□ 胡洪彬 吳玲玲

近年來政府公信力研究綜述

□ 胡洪彬 吳玲玲*

政府公信力是影響政治發(fā)展和社會穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。提升政府公信力,有助于弘揚社會主義核心價值體系,提升政府的執(zhí)政根基,完善社會主義市場經(jīng)濟,推進社會和諧發(fā)展。當(dāng)前我國政府公信力總體狀況是好的,但也存在逐漸流失的問題,對政府聲譽、政府執(zhí)行力以及社會信用體系的建設(shè)等均形成不良影響,而其根源主要是由政府權(quán)力制約機制缺失,政府職能轉(zhuǎn)變不到位,政府信息不透明等因素綜合所致。提升政府公信力,必須強化政府的服務(wù)理念,轉(zhuǎn)變政府職能,加強制度建構(gòu)以及與公民社會的合作互動,并加強比較研究、實證調(diào)研和多視角多學(xué)科的綜合分析。

政府公信力 政府形象 政府職能 提升策略

一、政府公信力研究的基本概況

長期以來,由于受我國傳統(tǒng)行政體制的影響和制約,學(xué)術(shù)界對“公信力”的相關(guān)研究大都集中在法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中,以行政學(xué)的視角,直接對政府公信力的探討相對較少,但自《廣州政報》2001年發(fā)表《電子政府:如何提高政府公信力》一文起,有關(guān)“政府公信力”的學(xué)術(shù)論文開始逐年見多,尤其是2003年非典的肆虐,大大提升了人們對政府公信力的關(guān)注程度,同時也引起了中央高層的密切關(guān)注。2006年3月,溫家寶總理在十屆人大四次會議上所作的《政府工作報告》中明確指出:“要加快推進行政管理體制改革,建立健全行政問責(zé)制,提高政府執(zhí)行力和公信力。”這是“政府公信力”的概念第一次被寫進中央正式文件,它標志著“政府公信力”建設(shè)正式被納入國家綜合治理的范疇。此后,黨的十七大對其進行了進一步闡述。我國學(xué)術(shù)界對政府公信力的探討也隨著中央政策的演進而不斷走向深化,通過中國期刊網(wǎng)的統(tǒng)計,其中僅篇名包含“政府公信力”的文章就已達180余篇,中國重要報紙數(shù)據(jù)庫中也有近百篇,此外,理論界還召開了一系列研討會?？梢哉f,這些成果都是學(xué)界對中央文件精神做出的積極反應(yīng),體現(xiàn)了與時俱進的時代品質(zhì)。

按照中央相關(guān)政策的演進,我們大致可以將此項研究概括為三個階段:(1)從2001年開始至2006年第十屆全國人大四次會議正式提出政府公信力的概念,此為研究的第一階段,可稱為研究成長期,這期間主要是基于社會發(fā)展實踐,對政府公信力進行一些探索性研究,為后面的進一步鉆研奠定根基。(2)從“政府公信力”正式進入政府工作報告至十七大召開前夕,為研究的壯大期。政府工作報告明確提出“政府公信力”的概念和任務(wù),為該項研究的展開進一步指明了方向,也促進了學(xué)者們的研究熱情。此后截止到十七大召開,時間雖不長,但學(xué)術(shù)界卻積極抓住機遇,大力推進了該項研究的理論層次朝縱深發(fā)展。(3)從2007年11月至今,走向新的發(fā)展階段。在黨的十七大報告中,胡錦濤總書記明確提出了政府公信力建設(shè)的要求,使得這一研究進入了新的階段。目前,學(xué)術(shù)界積極以十七大和十七屆四中全會精神為指導(dǎo),積極強化這一領(lǐng)域的探索和研究,以為我國政府公信力建設(shè)實踐提供更加堅實的理論支撐。

二、政府公信力研究的主要成果

(一)政府公信力的本質(zhì)屬性與評價標準

何謂政府公信力?這是進行該項研究的邏輯起點和根本前提。為解決這一問題,學(xué)者們首先展開了對其本質(zhì)屬性及評價標準的研究。其中,對政府公信力本質(zhì)屬性的認識主要體現(xiàn)在對其概念的界定上,目前我國學(xué)者對政府公信力的概念界定主要有三類觀點:

第一類觀點從政府“當(dāng)局者”的角度進行解釋。由于政府公信力是政府實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要根基,因此,許多學(xué)者紛紛抓住政府這個直接關(guān)涉者對這一概念進行闡釋。如徐珂認為,政府公信力是政府通過自身行為獲取社會公眾信任、擁護和支持的一種能力。政府行使公共權(quán)力,必然會產(chǎn)生社會結(jié)果的反饋,而這個結(jié)果反饋中最重要一點就是人們對政府是否信任、擁護和支持。[1]舒小慶則認為,政府公信力即政府的影響力與號召力,是政府行政能力的客觀結(jié)果,它既包括政府能否做到依法行政,秉公辦事,也包括政府出臺的各項政策和規(guī)定是否公正可行,政策制定的程序和過程是否合法,各種新舊政策之間是否有一定的連續(xù)性等多方面的因素。[2]

第二類觀點從民眾“旁觀者”的視角進行解釋。有些學(xué)者認為,政府公信力的狀況如何,不是由政府一己決定的,判定其強弱最終決定者是人民群眾,因此,民眾的視角給學(xué)者們分析政府公信力的概念提供了重要窗口。中央黨校李良棟教授直接指出,政府公信力實質(zhì)上就是社會公眾對政府的普遍信賴所產(chǎn)生的認同力和信服力。[3]鄭旭輝對此表示贊同,其認為政府公信力是民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷,是政府行為所產(chǎn)生的信譽和形象在民眾中所形成的一種心理反映,它既包括民眾對政府整體形象的認識、情感、態(tài)度、期望和信念等,也體現(xiàn)為民眾自愿地配合政府行政,以提高公共行政效率,而政府公信力的具體表現(xiàn)形式也是復(fù)雜多樣的,如民眾信賴政府,民眾支持、擁護政府行為,相信政府是真誠地為人民服務(wù)等等。[4]

第三類觀點從政府與民眾雙邊關(guān)系的視角進行解釋。這類觀點對政府公信力建設(shè)中政府和民眾的要素進行了綜合分析,因此,相比前二者要更為綜合全面。國家行政學(xué)院唐鐵漢教授認為,公信力既是政府的影響力與號召力,是政府行政能力的客觀結(jié)果,同時也是人民群眾對政府的評價,反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。他用一個公式對政府公信力的概念進行了解釋:政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度。[5]楊勇則更為明確地指出,政府公信力這一概念在范圍上包含政府和社會公眾兩個主體,在實踐中則涉及到政府與民眾“信”與“被信”兩個行為,即政府之誠信和民眾之信任。政府向民眾提供真實有效的公共服務(wù),在民眾中建立起的誠實公正的外在形象,民眾也給予政府足夠的信任,雙方形成互依互信、協(xié)同合作的關(guān)系狀況。[6]

以概念辨析為基礎(chǔ),學(xué)者們繼而探討了政府公信力的評判標準。在何顯明看來,政府公信力的強弱與政府信用密切相關(guān),政府信用是政府履行其對公眾承諾(包括法定的政府職責(zé)、政府制定的公共政策所包含的信用責(zé)任等等)的狀況,它是現(xiàn)代法治條件下責(zé)任政府的重要標識。評判政府公信力的標準在很大程度上取決于政府所擁有的信用資源的豐富程度,這種信用資源既包括意識形態(tài)上的(如公民對政府的政治合法性的信仰,公民對政府制度及公共選擇過程的公正性、合理性的認可程度等等)、物質(zhì)上的(如政府的財力),也包括政府及其工作人員在公民心目中的具體形象等等。政府公信力體現(xiàn)的是政府的信用能力,它反映了公民在何種程度上對政府行為持信任態(tài)度。[7]陳紅英對此則進行了具體劃分,他認為評價政府公信力的強弱有四大標準:其一是政府的誠信度。即政府能否始終做到依法行使行政權(quán)力,言行一致,向民眾兌現(xiàn)的承諾得到切實有效履行。其二是政府的服務(wù)度。政府作為公共管理的領(lǐng)導(dǎo)者,其核心要義就是為民服務(wù),政府為民服務(wù)程度是評價政府公信力的具體表現(xiàn)。其三是政府的依法行政度。政府依法行政的程度是評價政府公信力的基本標準。其四是政府民主化程度。即政府民主政治建設(shè)水平,決策是否做到科學(xué)民主等。[8]而國家行政學(xué)院薄貴利教授的分析則要更為詳細和徹底,他直接將政府公信力的標準分成了人道、民主、法治、科學(xué)、廉潔、文明、服務(wù)、效能、改革和創(chuàng)新等十大方面。[9]

可見,目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對政府公信力的本質(zhì)屬性及其評價標準做了一定科學(xué)分析和探討,但未達成一致意見。筆者認為,就概念而言,政府公信力的定義應(yīng)是理論與實踐密切結(jié)合的,要對其作出科學(xué)地界定,就必須堅持動態(tài)分析與靜態(tài)分析、現(xiàn)實考察與歷史考察相統(tǒng)一的原則,站在構(gòu)建理論體系的高度,對其地位、作用、價值等做出系統(tǒng)綜合的解釋。而對于其評價標準而言,則更應(yīng)立足于政府本身的職能定位,明確其在推進社會經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)人民利益過程中的地位和作用,如此,才能確保對政府公信力的標準及其價值取向真正不被偏離。

(二)提升我國政府公信力的重要意義

關(guān)于提升我國政府公信力的價值和現(xiàn)實意義,目前學(xué)者們的觀點主要可歸納為三個方面:

其一,提升政府公信力,有助于弘揚社會主義核心價值體系,激發(fā)民眾的參與熱情。劉仕博認為,大力弘揚社會主義核心價值體系,是堅持中國特色社會主義道路的必然要求,而政府公信力反映了其對社會主義核心價值體系的踐行程度。良好的政府公信力,表明政府較好地踐行了社會主義核心價值體系,整個社會對社會主義核心價值體系也將產(chǎn)生高度認同。[10]劉學(xué)民則認為,政府公信力建設(shè)對促進公民政治參與熱情具有積極意義。其認為政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容,我國社會主義民主政治建設(shè)強調(diào)人民當(dāng)家作,號召廣大人民群眾通過各種渠道積極參與國家政治生活,而人民對政治生活的參與程度取決于人民的參與意愿和能力,在這種情況下,人民只有對政府有足夠的認同和信任,其才會主動積極地履行自身的參與權(quán)利。因此政府公信力提升,必將激發(fā)民眾政治參與熱情,推動我國政治民主化進程。[11]

其二,提升政府公信力,有助于提升政府的合法性根基,構(gòu)建社會主義和諧社會。盧漢橋從政府執(zhí)政的視角指出,一切政治權(quán)力要想獲得持久鞏固的根基,都必須以民眾的認可、信仰和支持為前提,而作為政治權(quán)力重要組成部分的政府的合法性取決于其有效性,政府只有使自己的路線、方針、政策受到公眾的普遍理解、信任和支持,政府才能以較小的成本實現(xiàn)其統(tǒng)治的有效性,進而強化其政治合法性。[12]趙雪則基于社會的視角強調(diào)了政府公信力對于社會和諧發(fā)展的積極意義。其認為,若社會公眾對政府公信力的認可低于一定限度,社會成員就會放棄通過國家公權(quán)力來維護自身合法權(quán)益,而轉(zhuǎn)向用私權(quán)力尋求自我保護,從而使社會不穩(wěn)定因素增多,因此,政府作為公共管理的核心,只有具備了較高公信力,才能將依法治國與以德治國統(tǒng)一起來,正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定之間的關(guān)系,促進社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。[13]

其三,提升政府公信力,有助于完善社會主義市場經(jīng)濟,更好地參與國際競爭。張葆君指出,社會主義市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)需要一定的秩序為前提,市場經(jīng)濟的發(fā)展有賴于全體社會成員對普遍性的行為規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的自覺遵守和信任,缺乏秩序規(guī)約,社會主義市場經(jīng)濟將無法存在。由于政府是社會秩序與市場秩序的維護者和倡導(dǎo)者,政府如果缺乏公信力,整個市場經(jīng)濟必將出現(xiàn)混亂,因此,加強政府公信力建設(shè)是維護良好的社會經(jīng)濟秩序的關(guān)鍵,有利于促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。[14]賀培育則從國際經(jīng)濟的視角切入認為,隨著對外開放的不斷深入,我國迎來了前所未有的發(fā)展機遇,但面對激烈的國際競爭,我國政府職能也開始走向復(fù)雜化。在這種情況下,政府只有通過重新職能定位,積極促進自身從“干預(yù)政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變,大力提升依法執(zhí)政的社會公信力,才能在激烈的國際競爭中更好地為我國經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。[15]

(三)我國政府公信力的現(xiàn)狀及危害性

我國政府公信力的現(xiàn)狀如何,這是該項研究的一個重點,也是目前學(xué)者們所關(guān)注的一個焦點,學(xué)者們紛紛從各自角度出發(fā),對其進行了較為深入的分析。許多學(xué)者皆認為,自改革開放以來,隨著我國各級政府社會管理與公共服務(wù)水平的不斷提高,我國的國民經(jīng)濟得到了快速發(fā)展,人民生活水平也實現(xiàn)飛速提升,因此,政府公信力也是不斷提高的,這一主流應(yīng)該給予充分肯定。然而,在當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型期內(nèi),由于受一系列主客觀因素的影響和制約,目前我國政府公信力的客觀現(xiàn)狀不容樂觀。唐鐵漢教授指出,目前在政府公共治理的實際工作中還存在著一系列問題,對政府自身公信力的提升產(chǎn)生了不利的影響和制約。如一些政府官員缺乏“民本”意識,不關(guān)心群眾疾苦,不顧民力和財力搞“政績工程”與“形象工程”;一些政府部門則為了維護自己利益,擴大自身的收費、處罰和許可權(quán),導(dǎo)致“權(quán)力部門化、部門利益化和利益法制化”現(xiàn)象的出現(xiàn),嚴重侵害了公民權(quán)利;此外,還有些政府部門和執(zhí)法人員甚至濫用權(quán)力、貪污腐敗,以權(quán)謀私,從而造成了極端惡劣影響,致使政府公信力下降。[5]學(xué)者李貴成進一步將我國政府公信力的下降具體劃分為行為公信力弱化、政策公信力弱化、政府績效公信力弱化和資信公信力弱化四個層面。[16]而學(xué)者張旭霞則對此進行了具體的實證調(diào)研,通過數(shù)據(jù)分析顯示,受調(diào)查者中對政府持“信任”態(tài)度的約占20%,持“不信任”態(tài)度的則占到了80%。[17]由此可見,目前學(xué)術(shù)界對政府公信力的現(xiàn)狀持有不容樂觀的態(tài)度。對于政府而言,公信力的流失也絕不是一個好現(xiàn)象,其由此帶來的危害性不容小覷:

首先,毀壞政府聲譽,誘發(fā)群體性事件。吳光蕓認為,政府公信力弱化必然會使政府原本良好的社會聲譽受到嚴重侵蝕,結(jié)果不僅會導(dǎo)致政府與公眾之間無法建立相互信任的合作機制,而且也使得地方政府與公眾之間的關(guān)系演變?yōu)橐环N非合作的博弈關(guān)系。由于公眾對政府的信用產(chǎn)生質(zhì)疑,對政府的治理策略必將難以認同,其要么弄虛作假,要么我行我素,形成有令不行、有禁不止的局面,迫使政府為達到治理目的不得不投入更大的人力和物力。[18]陳先兵進一步認為,政府公信力的缺失也增加了社會不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生,在其看來,現(xiàn)代國家雖然在法理上壟斷了暴利的使用權(quán),但這種壟斷也是建立在政府公信力基礎(chǔ)之上的。當(dāng)前,全國范圍內(nèi)群體性事件的高發(fā),其深層次的原因正是政府公信力的缺失所致,由于民眾不再把政府視為價值中立的裁判者,而是民眾利益的剝奪者,最終導(dǎo)致政府和公眾之間的矛盾的公開與激化,并帶來了可怕的社會后果。[19]

其次,阻礙政府執(zhí)行力提升,影響公共產(chǎn)品供給。趙長茂認為,政府的公信力與執(zhí)行力是相輔相成、相互制約的,執(zhí)行力弱的政府,公信力必然缺失。反之,政府公信力弱,不能取得公眾足夠信任,其結(jié)果也必定是有令難行,政府不能有很強的執(zhí)行力。加之由于政府本身是公共服務(wù)的核心,因此,公信力弱的政府進一步會影響到其對公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。一方面,隨著市場化改革的逐步深入和多元利益格局的形成,各級地方政府具有了越來越多的自身利益,個別的甚至在一定程度上演變成了一種利益型政府,一屆政府在自身利益的驅(qū)使下,可能隨意地變更和廢止上屆政府的政策,并在不顧及下屆政府的信用能力的情況下制定短期效益的公共政策,導(dǎo)致公共服產(chǎn)品的供給缺乏穩(wěn)定性。另一方面,由于一些地方政府官員的行政理念還停留在單純管制層面上,習(xí)慣于運用行政權(quán)力發(fā)號施令,強制性地推行自己的行政目標,這種拍腦袋作風(fēng)也使政府公共政策缺乏足夠的討論和檢驗,結(jié)果導(dǎo)致政府公共服務(wù)走向失靈的危機。[21]

最后,敗壞社會信用體系,嚴重影響投資環(huán)境。石薛橋認為,政府信用是社會信用存在和發(fā)展的基礎(chǔ),而政府信用的缺失及其公信力的下降,必將嚴重損害社會信用體系的制度支撐,導(dǎo)致社會陷入一種低信用均衡,在這種低信用社會約束下,機會主義者將以不講信用、坑蒙拐騙作為實現(xiàn)個人收益最大化的理性選擇,而那些自身利益受到機會主義行為嚴重損害的行為主體,為避免吃虧,也會紛紛加入失信者行列,由此形成惡性循環(huán)。此外,政府公信力的不足也將影響到區(qū)域投資環(huán)境的改善,進而對地方經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成現(xiàn)實阻滯。在實踐中,由于一些地方政府出于狹隘的地方利益,大搞“上有政策,下有對策”,在介入經(jīng)濟活動特別是在招商引資時,單方面違背協(xié)議或拒絕履行事前做出的承諾,失信于投資者;使地方政府的信用出現(xiàn)縮水,政府公信力遭受空前侵蝕,結(jié)果導(dǎo)致投資者信心喪失,地方經(jīng)濟發(fā)展受到制約。[21]

(四)我國政府公信力流失的根源分析

當(dāng)前,我國政府公信力流失的根源到底在哪里?學(xué)者們對此也進行了重點分析,綜合其觀點,主要包括以下幾個方面:

其一,政府缺乏有效的權(quán)力制約機制,腐敗問題屢禁不止。高衛(wèi)星認為,權(quán)力不受制約必然導(dǎo)致腐敗,即使在現(xiàn)代民主制的條件下,如果缺乏有效的監(jiān)督制約機制,掌握權(quán)力的政府也有可能侵害人民的利益。其認為,人民把權(quán)力交給政府,政府利用權(quán)力為人民服務(wù)這是現(xiàn)代民主政治的基本原理,因此,公共權(quán)力如果腐敗就意味著政府在愚弄人民,其公信力就無從談起的。改革開放以來,盡管我國各項法制建設(shè)取得了長足進展,但目前仍然存在不夠健全的弊病,以致一些政府部門或官員不能從違法亂紀、貪污腐敗現(xiàn)象中得到有效懲罰,并致使一些部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識淡化,嚴重損害了政府在人民心目中的形象,造成政府公信力的流失。[22]

其二,政府職能轉(zhuǎn)變不到位,相關(guān)決策欠缺科學(xué)性。唐鐵漢教授指出,自從新中國成立以來,我國雖經(jīng)歷了數(shù)次政府機構(gòu)改革,但在政府職能設(shè)置與履行上依舊存在許多問題,一些政府還是管了一些不該管也管不好的事,一些地方政府片面追求G DP增長,過多地充當(dāng)了市場競爭主體的角色,忽視了政府社會管理和公共服務(wù)職能,使經(jīng)濟發(fā)展與社會進步之間出現(xiàn)了失衡,尤其是在涉及群眾利益的問題上積累了許多矛盾。此外,還有一些地方政府官員獨斷專行,甚至把個人意志當(dāng)作政府決策強制推行,導(dǎo)致決策不科學(xué)或決策錯誤。隨著我國全面建設(shè)小康社會的發(fā)展進程,人民群眾對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求不斷上升,對政府的期望值不斷提高,在這種情況下,政府職能若不及時轉(zhuǎn)變,相關(guān)決策依舊欠缺科學(xué)性,必然侵害公民利益,傷害民心,并有損政府形象,導(dǎo)致人民群眾對政府信用度的主觀評價降低。[5]

其三,政府信息缺乏足夠透明度,政府行政行為不規(guī)范。楊金木認為,中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民,人民對政府在政治經(jīng)濟文化各個領(lǐng)域的重大事件享有知情權(quán),然而,當(dāng)前我國一些地方政府卻無視民眾要求行政公開、透明的知情訴求,采取“暗箱操作”甚至欺騙手段,阻礙信息公開,其結(jié)果必然使得政府信譽度受到破壞,[23]而周紅則認為,政府信息透明度的欠缺進一步導(dǎo)致了政府行政行為的不規(guī)范。譬如,有的政府機構(gòu)在行政執(zhí)行上沒有統(tǒng)一的規(guī)范和標準,缺少必要程序;有的則在行政執(zhí)行中自由裁量權(quán)過大,根據(jù)不同的對象辦關(guān)系案,根據(jù)不同的人給予不同的處理和對待等等,而在行政審批上,有些行政管理部門的行政審批程序也過于繁瑣,審批標準隨意性大,或違反法律法規(guī),越權(quán)審批,或設(shè)置障礙,不予批準。政府這一弊端隨著現(xiàn)代社會進入信息時代,公眾掌握信息的渠道在不斷增多,必將影響到政府在民眾中的公信力。[24]

其四,部分政府官員官僚主義作風(fēng)嚴重,公民參與實踐不足。鄭建艇從中國歷史發(fā)展的視角指出,中國兩千多年的封建社會是一個典型的官民對立的二元社會,官是統(tǒng)治者,民是被統(tǒng)治者,官民對立的思想根深蒂固,并一直流傳和影響到今天,造成了部分官員官僚主義作風(fēng)盛行。在實踐中,部分政府官員頭腦中依然存在著“民可使由之,不可使知之”的錯誤觀念,不把公民作為平等主體看待,只惟上、不惟下,對人民福祉和百姓利益漠然視之,結(jié)果致其在民眾心目的形象大打折扣,同時也降低了民眾的政治參與熱情。對于普通民眾來說,目前通過非正規(guī)、非制度化渠道進行政治參與的現(xiàn)象依舊較為普遍,這種參與方式的前提是民眾沒有意識到或故意無視制度的存在,是長期人治社會條件下領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力大于制度的現(xiàn)實迫使人們選擇的參與方式。官僚主義的實行導(dǎo)致民眾監(jiān)督意識的欠缺,而政府執(zhí)行只能附著于官僚體制的既定權(quán)力鏈條上,最終致使政府在缺乏有效民意的支持,政府公信力出現(xiàn)流失。[25]

(五)提升政府公信力的策略分析

其一,主張強化服務(wù)理念,樹立良好的政府形象。政府形象與政府公信力直接相關(guān),良好的政府形象有助于促進政府合法性根基的鞏固和社會公信力的提升。當(dāng)前,各級政府應(yīng)積極通過各種手段,強化自身建設(shè),練好內(nèi)功,樹立起積極為民的形象。唐鐵漢教授指出,以人為本,執(zhí)政為民,情為民所系,權(quán)為民所用,利為民所謀,是提升政府公信力的思想基礎(chǔ)。政府的一切工作,都要以維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點,通過大力不斷增強服務(wù)理念,提升自身的服務(wù)意識,樹立良好的政府形象,為政府公信力提升打下基礎(chǔ)。一方面,各級領(lǐng)導(dǎo)干部要腳踏實地,有諾必踐,講究信用,靠自己求真務(wù)實的作風(fēng),在群眾面前樹起良好的誠信形象。另一方面,公務(wù)員是政府人員構(gòu)成中的主體,他們的誠信度如何,對政府信用度起著舉足輕重的作用。因此要加強公務(wù)人員職業(yè)道德建設(shè),使其忠于國家、恪盡職守和服務(wù)為本,努力用自己優(yōu)良的品行來為政府良好形象的樹立作出貢獻。[5]

其二,主張加強法制建設(shè),推進決策的科學(xué)化、民主化。劉達禹認為,國家相關(guān)法制的欠缺,導(dǎo)致政府公共政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性,提升政府公信力,必須把完善相關(guān)制度,推進決策的科學(xué)化和民主化放在重要位置。首先,要優(yōu)化和健全政府決策的法制環(huán)境。各級政府及其部門必須對現(xiàn)有的法制狀況進行著力分析,努力堵塞法制漏洞,以保證政府在制定涉及全局性、長遠性利益等重大行政事項時都必須有相應(yīng)的法律依據(jù),切實做到有法可依、違法必究。其次,全面推廣重大決策事項公開和聽證制度,拓寬人民群眾參與渠道。各級政府在制定重大決策時,對事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展及與群眾利益密切相關(guān)的重大事項,均必須廣泛征求社會各界意見,保障民眾知情權(quán)。同時,要建立政府與民眾對政府有關(guān)信息的互動回應(yīng)機制,提高政府的反應(yīng)能力和社會回應(yīng)能力,在調(diào)動各方積極性的基礎(chǔ)上謀求決策的民主化科學(xué)化。最后,強化決策的責(zé)任制。一項政策的制定和實施,必須要有相應(yīng)的責(zé)任負責(zé)機制,對因違反決策程序和決策失誤給國家和群眾利益造成重大損失,必須追究當(dāng)事人的責(zé)任,絕不姑息隱瞞。[26]

其三,主張轉(zhuǎn)變政府職能,加強政府與社會的互動與合作。肖云認為,提升政府公信力,關(guān)鍵在于實現(xiàn)政府從“無限”到“有限”的職能轉(zhuǎn)變,以形成“小政府大社會”和“小政府大保障”的政治格局。在此前提下,政府不再簡單地直接干預(yù)和指揮經(jīng)濟社會活動,而是從著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展的方向出發(fā),為經(jīng)濟主體和全社會成員提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù),滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要。政府在實踐中要積極提高自身效率,加快建立健全社會保障體系,努力化解各類社會矛盾,維護公平正義,為社會的和諧發(fā)展和民生問題的不斷解決作出努力。同時,政府還應(yīng)積極加強社會的合作與互動,以增進雙方互信。一方面,政府可將民眾訴求納入政策評估體系,為政府政策制定提供現(xiàn)實來源。另一方面,政府也可在公共治理上加強同民間組織的合作,積極利用民間組織靈活性、公益性等優(yōu)勢,為完善政府治理提供幫助,由此也進一步提高公眾對政府的滿意度與信任度。[27]

其四,主張政務(wù)公開,增強政府信息透明度。吳光蕓認為,提升政府公信力必須做到政務(wù)公開,只有使政府成為透明的信息中心,讓公眾知道政府做什么,了解和理解政府,在此基礎(chǔ)上才能形成政府與公眾間的互信與溝通。因此,政府在政策制定和執(zhí)行上務(wù)必做到公開透明。一方面,政府應(yīng)堅持做到將重大決策通過各類新聞傳媒進行公開,廣泛征求民意。政府還要積極建立政府與公眾之間的知情平臺和公眾表達平臺,通過民主懇談、協(xié)商對話和新聞發(fā)言人等多種渠道吸引公眾對公共事務(wù)發(fā)表意見,并對其進行收集分析與合理采納。另一方面,地方政府還要積極推行電子政務(wù)。電子政務(wù)是政府公共管理發(fā)展的必然訴求,也是政府更好地做到為民服務(wù)的重要保證。政府應(yīng)積極利用多種現(xiàn)代信息技術(shù)手段與公眾在公共服務(wù)、土地管理等方面進行協(xié)商,積極杜絕政府暗箱操作的不正之風(fēng)。[28]

其五,主張“馬上就辦”,提升政府工作績效。提高政府公信力從哪里入手?在毛偉看來,政府能做到的實行“馬上就辦”不失為其中的一個重要突破口。他指出,“馬上就辦”充分表達了民意,體現(xiàn)了全心全意為人民服務(wù)的宗旨,反映了行政管理體制改革的內(nèi)在要求,且能與時俱進,因此具有旺盛的生命力。政府不斷提高辦事效率,人民的事能馬上就辦的就“馬上就辦”,盡其努力滿足人民利益要求,這樣的政府才能形成向心力、凝聚力,本身的公信力也才能得到切實提升。[29]舒小慶也認為,在現(xiàn)代社會,政府面臨的機遇是很多的,但往往會轉(zhuǎn)瞬即逝,在這個過程中,如果政府時效觀念落后,執(zhí)行速度過慢,對政策、計劃等執(zhí)行拖泥帶水、效率低下,那么必將影響政府在人民群眾中的崇高形象,并錯失一些良好的發(fā)展機遇,無法達到預(yù)期目標。因此,加強政府行政能力建設(shè),大力促進政府績效的提高,有助于改善政府在公眾心中的權(quán)威地位,政府公信力也就因而得到提升。[2]

三、存在的不足與研究展望

通過以上綜述可以看出,近年來國內(nèi)理論界對政府公信力進行了有意義的探索,也取得了眾多理論成果,為黨和政府的科學(xué)發(fā)展和執(zhí)政水平的提升提供了堅實的理論根基和智力支撐,但同時我們也看到,目前的研究中還存在一些問題和不足:(1)對政府公信力的比較研究不夠。從已有的成果來看,大多側(cè)重于對我國政府公信力建設(shè)的意義及其策略的分析,橫向的不同國家和地區(qū)之間的比較研究還相對缺乏。事實上,政府公信力的問題本身是帶有普遍性的,無論是單一制還是聯(lián)邦制國家,其政府都必將有所面臨和涉及,同時在我國國內(nèi),縱向的上下級政府以及橫向的各基層政府之間,政府公信力的強弱情況也必然存在差異,有強必有弱,其比較分析應(yīng)該說是具有十分重要的價值的。(2)缺乏足夠的實證研究。提升政府公信力,絕不僅僅就是一個單純的理論問題,也絕不可能是坐在書齋中就能解決得了的問題,其切實做到需要學(xué)者們對各級政府的建設(shè)情況及民眾的所思所想有個清晰透徹地了解和把握才行,這就要求理論工作者要走出書齋,進入實踐中去探索、調(diào)查。(3)研究視角相對單一。目前的研究大多從政府公信力建設(shè)的現(xiàn)實價值出發(fā),進行就事論事地探討,從其他角度、用其他方法進行研究的還不多,如從心理學(xué)、社會學(xué)等的視角進行研究和探討的成果相對較少。

鑒于此,筆者以為,當(dāng)前該課題還需要進一步加強以下幾方面的研究:(1)加強比較研究。比較研究方法是理論工作者經(jīng)常使用的基本方法之一,通過比較不同國家和地區(qū)的政府在公信力上的強弱差異,以及其在具體建設(shè)實踐中的不同做法,研究者就會發(fā)現(xiàn)其中的共同性和規(guī)律性,從而找到對有益經(jīng)驗,有助于我們借鑒到合理做法,規(guī)避不合理因素。(2)加強實證調(diào)研。實證調(diào)研是科學(xué)研究的第一步,只有通過對研究對象大量的觀察、實驗和調(diào)查,獲取第一手客觀材料,進而才能歸納出對事物本質(zhì)和規(guī)律的一般性認識。研究者必須以更加飽滿的訪談和調(diào)研熱情,用客觀的眼光和務(wù)實的態(tài)度來審視當(dāng)下我國各級政府組織公信力建設(shè)的現(xiàn)實狀況,實事求是,依據(jù)客觀形勢的變化,有針對性地提出推進政府公信力建設(shè)的途徑。(3)加強多視角、多學(xué)科的綜合研究。政府公信力的建設(shè),與各級政府自身的發(fā)展密切相關(guān),因此,研究者在這一問題的研究實踐中,首先應(yīng)多從行政學(xué)或政治學(xué)的學(xué)科視角出發(fā)對其進行深入分析。同時,還應(yīng)拓展研究視野,積極借鑒哲學(xué)、歷史學(xué)、倫理學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的研究方法、思路,多學(xué)科、多角度、多層次地研究政府公信力的建設(shè)問題。在研究范圍上,既要注重對當(dāng)前階段政府公信力現(xiàn)狀的考量,又要強化對不同歷史時期、不同階段我國政府公信力實踐中一些優(yōu)秀經(jīng)驗的分析。在研究對象上,則既要注重從宏觀的整體層次上研究政府公信力,還要善于研究微觀層次的某個基層政府機構(gòu)公信力的客觀及其提升策略。如此,這一領(lǐng)域的探討必將才能不斷走向深化。

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(責(zé)任編輯:段昆侖)

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1243(2010)04-0086-07

*作者:胡洪彬,浙江旅游職業(yè)學(xué)院社科部講師,法學(xué)碩士,郵編:311231

吳玲玲,浙江大學(xué)思政部研究生,郵編:310028