突發(fā)事件的可能性是無限的，以“有限”應對“無限”，這一特點決定了所謂“可操作性”只能是一個相對的概念。一是應急預案往往“計劃趕不上變化”。2009年甲型H1N1爆發(fā)時，并沒有專項預案，世界衛(wèi)生組織也還沒有發(fā)布響應等級，所以先期處置時就套用處置SARS的應急預案，現(xiàn)在看來可能處置得過于“嚴重”了。還有政策變化等因素都會導致應急處置的相應變化。從這個意義上說，應急預案是不可能窮盡的，很多情況下，管理者只是憑經(jīng)驗來處置“未知”事件。二是應急處置往往因“事”而異。每一次的突發(fā)公共事件都是在特定的時間、特定的地點、特定的形勢背景下發(fā)生的，所以無論是“指揮責任”的確定、“聯(lián)動權責”的確定還有“應急處置”的辦法，都是因“事”而異的。從這個意義上說，應急預案不可能成為最有針對性的方案，只有在現(xiàn)場召開的指揮小組會議才是最有針對性的，這也就決定了預案的“可操作性”只能是相對的。三是應急預案并不是應急管理的全部，不可能解決所有問題。具有應急處置經(jīng)驗的管理者知道，一旦事故發(fā)生再看預案就為時已晚了。應急處置，對于領導者來說，更多地是依靠平時積累的危機意識、應急處置的知識與經(jīng)驗、對本區(qū)域地況地貌的熟知以及應急體制等（統(tǒng)稱為政府公共部門的應急能力），而其中應急預案雖然重要，但往往不能發(fā)揮決定性的作用。比如應對危機時部門之間協(xié)調難、資源不共享、信息溝通不暢等問題，應急預案可以在文本內(nèi)容中規(guī)定這些“配合”和“共享”的義務，但是這些問題本質上是科層制與應機處置機制（項目化管理）的沖撞，僅僅依靠預案的約束力是不夠的。

第二，應急預案是以確定性應對不確定性。應急預案是確定的，突發(fā)事件的情況是不確定的，以“確定性”應對“不確定性”，這一特點決定了所謂“可操作性”也只能是一個相對的概念。應急管理的難點是用確定性（確定的隊伍、資源、權責關系、預案文本）來應對突發(fā)公共事件的不確定性。突發(fā)事件總是千差萬別的，我們能做的就是加強自身建設，核心是資源的協(xié)調分配和事故權責體系構建。一是資源的協(xié)調分配，包括人力資源、物資資源、財力資源、技術資源和信息資源的準備和適用。（1）公安、民防救災、醫(yī)療衛(wèi)生、紅十字會、防臺防汛、環(huán)境監(jiān)控、危險化學品事故救援隊伍是應急救援的專業(yè)隊伍和骨干力量，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處等組織基層警務人員、醫(yī)務人員、民兵、預備役人員、物業(yè)保安、企事業(yè)單位應急隊伍和志愿者等，建立基層應急隊伍。（2）物資儲備必須保持合理的供應量，太多了造成浪費，太少則影響應急處置。同時，通過信息化手段使物資儲備公開化、透明化、明晰化，便于危急時刻調配利用應急物資。（3）信息、資源的兼容與共享。應急管理部門要進一步整合現(xiàn)有資源，比如公安、民防、安監(jiān)等部門各自采購的相關專業(yè)技術設備、信息采集網(wǎng)絡等，加快應急管理的項目化、專業(yè)化進程。二是事故權責體系的構建，包括法律、規(guī)章、應急處置過程中的各個相關領導、部門、機構及個人的責權分配。（1）應急處置一般涉及多個部門的協(xié)作共治，但是不同主管部門、不同行業(yè)、不同部門由于權力和利益等方面的問題，各個條塊之間矛盾很大，造成聯(lián)動作戰(zhàn)效率較低，協(xié)調難度較大。因此，要加強調研，在應急預案中明確各部門相關職責，并規(guī)定應急指揮現(xiàn)場“崗位職責高于職級職責”，統(tǒng)一聽從應急指揮長的安排。（2）按照《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，建立緊急情況下征用相關應急資源的規(guī)定辦法。根據(jù)應急處置實際來看，征用突發(fā)事件所在地的賓館、物資、車輛等將極大地提高應急處置效率。實際上，應對突發(fā)事件是政府和社會公眾的共同責任。如果能夠合理地規(guī)范征用程序和補償程序，就能夠既完善應急處置工作，又能避免造成不必要的擾民現(xiàn)象。

三、科學開展應急預案的編制、實施和管理工作

通過辯證分析應急預案的可能性和局限性，我們認為，要真正發(fā)揮應急預案的基礎性作用，切實推進應急管理工作，必須從預案的編制、實施和管理三個方面多管齊下，做到：預案編寫應“質重于量”；預案實施應“功在平常”；預案管理應“吐故納新”。

第一，預案編寫應“質重于量”。（1）預案編制要“管用”。預案是應急管理的主線，管不管用是預案的生命線。要把應急管理者的應急處置經(jīng)驗作為應急預案的主要內(nèi)容，著重搜集整理往年的應急處置案例，從自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件這四個方面進行歸納總結，提煉出精華內(nèi)容，進一步充實、完善預案體系。（2）搭上信息化的快車，便捷搜尋、自動生成更有針對性的應急預案。文本預案具有篇幅長、查詢使用困難的缺點，同時表現(xiàn)不夠直觀形象,不能快速有效地提取所需信息，加上形式單一，不能根據(jù)事件發(fā)展情況自動關聯(lián)有直接針對性的處置內(nèi)容和方法，影響了應急預案的使用效率。要加快建立數(shù)字化預案，通過關鍵詞搜索等方式，進一步提高應急預案的可操作性。（3）不斷補充、完善各類各級預案。按照應急預案“領域上全覆蓋、內(nèi)容上高質量、管理上動態(tài)化”的要求，認真梳理本區(qū)域（領域）內(nèi)各級各類應急預案的編制情況，努力形成種類齊全、層次分明、覆蓋各區(qū)域、各行業(yè)、各單位的應急預案體系，使應急預案覆蓋各類嚴重危害人民生命財產(chǎn)安全的突發(fā)事件。同時，持續(xù)推進預案評估和修訂工作，對于應急預案內(nèi)容不符合實際需求，預案間相互抵觸、不銜接，實施單位撤銷或職能調整等情況，應急預案編制單位要及時修訂應急預案。

第二，預案實施應“功在平?！保òㄅ嘤?、演練、資源保障、明確的權責關系等）。實際上，應急預案并非主要用在“應急”處置，而是用來預防發(fā)生災害。在這一認知的基礎上，我們要做好以下幾個方面的工作。（1）通過開展預案解讀等專題培訓，不斷增強各級領導干部、應急管理人員和救援人員的快速應急處置能力。要運用“沙盤推演”、“情景模擬”、“現(xiàn)場教學”等教學方法，邀請應急處置管理人員和專家現(xiàn)身說法，將“應急預案”轉化為生動的案例，轉化為應急管理意識和能力。（2）通過組織預案演練，使各相關部門和單位了解、掌握任務分工和工作職責，熟悉應急處置程序和常態(tài)下的防范準備等工作。應急預案中負有相應任務的職能部門和單位要組織相關人員結合崗位職責，落實應急預案提出的要求，掌握響應和處置規(guī)程，提高處置技能，并組織必要的考核。應急預案編制單位在組織培訓和演練時，對重要部位、重點環(huán)節(jié)的人員要提高培訓和演練的頻率，細化操作流程，強化處置職責。（3）做好面向全社會應急知識宣傳和培訓教育工作，提高公眾自救、互救能力和應對各類突發(fā)公共事件的綜合素質。要把應急預案列為應急知識科普宣教的內(nèi)容之一，會同新聞宣傳等部門通過報刊、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒介廣泛宣傳應急預案。要從“防災自救”角度將應急預案轉化為居民看得懂、記得住的操作手冊，免費發(fā)放到社區(qū)居委會和居民家中。特別是把涉及公眾生命安全保障的部分作為宣傳重點，不斷提高公眾風險防范意識和自救互救能力。

第三，預案管理應“吐故納新”。（1）根據(jù)情勢變化，適時修訂應急預案。應急管理是一個動態(tài)發(fā)展的工作，每天都會有新情況發(fā)生，為此，必須對預案文本進行及時的調整和更新。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》要求，應急預案制定機關應當根據(jù)實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案。一般而言，兩至三年修訂一次為宜。（2）配合上級政府及相關主管部門對各區(qū)縣政府的應急管理工作提出了新要求新任務，根據(jù)本區(qū)域近階段機構改革情況，重新梳理應急管理體制，推進預案體系建設。（3）結合應急管理工作的前沿做法和先進理念，充實到預案文本。目前我國處于各類突發(fā)事件的高發(fā)期，各種應對突發(fā)事件的管理理念和處理方法也在相應不斷更新，要使預案編制工作常用常新，與時俱進。

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1672－4445(2010)08－0055－03

2010-06-08

朱翊（1982-），女，上海人，政治學碩士，中共上海市靜安區(qū)委黨校講師，主要從事政治學及行政學研究。

[責任編輯：鐘 晟]