王海峰

(中共天津市委黨校黨建部,天津300191)

黨政機關是黨和國家的權力機關、執(zhí)行機關,既承擔著承上啟下,保證政令暢通,維護全黨工作大局的責任,又擔負著根據(jù)全局的要求和本地區(qū)、本部門的實際,謀劃和推進改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重任。國家權力的運行、作用的發(fā)揮、責任的履行,實際上主要是由各級黨政機關中占有很大比例的黨員和黨員領導干部直接承擔的。如何加強對黨政機關黨員特別是黨員領導干部的監(jiān)督是機關黨組織面臨的一個重大課題。制度控權是機關黨組織監(jiān)督職能發(fā)揮的重要手段,制度體系的完備與否對監(jiān)督的效果有著至關重要的影響。

一、制度體系在機關黨組織監(jiān)督職能發(fā)揮中的重要意義

制度建設是一項具有根本性和長期性的重要工作,黨的一系列制度賦予了機關黨組織監(jiān)督職能地位,為機關黨組織監(jiān)督作用的發(fā)揮提供了重要制度保證。

1.黨的一系列制度賦予了機關黨組織的監(jiān)督地位。機關黨組織履行監(jiān)督職能,是黨章賦予的神圣職責。我們黨歷來高度重視機關黨組織在黨內發(fā)揮的監(jiān)督作用,黨章規(guī)定:“各級黨和國家機關中黨的基層組織,協(xié)助行政負責人完成任務,改進工作,對包括行政負責人在內的每個黨員進行監(jiān)督,不領導本單位的業(yè)務工作”。這一規(guī)定是對機關黨組織實施監(jiān)督的定位:機關黨組織在機關工作中起監(jiān)督的作用。1998年《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》規(guī)定的機關黨組織對黨員特別是黨員領導干部監(jiān)督的主要內容和方法,是對機關黨組織實施監(jiān)督的具體化。黨的十六屆四中全會提出:“機關黨組織要嚴格組織生活,加強對黨員特別是領導干部的教育和監(jiān)督?！秉h的十七大對全面推進黨的建設新的偉大工程作出了總體部署,這是黨的建設實踐經(jīng)驗的新概括,對黨的建設規(guī)律的新認識,同時也對機關黨組織發(fā)揮職能作用提出了新的要求,賦予了新的內涵。黨的十七屆四中全會進一步指出:“把服務中心、建設隊伍貫穿機關黨組織活動始終,發(fā)揮黨組織在完成本部門各項任務中的協(xié)助和監(jiān)督作用?！庇纱丝梢?制度賦予了機關黨組織以監(jiān)督職能。

2.黨的制度規(guī)定了機關黨組織監(jiān)督的主要任務、內容與方法。黨章規(guī)定機關黨組織的主要職能,一是協(xié)助,二是監(jiān)督。《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》具體規(guī)定了機關黨組織的九項主要職責,進一步明確了機關黨組織的主要任務,概括為“以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導,緊緊圍繞黨的基本路線,結合本部門的工作任務和特點,加強黨的思想、組織和作風建設,加強黨內監(jiān)督,堅持從嚴治黨,充分發(fā)揮黨的思想政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢,促進本部門各項工作任務的完成,為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設服務”。同時也規(guī)定了機關黨組織的八項監(jiān)督內容與監(jiān)督的八種方法。監(jiān)督內容涵蓋了黨員特別是黨員領導干部的政治素質、組織素質、工作作風等諸方面的內容。八項內容與八種監(jiān)督方法從制度上具體化了機關黨組織對黨員特別是黨員領導干部的監(jiān)督。全方面、立體化的黨內、黨外、社會監(jiān)督與網(wǎng)絡監(jiān)督為機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能提供了網(wǎng)絡化的監(jiān)督體系。對黨員特別是黨的領導干部的監(jiān)督既來自于黨內又來自于黨外,黨既是被監(jiān)督者又是監(jiān)督者,這實際上是個多層次、多方位、多渠道的監(jiān)督體系。黨內各項制度,是機關黨組織履行監(jiān)督職能的有效保障。目前機關黨組織普遍建設了學習教育制度、黨內生活制度,如“三會一課”制度、談心制度、思想政治工作制度、領導干部過雙重組織生活制度等;在發(fā)展黨員方面形成了“兩票一公示”、黨員民主議事、黨員“三評”與“一組一會,一事一議”等制度;在檢查和監(jiān)督領導干部方面形成了“廉政公示”,個人重大事項和收入申報、民主生活會、述職述廉、民主評議、誡勉談話和函詢等制度。這些制度實現(xiàn)了有效的黨內監(jiān)督。體制內存在的黨外監(jiān)督,是機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能的又一制度保證。黨外監(jiān)督主要是群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和民主黨派的監(jiān)督。輿論監(jiān)督在監(jiān)督黨的領導機關和領導干部方面起著十分重要的作用。

二、機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督職能的制度體系存在的問題

沒有以制度為載體的監(jiān)督是沒有秩序的監(jiān)督,沒有以制度為保障的監(jiān)督是軟弱的監(jiān)督。機關黨組織的工作受到了各級黨委的重視,其監(jiān)督職能得到一定程度的發(fā)揮。但是,也應該看到,因制度體系的不足存在著機關黨組織監(jiān)督職能發(fā)揮乏力的現(xiàn)象,其主要表現(xiàn)在:

1.缺乏權威性的無權監(jiān)督導致弱監(jiān)。監(jiān)督的實質是制約權力,對權力的監(jiān)督也必須依靠權力作后盾。實現(xiàn)權力制衡,必須相應賦予監(jiān)督者以必要的監(jiān)督權。第一,從目前機關黨組織地位與權限來看,盡管部門黨組或行政領導班子與機關黨組織在理論上是指導關系,但在實際上卻成為事實上的領導關系,機關黨組織只能在單位黨組或行政領導下開展活動,機關黨組織除了參與黨員領導干部民主生活會的管理以外,其他方面很少涉及,就是民主生活會的管理還得聽命于單位行政領導。第二,從機關黨組織對黨員的教育管理來看,不夠嚴格,民主生活會、民主評議黨員等項工作質量不高、要求不嚴,存在表面應付、走過場現(xiàn)象,尤其是批評與自我批評在相當多的機關黨組織內開展不起來,缺乏積極的思想斗爭和有力的監(jiān)督。第三,從被監(jiān)督者即黨員領導干部的地位來看,黨員領導干部尤其是“一把手”職高權大,難以監(jiān)督。在一些單位和部門,對一把手賦權過重,如推薦、調整干部唯“一把手”意見是聽,選拔、任免干部唯“一把手”意見是尊,拍板決策唯“一把手”意見決定,班子成員、下屬包括機關黨組織不敢、不好對“一把手”監(jiān)督。

2.監(jiān)督體制上的關系不順導致監(jiān)督過程的虛監(jiān)。第一,從機關黨組織書記的配備來看,有三種傾向:一是機關黨組織書記由單位領導班子成員兼任。現(xiàn)在機關黨組織的書記基本上都是由機關黨組(黨委)成員兼任的。這種建構的好處是可以加強黨組(黨委)對機關黨組織工作的指導、支持,便于快速執(zhí)行黨組(黨委)的決策、部署,更好地發(fā)揮協(xié)助、保證等職能作用。但這種建構也給機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用帶來了一定的難度。二是機關黨組織書記由老弱人士來擔任。有的單位領導把機關黨建部門視為養(yǎng)老處、養(yǎng)人處,把一些年齡偏大或者不能勝任其他業(yè)務工作的同志,安排到黨務部門,不是充實黨務干部隊伍,而是削弱了這支隊伍的先進性和戰(zhàn)斗力。三是機關黨組織書記由行政領導來決定。機關黨組織實際上已成為行政機關的一個部門,人員編制、經(jīng)費、人事安排、獎懲以及一些重要活動,都要由行政領導來決定,這種體制模式不可能使監(jiān)督產(chǎn)生活力。第二,機關黨組織不參與本單位業(yè)務工作的領導,本單位行政領導也無向機關黨組織報告工作的責任,使機關黨組織缺乏有效的監(jiān)督條件和監(jiān)督手段。第三,活動經(jīng)費得不到保障。大多數(shù)單位的黨組織活動經(jīng)費還沒有列入部門行政經(jīng)費預算,經(jīng)費的緊張成為制約機關黨組織開展活動的一個重要因素。

3.在運行機制上,監(jiān)督工作缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性導致漏監(jiān)。監(jiān)督作為一種帶有強制性的活動,如果沒有健全的監(jiān)督制度和權威性的規(guī)定作為保障并規(guī)范監(jiān)督行為,勢必顯得軟弱無力,難以收到實效。第一,沒有建立互相配套的、具體的、操作性強的監(jiān)督體系,如機關黨組織如何監(jiān)督黨員領導干部、監(jiān)督的內容、方法、程序等,還沒有一個較完整的可操作的條例或規(guī)定。一些有實質內容的監(jiān)督方法,目前只停留在某些上級領導的講話或文件中,且零碎而不系統(tǒng),臨時而不穩(wěn)定,造成理解上產(chǎn)生偏差,達不成共識,也就很難執(zhí)行。第二,黨內監(jiān)督的原則性制度多,而具體性、程序性、可操作性的監(jiān)督制度少,以致在實際工作中常常無章可循。例如對黨員領導干部參加雙重組織生活接受黨內監(jiān)督問題,上面只有原則性要求,而對不執(zhí)行或不很好執(zhí)行的情況如何處理,則沒有具體的規(guī)定,致使一些自覺性不高的領導干部對參不參加支部生活抱著無所謂的態(tài)度,造成監(jiān)督的被動和措施的滯后性。

三、構建機關黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用的制度體系

黨內監(jiān)督是一項系統(tǒng)工程,需要有健全的制度進行規(guī)范和保障。機關黨組織監(jiān)督職能發(fā)揮的制度體系應含有權力體系、民主制度體系、監(jiān)督網(wǎng)絡體系與人才培養(yǎng)體系等。

1.賦予機關黨組織更多的監(jiān)督權限,樹立監(jiān)督權威,建立相對獨立的監(jiān)督權力體系。就監(jiān)督功能而言,可分“權利監(jiān)督”與“權力監(jiān)督”,二者最主要的區(qū)別在于,前者是“軟監(jiān)督”,后者是“硬監(jiān)督”。目前,就機關黨組織的監(jiān)督方式而言,更多的是依靠教育和管理的手段,其監(jiān)督基本上是“權利監(jiān)督”,缺乏威懾作用。機關黨組織既沒有對單位領導干部的直接考察權,又沒有對他們的制約權。從某種意義來說,它只是一種“軟性”監(jiān)督。機關黨組織所處的地位的特殊性和參政議政的局限性,使它不能有效地發(fā)揮監(jiān)督作用。因此,要加強機關黨內監(jiān)督,充分發(fā)揮機關黨組織的監(jiān)督作用,就必須確保機關黨組織的權力,增強其監(jiān)督的權威性。第一,要確保機關黨組織對本機關重大問題決策的參與權。機關黨組織書記應參加或列席本單位領導班子討論、決定重大問題的會議,這樣有利于及時了解掌握本單位領導班子對黨的路線、方針、政策和重要決議的態(tài)度及貫徹情況,做好事前預防性監(jiān)督。第二,要確保機關黨組織對黨員干部任免、調動、獎懲的建議權。凡本單位對包括行政負責人在內的黨員干部進行評議、考核活動,都應吸收機關黨組織代表參加;上級黨組織對本單位黨員領導干部進行考核時,應體現(xiàn)出機關黨組織的意見;本單位領導班子在對黨員干部任免、調動和獎懲前,應征求機關黨組織的意見。第三,要確保機關黨組織向上級黨組織的報告權。機關黨組織認為有必要時,可向上級黨組織報告本單位黨員領導干部的情況。

2.完善黨內民主制度,建立機關黨組織履行監(jiān)督職能的民主制度體系。民主也是監(jiān)督方式。黨內民主是黨的“組織的力量”的基礎,是實現(xiàn)對權力的“軟性”監(jiān)督。為此,一方面要進一步擴大黨內民主。要積極推行黨務公開、政務公開,不斷提高黨員干部的民主意識、主人翁意識和參與意識,讓廣大黨員積極參與到黨內監(jiān)督的實踐活動中來。只有依靠“組織的力量”,才能提高黨內監(jiān)督的權威;另一方面要探求科學的權力運行機制,加強機關黨組織的“剛性”監(jiān)督。第一,建立和完善機關黨組織監(jiān)督制度。實現(xiàn)監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化。健全制度主要是建立落實黨員領導干部雙重組織生活會制度、定期民主評議黨員領導干部制度、黨員行政負責人向黨員大會報告工作制度、專職機關黨務干部列席單位重要行政會議保障制度、機關黨務干部與經(jīng)費保障制度。第二,強化預防和懲治機制。加強事前防范,完善相應的預防機制;強化事中監(jiān)督,健全權力運行過程的監(jiān)督機制;強化事后懲罰機制,保障機關黨組織監(jiān)督作用的發(fā)揮。

3.拓寬機關黨組織監(jiān)督渠道,促進監(jiān)督工作的良性循環(huán),建立健全監(jiān)督網(wǎng)絡體系。只有不斷拓寬監(jiān)督渠道,建立起自上而下、自下而上、縱橫交錯、內外結合的監(jiān)督網(wǎng)絡,才能克服監(jiān)督效果上的局限,消除監(jiān)督的“空白區(qū)”和“中間地帶”。當前,要堅持黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督的有機結合,形成有利于發(fā)揮整體功能的監(jiān)督機制。第一,要加快機關黨組織監(jiān)督運行機制建設步伐。盡快建立各組織之間、黨員之間以及黨外群眾對黨員等方面的監(jiān)督制約機制,形成縱向與橫向密切配合的監(jiān)督體系,使黨員始終處于黨內外的有效監(jiān)督網(wǎng)絡之中。第二,監(jiān)督部門要各司其職,各負其責。機關黨組織應從加強對黨員的教育、管理角度,抓好機關黨內監(jiān)督;紀檢監(jiān)察機關重點放在執(zhí)紀執(zhí)法,從加強黨風廉政建設角度,抓好機關黨內監(jiān)督;組織人事部門重點放在管好用好干部,從加強思想作風建設角度,抓好機關黨內監(jiān)督。同時,又要注意互相協(xié)調,溝通聯(lián)系,強化黨紀、政紀、法紀和經(jīng)濟監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調,形成監(jiān)督的整體合力。第三,要充分發(fā)揮紀檢機關的牽頭作用?？梢越⒁约o委牽頭、各監(jiān)督部門參加的聯(lián)系會議制度。同時,還要依靠人民群眾的監(jiān)督,加強輿論監(jiān)督。第四,推行社會監(jiān)督,實行政務公開,增強工作的透明度,特別是對群眾普遍關注的熱點問題,如干部任免、住房分配、子女安排以及福利待遇等;對有關加強監(jiān)督的決定、制度進行社會公開;重視網(wǎng)絡監(jiān)督,以形成相互補充、相互協(xié)調的社會監(jiān)督網(wǎng)絡,發(fā)揮社會整體監(jiān)督的效能。

4.提高機關黨組織黨務干部素質,增強履行監(jiān)督職能的能力,建立監(jiān)督人才培養(yǎng)體系。機關黨組織及其黨務工作者自身素質的增強,是提高監(jiān)督質量和效果的重要途徑。第一,加強機關黨務干部隊伍建設,把好入口關。真正把政治強、作風硬、素質高的干部充實到黨務干部隊伍中來。提高監(jiān)督的監(jiān)督能力,監(jiān)督者不僅要有較高的政治理論水平和法律知識,還要有較強的監(jiān)督專業(yè)知識。各級機關工委要加強對機關黨務干部尤其是紀檢干部監(jiān)督專業(yè)知識方面的培訓。通過學習、教育、培訓,提高機關黨務工作者的政治素質和業(yè)務能力,造就一支政治強、業(yè)務精、事業(yè)心強的機關黨務干部隊伍,不斷提高機關黨組織履行監(jiān)督職能的能力。第二,提高機關黨組織的政治影響力。上級黨組織應支持機關黨組織參與組織人事部門機關干部的考核、民主評議和選拔任用工作。第三,要建立一個好的機關黨支部班子,特別是要選好支部書記。機關黨支部是對機關黨員進行教育、管理和監(jiān)督的直接組織者。機關黨組織大量的、經(jīng)常性的工作要靠機關黨支部書記去實施、落實。因此,機關黨支部書記素質的高低、責任心的強弱,就直接關系著機關黨組織工作的效力。必須把那些熱心支部工作、威信高、原則性強的黨員,選拔出來擔任支部書記。對那些兼任支部書記的同志,要盡可能地減輕他們業(yè)務上、工作上的擔子和壓力,以便他們能有較多的精力和時間去思考和組織支部的工作。

[1] 楚德江.新控權論:構建雙重責任機制[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),2009,(1).

[2] 楚德江.控權理論的價值與缺憾[J].甘肅社會科學,2008,(3).