□余湘青

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

○法治論壇

基于警察行政協(xié)助的視角談《警察法》的修改

□余湘青

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和社會結構的轉型，《警察法》的修改顯得十分迫切。從警察行政協(xié)助制度構建的視角看，在《警察法》修改時對警察行政協(xié)助作概括性規(guī)定及嚴格的限制條件，使之既能面對未來《行政組織法》、《行政程序法》、《行政強制法》出臺后的立法情況，又能在現(xiàn)階段規(guī)范警察行政協(xié)助，促進警察行政協(xié)助的法治化，有利于解決目前警察行政協(xié)助的濫用，降低警察職業(yè)風險、重塑警察權威、促進行政法治的實現(xiàn)。

警察行政協(xié)助；《警察法》；輔助任務；限制性條件

主持人：錢 江

一、引言

《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱“《警察法》”）自頒布實施以來，在督促各級公安機關和人民警察認真履行職責，促進警察隊伍的正規(guī)化、現(xiàn)代化和法制化方面起到了重要作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和社會結構的轉型，當前的社會背景與《警察法》制定時相比已大有不同。在這種情況下，《警察法》的修改顯得十分迫切。在2006年和2007年舉行的全國人大會議上，一些人大代表向大會提出了修改《警察法》的議案。①據媒體報導，公安部有關部門正在就修改《警察法》開展專項調研，各地公安機關也結合工作實踐就這一問題開展調研。

從人大代表的提案情況來看，主要集中于為警察提供職業(yè)防護和保障，以應對警察執(zhí)法環(huán)境惡化、職業(yè)風險加劇的問題。但是，通過對目前警察權運作的現(xiàn)實考察，我們發(fā)現(xiàn)，造成警察執(zhí)法環(huán)境惡化的原因是多方面的，其中無可爭議的是，警察機關過多地被牽扯到與人民群眾利益攸關的農村土地征用、城市房屋拆遷、拆除違章建筑乃至催討稅款、催繳計劃生育罰款、限制養(yǎng)犬等諸多行政活動中。②警察機關超越協(xié)助者的地位而被推到執(zhí)法前臺，直接導致警察強制權被頻繁借用，擴散了警察權失范的效應，更進一步影響到了警察權威。因此，明確警察機關在此類活動中的協(xié)助地位并進而將警察行政協(xié)助制度化、法律化，至為關鍵。本文擬從警察行政協(xié)助制度構建的視角，③從警察任務、限制性條件以及與其他法律中警察行政協(xié)助規(guī)范之協(xié)調等方面談《警察法》的修改，以便借助《警察法》的修改構建警察行政協(xié)助制度，厘清警察機關與其他行政機關的關系，從而為規(guī)范警察權的運作提供思路，以期對降低警察職業(yè)風險、重塑警察權威有所裨益。

二、與其他法律中警察行政協(xié)助規(guī)范之協(xié)調

警察行政協(xié)助涉及組織法、程序法以及其他單行法等多方內容，《警察法》在對警察行政協(xié)助進行規(guī)定時必須與這些法律進行協(xié)調，使之既能面對未來《行政組織法》、《行政程序法》、《行政強制法》出臺后的立法情況，又能在現(xiàn)階段規(guī)范警察行政協(xié)助，促進警察行政協(xié)助的法治化。

（一）與《行政程序法》的協(xié)調。從各國立法實踐來看，對一般行政協(xié)助的規(guī)定主要見于《行政程序法》。目前，我國的《行政程序法》也已在立法進程中?！缎姓绦蚍ā芬?guī)定的一般行政協(xié)助當然適用于警察行政協(xié)助，但由于我國的行政分權與行政一體化關系錯位、特殊的雙重領導體制以及警察機關積極行動的個性，一般行政協(xié)助的規(guī)定在適用于警察協(xié)助其他行政機關時，有可能為濫施協(xié)助提供借口。故而在《行政程序法》之外，在《警察法》中對警察行政協(xié)助范圍作概括性規(guī)定及嚴格的限制條件，并以此作為拒絕協(xié)助的衡量標準，依特別法優(yōu)于一般法的法理進行防御，至為必要。當然，這只是用以配合行政程序法的一般規(guī)定，其基本規(guī)定、程序、救濟、責任等，還是應該遵循《行政程序法》的一般規(guī)定，對于具體如何開展警察行政協(xié)助，可根據《行政程序法》和《警察法》再以細則的方式進一步做出細致規(guī)定。

（二）與《行政強制法》的協(xié)調。警察行政協(xié)助以警察執(zhí)行協(xié)助比較多見。由于強制執(zhí)行過程涉及行政權威與行政秩序的安定性，行政機關與行政相對人的激烈對抗往往不可避免，為避免事態(tài)的進一步擴大，通常都會涉及警察機關的協(xié)助。各國關于執(zhí)行的問題一般在《行政執(zhí)行法》中都有規(guī)定，其中對警察執(zhí)行協(xié)助多所涉及。如德國《行政強制執(zhí)行法》第15條第2款規(guī)定：“義務人在代執(zhí)行或直接強制過程中反抗時，可對其采用強力。根據執(zhí)行機關的請求，警察須提供職務協(xié)助?！蔽覈_灣地區(qū)《行政執(zhí)行法》第6條第1款第3項：“執(zhí)行時有遭遇抗拒之虞者”亦主要針對警察協(xié)助執(zhí)行的情況。其立法思路亦都是以對執(zhí)行中警察權的介入規(guī)定限制性條件，來避免警察權的無限制介入行政活動中。我國《行政強制法》（征求意見稿）第52條原規(guī)定：“當事人應當配合行政機關行政強制執(zhí)行；當事人采取暴力等手段阻止強制執(zhí)行的，公安機關應當協(xié)助執(zhí)行。”為警察機關提供強制執(zhí)行協(xié)助規(guī)定了明確的限制性條件，但遺憾的是，后來出臺的《行政強制法》（草案）取消了該條款。《行政強制法》（草案）對警察執(zhí)行協(xié)助所采取的規(guī)避態(tài)度，不知是否出于對警察權過度介入執(zhí)行的憂慮。因此，在《行政強制法》（草案）對警察執(zhí)行協(xié)助予以規(guī)避的情形下，通過《警察法》的修改對警察行政協(xié)助進行限制性規(guī)定，既可以避免警察權的濫用，又避免行政權過于軟弱的情況發(fā)生。

（三）與其他單行立法的協(xié)調。我國目前在一些單行法律、法規(guī)和規(guī)章中對公安機關提供協(xié)助作了規(guī)定。④基于警察機關具有處理緊急危害的能力，行政機關于必要時請求公安機關協(xié)助是恢復社會秩序和維護社會穩(wěn)定的必要手段，因而在其他單行法中規(guī)定警察行政協(xié)助不可避免。但鑒于目前涉及警察行政協(xié)助的單行法通常都由相關的政府主管部門主持起草，往往摻雜著部門利益，從而不可避免地存在其他行政機關通過立法“借用”警察權的情況。為解決目前單行立法自我設權所帶來的問題，在《警察法》修改時對警察行政協(xié)助以特別規(guī)定予以限制就顯得尤為必要。世界上大多建立行政協(xié)助制度的國家和地區(qū)，通常都在《行政程序法》、《行政強制法》或者《警察法》中規(guī)定警察機關的“法定協(xié)助義務”，如芬蘭《警察法》第40條明確規(guī)定：“（警察給予的協(xié)助）如果法律另有有關‘警方協(xié)助其他機關’的規(guī)定，則警方應依申請向其他機關提供協(xié)助。出于完成法律規(guī)定的監(jiān)督義務，警方也應給予其他機關以行政協(xié)助。”顯而易見的是，這些國家或者地區(qū)大都對警察行政協(xié)助規(guī)定了嚴格的限制性規(guī)定。

三、作為輔助任務的警察行政協(xié)助

一般所謂警察任務，是指警察存在之目的。我國《警察法》第二條所規(guī)定的警察任務，彰顯了安全、秩序和人權價值。警察所追求的價值需借助于警察職責加以具體化，并通過警察業(yè)務得以實現(xiàn)。上述價值本身的抽象性往往導致價值之間的相互沖突，如警察機關維護公共安全與保障人身自由的沖突、追求效率與保障人權的沖突等，這些價值沖突有賴于對警察任務與警察職責的合理設置與科學界定。

警察任務與警察職責的設置在警察法上并沒有一定之規(guī)，主要根據各國的實際情況而有不同。就警察行政協(xié)助而言，綜觀規(guī)定警察行政協(xié)助的諸多國家和地區(qū)，有的國家和地區(qū)如德國和我國臺灣地區(qū)，將警察行政協(xié)助在任務層面予以凸顯，彰顯了警察行政協(xié)助的重要性；有的國家如新加坡和芬蘭，則將警察行政協(xié)助主要在職責層面予以規(guī)定。不管是將警察行政協(xié)助在任務層面加以凸顯還是僅僅在職責和程序中加以規(guī)定，都不同程度地體現(xiàn)了警察行政協(xié)助的制度化和法治化。

就我國而言，因警察具有處理緊急危害以及行使強制力之能力，已經成為行政協(xié)助中的主力。頻繁出現(xiàn)的聯(lián)合執(zhí)法、運動式執(zhí)法、指令協(xié)助和濫施協(xié)助已經使民眾錯誤地認為只要警察出現(xiàn)的地方，警察機關就是執(zhí)法機關的印象，不少地方動輒要求警察機關協(xié)助參與執(zhí)法活動，將警察機關從協(xié)助者的地位推到了執(zhí)法的前臺，⑤激化了社會矛盾，引發(fā)了不少有著重大影響的群體性事件。造成這些沖突的原因是多方面的，如價值理念缺失、法治化程度不高、執(zhí)法人員素質不高等。但客觀地看，我國《警察法》的外部法制環(huán)境并不成熟是重要原因，尤其是因行政組織法制欠缺之故。警察法作為規(guī)定警察組織、職權等的基本法律，在各國都必須與憲政體制下行政系統(tǒng)的組織規(guī)范相聯(lián)系，才能對警察機關與其他行政機關的職能分工和相互關系予以明確。而我國不僅欠缺一般行政組織法，各職能部門的組織管理規(guī)范也幾乎不具備，⑥就使得我國《警察法》第6條規(guī)定的各項職責幾乎都存在與其他行政機關職責交叉、相互關系不明的情況，⑦警察機關在相關管理活動中的彈性空間就比較大，從而容易產生人情協(xié)助、關系協(xié)助和濫施協(xié)助之情形，行政機關樂于通過亦可以通過“借用”警察權直接迅速地完成執(zhí)法任務。這也為地方政府通過指令協(xié)助的方式，將警察行政協(xié)助納入到政府行政運行機制中成為可能。⑧因此，我國應在警察任務條款中對警察行政協(xié)助做一概括性的規(guī)定，明確警察機關在行政協(xié)助中的角色定位，以此對外部組織規(guī)范的欠缺作適當的彌補，同時在職責條款中對警察職責作進一步細致規(guī)定，以明確警察權的運作空間。再者，如果僅在職責條款中概括規(guī)定配合其他行政機關的警察行政協(xié)助職能，難免疊床架屋，警察機關的角色定位不僅仍然不夠明確，其條款的涵攝性亦稍嫌不足。

警察行政協(xié)助是配合其他行政機關完成其主要任務的警察任務，警察機關切不可因此類協(xié)辦義務而影響主要任務的執(zhí)行。因此，警察法應將警察任務區(qū)分為主要任務和輔助任務。從德國《警察法》關于警察行政協(xié)助的規(guī)定來看，其在第1條警察任務之（1）規(guī)定了一般警察任務，并在其后的大部分條文中對警察機關完成一般警察任務的方式等進行了規(guī)定。其第1條之（3）“警察依本法第25條至第27條之規(guī)定，協(xié)助其他機關執(zhí)行任務?！彼?guī)定的協(xié)助任務明顯并非警察機關的主要任務，而是輔助任務。我國臺灣地區(qū)亦曾在其《警察法實施細則》第2條中對于警察行政協(xié)助作了專門的規(guī)定：“本法第二條規(guī)定之警察任務，區(qū)分如下：一、依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，為警察之主要任務。二、依法促進人民福利，為警察之輔助任務。前項第二款之輔助任務，指協(xié)助一般行政機關，推行一般行政而言，其協(xié)助并應以遇有障礙，非警察協(xié)助不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時為限?！雹?/p>

我國《公安機關組織管理條例》在第二條規(guī)定了公安機關和人民警察應保護人民、服務經濟社會發(fā)展，已可見警察機關促進人民福利、服務社會任務之端倪。但是，進行經濟社會管理、促進經濟社會發(fā)展畢竟是其他行政機關的主要任務，警察機關在此方面所提供的服務只能是輔助的和間接的，故在將來《警察法》的修改中應明確將協(xié)助一般行政機關的協(xié)助行為確定為輔助任務，并以此建立警察行政協(xié)助制度。這不僅有助于避免警察機關“大包大攬”、“越俎代庖”，節(jié)約警力資源，也有助于地方政府和其他行政機關提高與行政相對人之間溝通與交流、說服與妥協(xié)的能力。

四、明確警察行政協(xié)助范圍的限制性條件

對警察行政協(xié)助在《警察法》中予以明確規(guī)定，有助于服務行政之形成，促進人民福利和行政一體化的實現(xiàn)。但是警察行政協(xié)助卻有悖于行政法治和權力制衡，而有可能弱化依法行政和責任行政的功用。尤其警察權的活動方式往往是以限制公民自由來達到維護社會秩序的目的，警察行政協(xié)助的濫用更可能導致警察權的自我擴張，而對公民人權造成過度侵害。因此，警察行政協(xié)助必須有實質的條件限制。

從宏觀的行政法層面上看，警察行政協(xié)助屬于行政協(xié)助的一種。關于一般行政協(xié)助的規(guī)定，各國主要規(guī)定在《行政程序法》中。由于行政協(xié)助的立法原意在于促成行政分權前提下的行政一體化，以減少相互推諉塞責和提高行政效率，故其條件設置一般比較寬松和開放，這從我國目前關于《行政程序法》的各種專家試擬稿亦可窺見一斑。⑩但對于以其他行政機關為請求主體的警察行政協(xié)助而言，鑒于警察權的高權特性和警察機關維護社會秩序、保障公民合法權益之法定職能，如果對其范圍不加以嚴格限定，就容易造成警察權非理性擴張的局面。故而，《警察法》中對警察行政協(xié)助的實體限制應以明確警察行政協(xié)助范圍的限制性條件為主，使警察機關在完成協(xié)助義務與避免權力的非理性運作兩者之間達至平衡，亦可以此避免指令協(xié)助的泛濫。

關于警察行政協(xié)助的范圍限制，各國警察法的規(guī)定有兩種形態(tài)：一種是列舉式。即在警察法中明確列舉提供協(xié)助的情形，而且該情形來自于國家的其他立法。如《新加坡共和國警察法》第4條第7項規(guī)定：“協(xié)助貫徹執(zhí)行稅收法、國產稅法、衛(wèi)生法、資源保護法、檢疫法和移民法?！绷硪环N是概括式,即并不進行明確的列舉，只籠統(tǒng)地規(guī)定應予協(xié)助的實體條件。如《德國聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標準草案》第一條（a）中規(guī)定：“警察僅得于其他機關不能或不可能適時防止危害時，防止該危害?！蔽覈_灣地區(qū)《警察法實施細則》第2條規(guī)定：“前項第二款之輔助任務，指協(xié)助一般行政機關，推行一般行政而言，其協(xié)助并應以遇有障礙，非警察協(xié)助不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時為限?！?/p>

有鑒于我國正處于社會轉型期，經濟體制和行政管理模式都在不斷發(fā)展與變動之中，在很多行政領域，行政關系和行政方法還沒有基本定型，立法的空缺仍然存在，法律的穩(wěn)定性也比較差，在我國《警察法》中采用明確列舉的方式來規(guī)定警察行政協(xié)助范圍明顯不太現(xiàn)實。因此，警察行政協(xié)助范圍只能采用概括的方式來規(guī)定，并必須明確規(guī)定其限制性條件。

（一）警察機關提供協(xié)助應以其他行政機關出現(xiàn)職務障礙為前提。德國和我國臺灣地區(qū)在立法中，對警察行政協(xié)助發(fā)生的原因采用了 “防止危害”和“遇有障礙”兩種不同的表述方式，在程度上略有差別。就一般理解而言，危害是更現(xiàn)實的、更緊迫的障礙，而且往往面臨的是公民人身、自由或財產的威脅和傷害，此時警察提供行政協(xié)助，至為必要。然而，造成行政機關的行政活動無法進行而需請求警察機關協(xié)助時，不一定都是面臨危害之時。特別是在我國行政管理體制尚未理順、信息公開尚不全面、行政機關之間的溝通仍不順暢的情況下，請求協(xié)助的情形更多地是出于行使職權的障礙，而非危害。因此，以職務障礙為前提更能適應我國現(xiàn)實。

當然，該職務障礙一般情況下是指其他行政機關欠缺職權所產生的障礙，而非經濟的需要。需要說明的是，從表面上看，因欠缺職權所產生的障礙，似乎意味著警察機關的介入是必然的，這與警察行政協(xié)助因請求而啟動的被動性特征似乎是有矛盾的，同時與警察機關享有的協(xié)助拒絕權亦不相容。實則這種職權欠缺卻并非達至行政目的所必須面對的障礙，采用警察協(xié)助方法只是達至行政目的眾多手段中的一種而已。這一理解的重要性在于，對警察行政協(xié)助的認識應注意到警察機關的介入并不是唯一有效的達成行政目的的方式，特別是出于警察權的高權性特征，應盡量避免過早地動用警察權，而應著力開展多元化的行政方式，培養(yǎng)其他行政機關開展群眾工作所必需的談判與協(xié)調能力，從而降低動用警察權的頻率和強度，減少警察機關的負擔，重塑政府權威。

（二）職務障礙必須非警力不可排除。一般行政機關在執(zhí)行職務活動時，難免遇到來自于行政相對人的阻撓、資料收集困難或不經濟等困難，行政機關應通過各種方式自身自力排除，不能把困難簡單地等同于職務障礙。只有當行政機關在履行職務中遇非警察介入不能排除的障礙時，方可提請警察行政協(xié)助，此即“窮盡一切手段在先”原則。

警察行政協(xié)助必須遵循“窮盡一切手段在先”原則基于兩點理由：第一，這是基于警察權高權性、侵犯性與干涉性的必然要求。第二，基于行政協(xié)助個案性、臨時性之特征。(11)行政協(xié)助區(qū)別于多階段行政行為的特性在于：行政協(xié)助屬于個別案件的委請?zhí)幚?。相較于多階段行政行為中其他行政機關的介入是必然發(fā)生的，行政協(xié)助機關的參與并不是達至行政目的所必須介入的。如拆遷、拆違中警察的強制執(zhí)行協(xié)助，固然強制力的動用權為一般行政機關所沒有，但一般行政機關能夠采用與行政相對人溝通、交流、說服、獎勵、合作等方式同樣達到拆遷、拆違的行政目的，而并非必須要求警察的執(zhí)行協(xié)助。故而，只有在職權障礙嚴重到使行政工作無法開展，而行政機關已經窮盡了一切努力，非警察機關不能排除該障礙時，方才可以提請警察機關提供行政協(xié)助。正如芬蘭《警察法》第40條所規(guī)定的：“提供行政協(xié)助的先決條件是，要求獲取該協(xié)助的機關無法履行其公職或該個人無法實現(xiàn)其權利且其權利的實現(xiàn)需要使用警方的權力。”

（三）警察行政協(xié)助應以排除障礙為限。警察行政協(xié)助往往涉及強制權的使用，于職務障礙時不得已而為之，但極容易導致行政相對人合法權益之侵害。因而，對于警察行政協(xié)助中警察權的使用必須予以嚴格的限制，即通過特別規(guī)定的方式對此予以明確限制：警察行政協(xié)助以排除障礙為限，一旦障礙排除即告終結，不可過分限制行政相對人權利。

五、結語

綜上所述，通過《警察法》的修改，在警察任務中明確區(qū)分主要任務和輔助任務，有助于解決行政一體化與行政分權的矛盾，也有助于警察任務與警察職責的合理設置。同時，對警察行政協(xié)助規(guī)定嚴格的限制條件，使之在促進人民福利和行政一體化實現(xiàn)的同時，能夠兼顧行政法治和權力制衡，有助于在實現(xiàn)其維護社會秩序目的的同時能夠更好地保障人民的合法權益。值得注意的是，通過《警察法》的修改對警察行政協(xié)助作出特別規(guī)定，仍然有賴于《行政程序法》、《行政強制法》中關于一般行政協(xié)助規(guī)定的出臺，但不可否認的是，對警察行政協(xié)助作上述之特別規(guī)定，仍然具有不可替代的作用和實用價值。

注釋：

①霍志堅、胡杰、張玉光：《“兩會”：呼吁特殊職業(yè)保障》，中國警務報道網2007年3月13日http：//www.china110. com/news/gn/item/2007_03/4851.asp。

②洛陽市公安局政治部：《關于洛陽市公安機關非警務活動情況的調查報告》，《公安教育》2003年第9期。

③余湘青：《論警察行政協(xié)助》，《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2009年第3期。

④如《海關法》第12條第2款；《傳染病防治法》第39條第2款；《突發(fā)公共事件應急條例》第44條；《放射事故管理規(guī)定》第5條第1款；《稅務監(jiān)察案件調查處理辦法》第34條；《高等學校接受外國留學生管理規(guī)定》第8條；《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》第17條，第20條等。

⑤李思：《“暴力襲警”緣何頻發(fā)》，《人民政協(xié)報》2007年2月12日第B04版。

⑥王斗斗：《填補政府職能部門組織立法空白──公安部有關負責人談 〈公安機關組織管理條例〉》，《法制日報》2006年12月21日第4版。

⑦以《警察法》第6條第3項“維護交通安全和交通秩序，處理交通事故”為例，道路交通管理職能包括路政、運政、稽征和安全管理四個方面，公安交通部門主要負責安全管理一項。但是安全勢必會對交通安全基礎設施的配套設施建設有所要求，而公路規(guī)劃、建設、養(yǎng)護、經營、使用和管理又由公路部門負責。此類職能交叉即使用單行立法如《道路交通安全法》亦未完全解決。

⑧指令協(xié)助主要是指警察機關依地方政府的交辦，被指令而協(xié)助其他行政機關的情形。

⑨我國臺灣地區(qū)《行政程序法》和《行政執(zhí)行法》中對警察行政協(xié)助都有一般規(guī)定，臺（89）內警字第8989856號修正發(fā)布《警察法施行細則》時，方才刪除了有關輔助任務系指協(xié)助一般行政機關推行一般行政事項的規(guī)定。

⑩可見應松年、馬懷德、姜明安等教授分別主持起草的《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》。

(11)黃錦堂：《“行政機關”、“委托”、“委任”、“委辦”、“受委托執(zhí)行公權力”之意義》，載于葛克昌、林明鏘主編《行政法實務與理論（一）》，元照出版社2003年版，第221頁。

［1］朱玲.兩會現(xiàn)場：戶籍管理制度改革意見正在修改［N］.北京青年報，2007-03-04（A2）

［2］劉伯祥.外國警察法［M］.北京：中國法制出版社. 2007，673.

D912.1

A

1674-3040（2010）06-0065-05

2010-10-18

余湘青，中國政法大學在讀博士研究生，浙江警察學院法律系副教授。

（責任編輯：蔣國長）