張 杰

(最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳,北京 100726)

論反腐敗中的信息公開(kāi)制度

張 杰

(最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳,北京 100726)

信息公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)權(quán)力有效監(jiān)督的重要方式,是民眾知情權(quán)的基本保障,是媒體自由的必要條件,信息公開(kāi)構(gòu)成反腐敗制度建設(shè)的重要內(nèi)容。美國(guó)、日本、韓國(guó)等許多國(guó)家均通過(guò)立法規(guī)定了信息公開(kāi)制度。中國(guó)目前規(guī)范信息公開(kāi)的法規(guī)主要是《政府信息公開(kāi)條例》。在政府、民眾觀念及法律規(guī)范方面,中國(guó)信息公開(kāi)都存在亟待完善之處。必須高度重視信息公開(kāi)問(wèn)題,從多方面完善中國(guó)的信息公開(kāi)制度。

信息公開(kāi);腐敗;制度建設(shè)

信息公開(kāi)是反腐敗制度建設(shè)中的重要一環(huán)。國(guó)際社會(huì)普遍重視通過(guò)立法來(lái)推動(dòng)信息公開(kāi)制度建設(shè),保障公民的知情權(quán)。在我國(guó)當(dāng)前注重通過(guò)建設(shè)健全廉政制度實(shí)現(xiàn)制度反腐敗的大背景中,有必要特別注重信息公開(kāi)的問(wèn)題。所謂信息公開(kāi),是指信息持有者通過(guò)一定的形式和程序,主動(dòng)或經(jīng)申請(qǐng)將信息的內(nèi)容向社會(huì)公眾或特定范圍的人群公開(kāi)。信息公開(kāi)最主要的是指政府信息公開(kāi),但在反腐敗制度中,也還包括某些具有一定的政治經(jīng)濟(jì)價(jià)值,涉及公共管理,關(guān)系特定或不特定人群利益的其他公共信息的公開(kāi)。

一、信息公開(kāi)的反腐敗功能

“陽(yáng)光是最好的反腐劑”。信息公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)有效反腐敗的重要措施。在透明國(guó)際提出的反腐敗六十條指引性規(guī)則中,第一條即為信息公開(kāi)[1]。1965年,美國(guó)在通過(guò)信息自由法案的報(bào)告中指出:“政府的秘密運(yùn)作、信息的不公開(kāi),對(duì)任何人都沒(méi)有好處,傷害政府所服務(wù)的人民,損害政府自身的公正和廉潔運(yùn)行,滋長(zhǎng)了腐敗,削弱了民眾對(duì)公共事務(wù)參與的熱情和對(duì)政府的忠誠(chéng)?！盵2]實(shí)際上,在一個(gè)公開(kāi)而民主的社會(huì)中,只有當(dāng)公民享有知曉政府以及一切涉及公共利益的信息的權(quán)利時(shí),才能真正促使權(quán)力持有者對(duì)自己的行為負(fù)責(zé),有效防治腐敗。

(一)信息公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力有效監(jiān)督的重要方式

法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩認(rèn)為:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[3]英國(guó)著名歷史學(xué)家約翰·阿克頓勛爵提出,權(quán)力易于腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗[4]。權(quán)力腐敗總是與權(quán)力的秘密運(yùn)作緊密相聯(lián)的。權(quán)錢(qián)交易以及一切見(jiàn)不得人的腐敗行為,無(wú)不發(fā)生在權(quán)力的暗箱操作中。要防止權(quán)力的異化和腐敗,就必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約。然而,權(quán)力運(yùn)作的不公開(kāi)透明,造成權(quán)力持有者與權(quán)力監(jiān)督者之間信息的不對(duì)稱(chēng)。權(quán)力監(jiān)督者無(wú)法及時(shí)了解權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程,無(wú)法獲取權(quán)力動(dòng)用的必要信息,自然也就難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的準(zhǔn)確、到位。信息公開(kāi)的重要意義就在于,以明確的方式,強(qiáng)制性地要求權(quán)力運(yùn)作全程透明,從而改變監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間信息不對(duì)稱(chēng)的局面,幫助監(jiān)督者全面準(zhǔn)確地掌握權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程,最終也就將權(quán)力擁有者置于透明的監(jiān)控狀態(tài)下,實(shí)現(xiàn)從源頭上預(yù)防腐敗。

(二)信息公開(kāi)是民眾知情權(quán)的基本保障

知情權(quán) (the right to know)又稱(chēng)“知的權(quán)利”、“知悉權(quán)”,是“二戰(zhàn)”后廣為流傳的概念?！爸闄?quán)”最早由美聯(lián)社前社長(zhǎng)肯特·庫(kù)柏在 1945年 1月的一次講演中用到。當(dāng)時(shí)提及該詞的背景是美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部蔓延著消極對(duì)待政務(wù)信息公開(kāi)化,“任意擴(kuò)大保密權(quán)限的官僚主義傾向”?，F(xiàn)代研究一般認(rèn)為,知情權(quán)就是指公民、法人及其他組織依法享有的、要求政府組織或公共機(jī)構(gòu)向自己或社會(huì)特定人群公開(kāi)一定情報(bào)的權(quán)利和在不違法的范圍內(nèi)獲得各類(lèi)信息的自由。

知情權(quán)與信息公開(kāi)密不可分。沒(méi)有信息公開(kāi),公民的知情權(quán)就將流于空談。在民主的政治體制中,權(quán)力的掌握者必須公開(kāi)通過(guò)權(quán)力獲取的信息,使權(quán)力的相對(duì)方知道權(quán)力的行使?fàn)顟B(tài),了解權(quán)力如何分配公共資源和社會(huì)利益。最終,社會(huì)中的公民在全面掌握信息的基礎(chǔ)上,借助各種途徑,暢所欲言地發(fā)表自己的見(jiàn)解,對(duì)權(quán)力形成嚴(yán)密的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。由此也就發(fā)揮出以權(quán)利制約權(quán)力的作用,并及時(shí)揭發(fā)各種權(quán)力濫用行為,遏制腐敗的滋生蔓延。

(三)信息公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)媒體自由的必要條件

媒體自由是有效防治腐敗的重要舉措。馬克思深刻指出:“報(bào)刊按其使命來(lái)說(shuō),是公眾的捍衛(wèi)者,是針對(duì)當(dāng)權(quán)者的孜孜不倦的揭露者,是無(wú)處不在的眼睛,是熱情維護(hù)自己自由的人民精神的千呼萬(wàn)應(yīng)的喉舌?！盵5]只有在充分實(shí)現(xiàn)媒體自由的情況下,腐敗行為才能得到及時(shí)有效的揭露。而信息公開(kāi),則是保障媒體自由的重要前提?！耙粋€(gè)知情的社會(huì)需要記者有接觸信息來(lái)源的能力。如果缺乏這種能力,即使允許媒體自由和獨(dú)立的國(guó)家,其民主建設(shè)的道路也不會(huì)暢通”[6]?？梢哉f(shuō),保障媒體自由,需要多方面的條件,其中,信息公開(kāi)是極為重要的一條。只有在信息公開(kāi)的情況下,媒體才可能充分獲取最大數(shù)量的信息,并及時(shí)準(zhǔn)確地反饋給社會(huì)公眾。如果權(quán)力持有者掌握大量稀缺信息,并時(shí)時(shí)嚴(yán)守秘密,拒不公開(kāi)任何信息,媒體將很快陷入“巧婦難為無(wú)米之炊”的境地,既不能作出有價(jià)值的報(bào)道,也無(wú)法吸引公眾的關(guān)注和熱情,媒體的自由、獨(dú)立都無(wú)從實(shí)現(xiàn),借由媒體揭發(fā)、防控腐敗,也將流于空談。

二、域外信息公開(kāi)的實(shí)踐

1946年,聯(lián)合國(guó)第一屆會(huì)議通過(guò)的第 59號(hào)決議認(rèn)為,“信息自由是一項(xiàng)基本人權(quán)……也是聯(lián)合國(guó)追求的所有自由的基石”。此后,除聯(lián)合國(guó)外,美洲國(guó)家組織、歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)、世界貿(mào)易組織、世界銀行等國(guó)際組織也都在相關(guān)的國(guó)際條約、協(xié)定中規(guī)定了有關(guān)公開(kāi)信息的制度。另外,許多國(guó)家也以不同的法律形式確定了信息公開(kāi)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前世界上已有 68個(gè)國(guó)家制定了有關(guān)政府信息公開(kāi)的法律[7]。以下選取具有典型性的美國(guó)、日本、韓國(guó)三者予以介紹。

(一)美國(guó)

美國(guó)的信息公開(kāi)立法不但比西方許多國(guó)家早,而且更為完備,堪稱(chēng)信息公開(kāi)立法的典范。美國(guó)的信息公開(kāi)制度是由一系列法律文件所構(gòu)成的,包括《信息自由法》、《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》、《隱私權(quán)法》、《陽(yáng)光下的政府法》等,在實(shí)踐中具體表現(xiàn)出以下特點(diǎn):

1.以法律的形式確立了政府信息公開(kāi)的基本準(zhǔn)則?！缎畔⒆杂煞ā芬?guī)定:政府信息公開(kāi)“以公開(kāi)為原則,不公開(kāi)為例外”。

2.對(duì)政府信息公開(kāi)的內(nèi)容作了詳盡的規(guī)定,增強(qiáng)了政府信息公開(kāi)的可操作性?！缎畔⒆杂煞ā窂?qiáng)調(diào)信息的自由傳播,以列舉的方式對(duì)必須公開(kāi)的政府信息、豁免公開(kāi)的政府信息 (即基于特殊需要不能公開(kāi)的信息)、可分割公開(kāi)的信息等都作了詳細(xì)明確的規(guī)定。

3.規(guī)定了政府信息公開(kāi)的救濟(jì)途徑。政府機(jī)關(guān)如果拒絕公眾的特定請(qǐng)求,必須說(shuō)明理由。同時(shí),申請(qǐng)人可以據(jù)此向該機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)提出復(fù)議,如果復(fù)議請(qǐng)求被拒絕,申請(qǐng)人可以向法院提起司法審查。一旦訴訟程序啟動(dòng),政府機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。

(二)日本

1999年 5月 7日,日本經(jīng)國(guó)會(huì)審議正式通過(guò)《信息公開(kāi)法》,于 2001年 4月正式施行。日本的《信息公開(kāi)法》共分 4章,由 44條組成,主要對(duì)行政文書(shū)的開(kāi)示、不服申訴、咨詢(xún)、信息公開(kāi)審查會(huì)、審查會(huì)調(diào)查審議的程序以及訴訟管轄的特例等作了規(guī)定。日本的信息公開(kāi)制度表現(xiàn)出以下四個(gè)特色:

1.公開(kāi)的對(duì)象相對(duì)寬泛?！缎畔⒐_(kāi)法》對(duì)可公開(kāi)的行政文書(shū)劃定了范圍,包括行政機(jī)關(guān)的職員在職務(wù)活動(dòng)中制作或獲得的,供組織性使用的,且由該行政機(jī)關(guān)擁有的文書(shū)、圖畫(huà)以及電磁性記錄,其范圍較之其他國(guó)家和日本各地方自治體的條例更為廣泛。

2.公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)主體不限。《信息公開(kāi)法》第 3條規(guī)定,任何人都可以提出開(kāi)示請(qǐng)求。這就意味著具有開(kāi)示請(qǐng)求權(quán)者不僅僅限于日本國(guó)民,即使外國(guó)人也可以提出開(kāi)示請(qǐng)求;不僅限于自然人,也包括法人,甚至不具有法人資格的團(tuán)體,只要有當(dāng)事人能力,也可以成為請(qǐng)求開(kāi)示的主體。

3.公開(kāi)的范圍無(wú)特殊限制。從信息公開(kāi)制度的規(guī)定來(lái)看,所謂的公開(kāi)是指將被請(qǐng)求的相關(guān)信息提供給公開(kāi)請(qǐng)求人使其知曉,同時(shí)并不禁止公開(kāi)請(qǐng)求人在知曉相關(guān)信息后將該信息內(nèi)容轉(zhuǎn)告他人或?qū)⒃撔畔⒌膹?fù)印件供他人查閱。

4.公開(kāi)請(qǐng)求的救濟(jì)。公開(kāi)請(qǐng)求人在對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信息不公開(kāi)決定不服時(shí),既可向根據(jù)《信息公開(kāi)法》專(zhuān)門(mén)成立的信息公開(kāi)審查會(huì)提出復(fù)議,也可向特定管轄法院提出專(zhuān)門(mén)的行政訴訟。

(三)韓國(guó)

韓國(guó)是亞洲第一個(gè)擁有信息公開(kāi)法制的國(guó)家。1996年 12月 31日,韓國(guó)制定了《關(guān)于公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的法律》(簡(jiǎn)稱(chēng)《信息公開(kāi)法》),于 1998年 1月 1日起施行。由于《信息公開(kāi)法》存在非公開(kāi)對(duì)象的抽象、模糊,以及救濟(jì)措施不完善等方面的問(wèn)題,2004年 1月 29日對(duì)其作出全面修改。修改后的《信息公開(kāi)法》于 2004年 7月 30日開(kāi)始施行?，F(xiàn)行韓國(guó)信息公開(kāi)制度主要內(nèi)容有:

1.公開(kāi)信息的范圍?！缎畔⒐_(kāi)法》第 2條規(guī)定,作為信息公開(kāi)法適用對(duì)象的信息是公共機(jī)關(guān)職務(wù)上編制并取得管理的文書(shū) (包括電子文書(shū))、圖片、照片、影像、磁帶、幻燈片以及其他媒體里記載的事項(xiàng)。

2.信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)人的范圍包括一切國(guó)民和外國(guó)人。

3.信息公開(kāi)的方式包括定期信息公開(kāi)與信息目錄的編制和備案。所謂定期信息公開(kāi),是指公共機(jī)關(guān)對(duì)跟國(guó)民生活有重大影響的政策信息等,雖沒(méi)有公開(kāi)請(qǐng)求但必須事先確定公開(kāi)的范圍、周期、時(shí)期、方法等,并定期對(duì)外公開(kāi);信息目錄的編制和備案則是指信息公開(kāi)機(jī)關(guān)應(yīng)事先編制信息目錄,便于公民查詢(xún)。

4.信息公開(kāi)的救濟(jì)。信息公開(kāi)請(qǐng)求人在對(duì)公共機(jī)關(guān)的信息不公開(kāi)或部分公開(kāi)決定不服時(shí),可以向作出該決定的機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)提出異議或提起行政復(fù)議,也可直接向法院提起行政訴訟。

(四)小結(jié)

通過(guò)對(duì)美、日、韓等國(guó)家信息公開(kāi)法制的概覽可以看出,當(dāng)前各國(guó)在信息公開(kāi)立法方面主要有如下特點(diǎn):(1)信息公開(kāi)的范圍普遍比較寬泛。它們雖然在規(guī)定信息公開(kāi)范圍的同時(shí),都對(duì)不可公開(kāi)的信息作出了規(guī)定,但普遍以公開(kāi)為原則,不公開(kāi)為例外。(2)信息公開(kāi)的申請(qǐng)人不限于直接的利害關(guān)系人,而是常常擴(kuò)大至“任何人”,包括外國(guó)人、法人、社團(tuán)組織。(3)都規(guī)定了完善配套的救濟(jì)措施。救濟(jì)措施中,既包括行政復(fù)議,又包括行政訴訟,并且,普遍以司法審查手段補(bǔ)充行政審查的不足。此外,日本等國(guó),還成立了專(zhuān)門(mén)的行政公開(kāi)審查委員會(huì)。

三、我國(guó)信息公開(kāi)的現(xiàn)狀

受幾千年“法不可知,則威不可測(cè)”的權(quán)力神秘主義思想的影響,中國(guó)的信息公開(kāi)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。當(dāng)前,規(guī)范信息公開(kāi)的法規(guī)主要是《政府信息公開(kāi)條例》。圍繞《政府信息公開(kāi)條例》,我國(guó)要實(shí)現(xiàn)通過(guò)信息公開(kāi)制度有效預(yù)防腐敗,仍可謂任重道遠(yuǎn),大量工作迫在眉睫。

我國(guó)信息公開(kāi)立法經(jīng)過(guò)了較長(zhǎng)時(shí)間的探索和實(shí)踐。早在 20世紀(jì) 80年代后期,在我國(guó)一些地方和部門(mén)開(kāi)始開(kāi)展“兩公開(kāi)一監(jiān)督”(即公開(kāi)辦事制度、公開(kāi)辦事結(jié)果、依靠群眾監(jiān)督),拉開(kāi)了政府信息公開(kāi)的序幕。20世紀(jì) 90年代后期開(kāi)始的“村務(wù)公開(kāi)”工作,對(duì)政府信息公開(kāi)起了很大的推動(dòng)作用。在整個(gè)立法過(guò)程中,一些特定或突發(fā)的事件加快了政府信息公開(kāi)的立法步驟。最主要的是 2001年,我國(guó)加入世界貿(mào)易組織 (WTO)。世貿(mào)組織的透明度原則要求中國(guó)政府加強(qiáng)信息公開(kāi)制度建設(shè)。2003年,全國(guó)范圍內(nèi)的“非典”事件,更使人們意識(shí)到加快政府信息公開(kāi)制度建設(shè)的緊迫性。

在內(nèi)外因的共同作用下,2007年 4月 24日,溫家寶總理簽署了第 492號(hào)國(guó)務(wù)院令,公布《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》,并于 2008年 5月 1日正式實(shí)施?！稐l例》是我國(guó)實(shí)施政府信息公開(kāi)制度的最重要的行政法規(guī)。《條例》的頒布實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)的信息公開(kāi)制度走上了法治化道路。

《條例》最主要的內(nèi)容有:(1)在《條例》中,明確規(guī)定公民有權(quán)獲取政府信息,政府有義務(wù)主動(dòng)或經(jīng)申請(qǐng)公開(kāi)信息。(2)《條例》規(guī)定了較大范圍的可公開(kāi)的信息內(nèi)容,規(guī)定除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和其他法律法規(guī)限制公開(kāi)的信息外,原則上政府信息都要公開(kāi)。(3)政府信息公開(kāi)的方式包括媒體公開(kāi)、場(chǎng)館公開(kāi)、編制指南和目錄公開(kāi)、經(jīng)申請(qǐng)公開(kāi)等。(4)《條例》還規(guī)定了一系列政府信息公開(kāi)配套制度。如政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備政府信息目錄、公開(kāi)辦事指南,應(yīng)當(dāng)指定專(zhuān)門(mén)人員負(fù)責(zé)信息公開(kāi)工作,應(yīng)當(dāng)在辦公地點(diǎn)提供查閱條件,必須在特定時(shí)限內(nèi)作出答復(fù),應(yīng)當(dāng)建立違法責(zé)任追究制度。(5)《條例》第 4章還專(zhuān)門(mén)規(guī)定了詳細(xì)的監(jiān)督保障措施。規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

四、我國(guó)信息公開(kāi)制度存在的問(wèn)題

盡管《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)頒布實(shí)施,但這并不意味著我國(guó)在信息公開(kāi)方面已經(jīng)臻于至善。實(shí)際上,無(wú)論是觀念上,還是制度建構(gòu)方面,我國(guó)在信息公開(kāi)制度中仍存在頗多問(wèn)題。

(一)法律規(guī)定的不足

我國(guó)信息公開(kāi)制度首先存在的問(wèn)題是,作為信息公開(kāi)最重要法律依據(jù)的《政府信息公開(kāi)條例》層級(jí)較低,僅是行政法規(guī),沒(méi)有上升到國(guó)家立法的層面。而且,《政府信息公開(kāi)條例》就其內(nèi)容來(lái)說(shuō),也存在頗多與《保密法》、《檔案法》等國(guó)家法律不能銜接之處。例如,《條例》第 14條規(guī)定,“政府信息公開(kāi)不得涉及國(guó)家秘密”,“政府機(jī)關(guān)在公開(kāi)政府信息前,應(yīng)當(dāng)按照《保密法》及其他法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行審查”,“不能確定是否可以公開(kāi)時(shí),應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門(mén)或者同級(jí)保密工作部門(mén)確定”。由此可見(jiàn),信息公開(kāi)要受到《保密法》的嚴(yán)格限制。而我國(guó)《保密法》對(duì)國(guó)家秘密的劃定,較為寬泛。雖然2010年 4月召開(kāi)的第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議修改保密法,進(jìn)一步完善了國(guó)家秘密的確定、變更和解除機(jī)制,縮小了國(guó)家秘密范圍,但現(xiàn)實(shí)中,國(guó)家秘密確定的隨意性和任意擴(kuò)大化,仍成為法律上制約信息公開(kāi)的重要原因。

此外,就具體內(nèi)容來(lái)說(shuō),從國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,完整的以司法審查為后盾的信息公開(kāi)救濟(jì)措施,都是信息公開(kāi)立法中的重要內(nèi)容。公民在申請(qǐng)信息公開(kāi)得不到批準(zhǔn)時(shí),可以采取行政復(fù)議或行政訴訟等多種手段尋求救濟(jì)。對(duì)此,我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第 33條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”這與申請(qǐng)信息公開(kāi)得不到批準(zhǔn)時(shí)的司法救濟(jì)措施存在明顯區(qū)別。司法救濟(jì)的缺位,成為我國(guó)信息公開(kāi)制度的軟肋,直接影響公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

(二)政府觀念的不足

除具體法律制度外,現(xiàn)實(shí)中制約信息公開(kāi)更為關(guān)鍵的是觀念問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前信息公開(kāi)制度存在的最大問(wèn)題是:相當(dāng)多的權(quán)力機(jī)關(guān)及政府工作人員,仍沒(méi)有清晰的信息公開(kāi)意識(shí),相反,從根本上信奉權(quán)力秘密,對(duì)待信息公開(kāi)采取“多一事不如少一事”、“能不公開(kāi)盡量不公開(kāi),以免惹是生非”的態(tài)度。在這些想法的支撐下,政府信息即使公開(kāi),也主要是形式公開(kāi)、原則公開(kāi),很少有實(shí)質(zhì)性的公開(kāi)、具體內(nèi)容的全方位公開(kāi),特別是對(duì)于涉及政府工作中的一些負(fù)面信息,更是諱莫如深,掩蓋都來(lái)不及,更談不上主動(dòng)公開(kāi)了。

(三)民眾參與熱情欠缺

民眾對(duì)政府信息公開(kāi)缺乏實(shí)質(zhì)的熱情也是導(dǎo)致我國(guó)信息公開(kāi)工作遲遲不能大幅度推進(jìn)的重要原因?？陀^地說(shuō),我國(guó)民眾當(dāng)前政治法律素質(zhì)并不高,對(duì)政府行為以及社會(huì)公共信息,大多持“事不關(guān)己,高高掛起”的態(tài)度。他們對(duì)公共權(quán)力,能不惹的盡量不惹,自然不會(huì)積極主動(dòng)地參與信息公開(kāi)。

五、我國(guó)信息公開(kāi)制度的完善

立足于反腐敗的高度,當(dāng)前必須高度重視信息公開(kāi)問(wèn)題,進(jìn)一步從觀念上到法律制度上,對(duì)信息公開(kāi)問(wèn)題展開(kāi)深入研究,采取有力措施全面推進(jìn)。具體來(lái)說(shuō),有以下三方面的工作亟須著手。

(一)提高公民的民主權(quán)利及政治參與意識(shí)

觀念問(wèn)題十分重要,必須采取多種教育渠道,提高公民的民主權(quán)利意識(shí)和公共政治參與熱情。一個(gè)社會(huì)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、物質(zhì)利益導(dǎo)向極為明顯情況下,往往會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)民主權(quán)利的忽視和政治參與意識(shí)的冷漠。這時(shí),必須存在一些獨(dú)立的社會(huì)組織和一些熱情、有社會(huì)責(zé)任感的公共知識(shí)分子或公益人士,積極主動(dòng)地借助媒體的力量,關(guān)注社會(huì)公共事務(wù),發(fā)表獨(dú)立深刻的見(jiàn)解。在信息公開(kāi)方面,也應(yīng)當(dāng)充分借助他們的行動(dòng),喚起民眾對(duì)社會(huì)公共信息公開(kāi)的關(guān)注和熱情,引領(lǐng)民眾參與政治生活。這些非政府組織和公共人士在整個(gè)政治民主化進(jìn)程中具有重要作用,政府和公共權(quán)力對(duì)他們必須持寬容、支持、鼓勵(lì)的態(tài)度,不能將其視為“搗亂者”,強(qiáng)行打壓。

除此之外,尤其要注意充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用。要保護(hù)公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)積極參與政治活動(dòng)、促進(jìn)信息公開(kāi)的熱情。網(wǎng)絡(luò)是重要的平面型新興媒體,其傳播速度快、影響面廣,對(duì)傳統(tǒng)的寶塔型社會(huì)管理模式直接形成挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn),大大便捷了公民參與公共管理,激發(fā)了民眾關(guān)注社會(huì)公共事務(wù)的熱情,也大大推動(dòng)了權(quán)力行使公開(kāi)化的進(jìn)程。國(guó)家公權(quán)力對(duì)待網(wǎng)絡(luò),不能將其視為洪水猛獸,一味圍追堵截,而是必須加以引導(dǎo),重視它的積極作用,充分發(fā)揮它在信息公開(kāi)方面的正面效應(yīng)。

(二)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府觀念

政府觀念的轉(zhuǎn)變同樣非常重要。要對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、各相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行深入的信息公開(kāi)教育,使公開(kāi)透明的觀念深入權(quán)力行使者的腦海?？陀^地說(shuō),我們當(dāng)前保密教育多,信息公開(kāi)必要性、重要性方面的教育少。權(quán)力持有者對(duì)信息公開(kāi)即使采取應(yīng)付式的做法,也往往不能落實(shí)追究責(zé)任。必須改變這種狀況,設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)的人員,從反腐敗制度建設(shè)的高度,抓好信息公開(kāi),使公開(kāi)透明的觀念深入人心。

(三)完善信息公開(kāi)立法

就具體內(nèi)容來(lái)說(shuō),當(dāng)前亟需完善《政府信息公開(kāi)條例》中的一些不甚完善之處。首先要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的信息公開(kāi)救濟(jì)措施。應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定,公民如果對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信息不公開(kāi)的裁決不認(rèn)可時(shí),既可以提出行政復(fù)議,也可以通過(guò)司法途徑提起行政訴訟。此外,還應(yīng)切實(shí)研究《政府信息公開(kāi)條例》與《保密法》、《檔案法》等其他法律的銜接問(wèn)題,進(jìn)一步研究擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍,拓寬信息公開(kāi)的形式。時(shí)機(jī)成熟時(shí),國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定出臺(tái)權(quán)威的《信息公開(kāi)法》。

[1]http://www.transparency.org/publications/publications/ other/plain_language_guide.

[2]Generally S.REP.No.89-813(1965);H.R.REP. No.89-1497(1966).NLRB v.Robbins Tire&Rubber Co.,437 U.S.214,242(1978).

[3]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1961.154.

[4]阿克頓.自由與權(quán)力 [M].侯健,等譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2001.342.

[5]馬克思恩格斯全集 (第 6卷)[M].北京:人民出版社, 1961.275.

[6]世界銀行本書(shū)編寫(xiě)組.講述的權(quán)利— —大眾媒體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2005. 160.

[7]李盛.《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的制定背景、主要內(nèi)容及目錄編制[J].電子政務(wù),2008,(5).

責(zé)任編輯:趙新彬

On the Information D isclosure System in Anti-corruption

Zhang Jie
(Departm ent of Post Crim e Prevention,Suprem e People’s Procuratorate,Beijing100726,China)

Information disclosure is a key way to realizing the effective supervisor over power,a basic assurance for people’s right to know,a necessary condition of media freedom and an important part of anti-corruption system construction.Many countries,such asAmerica,Japan and Korea,have regualted their infor mation disclosure through legislation.China has The Regulation of Information Disclosure.It should be paid more attention and needs to be perfected from the aspects of government,people’s idea and law norm.

information disclosure;corruption;system construction

D921

A

1009-3192(2010)06-0064-05

2010-08-12

張杰,男,湖南瀏陽(yáng)人,法學(xué)博士,最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳主任科員,全國(guó)檢察理論研究人員,主要研究方向:反腐敗理論。