論我國(guó)集體土地所有權(quán)的國(guó)有化變革

張濤，郭虹

論我國(guó)集體土地所有權(quán)的國(guó)有化變革

張濤，郭虹

回顧了新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村土地所有制的變遷歷程。認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在所有權(quán)主體缺位、所有權(quán)權(quán)能缺失和缺乏所有權(quán)保障措施等問(wèn)題。在保留現(xiàn)行土地所有制前提下改良土地使用制度，不能從根本上解決農(nóng)村土地問(wèn)題。變土地集體所有為國(guó)家所有，同時(shí)賦予農(nóng)民土地使用權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用者與城鎮(zhèn)土地使用者同等的法律地位和市場(chǎng)主體地位，才是最好的選擇。

農(nóng)村土地制度；國(guó)有化；土地所有權(quán)；土地使用權(quán)；市場(chǎng)主體地位；物權(quán)

在20世紀(jì)的后50年里，我國(guó)的土地所有制經(jīng)歷了從土地私有制到公有制，并不斷提高公有層次，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公有的改革歷程。但是，目前的農(nóng)村土地集體所有制仍然存在許多弊端。

一、我國(guó)土地所有制的變遷歷程

（一）1950-1958年：農(nóng)村土地農(nóng)民所有到集體公有

1950年，我國(guó)開(kāi)始土地制度改革，廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制。1952年底，全國(guó)土改基本完成，農(nóng)民形式上擁有了除租讓權(quán)之外的大部分土地產(chǎn)權(quán)。但這種革命式土地改革后，農(nóng)民土地所有權(quán)并不能得到保障。“國(guó)家為了政治目的以政治手段進(jìn)行的強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)制度變遷，也就為國(guó)家可以再為了政治目的以同樣的方式強(qiáng)制性進(jìn)行集體化打下了伏筆?！保?］農(nóng)民獲得了土地買(mǎi)賣(mài)的自由，但土地基于市場(chǎng)配置作用很快會(huì)發(fā)生規(guī)律性的兼并集中，進(jìn)而周期性的影響社會(huì)的安定，這也必然導(dǎo)致農(nóng)民私人所有權(quán)無(wú)法持續(xù)。1953年，國(guó)家開(kāi)始對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行社會(huì)主義化改造，“通過(guò)農(nóng)村合作化改革農(nóng)村土地制度、改革農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，從而建立起農(nóng)村中的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”［2］，逐步變土地農(nóng)民私人所有為土地集體公有。之后，“政社合一”的集體“逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地的生產(chǎn)、使用、管理、規(guī)劃、監(jiān)督等權(quán)利的集中統(tǒng)一，形成集體經(jīng)濟(jì)組織占有土地所有權(quán)并與國(guó)家分享土地所有權(quán)的農(nóng)村土地集體公有制”［3］。至此，國(guó)家無(wú)償而徹底地將農(nóng)民的土地和生產(chǎn)資料國(guó)有化，消滅了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中的私有化成分，農(nóng)民完全喪失土地所有權(quán)，有限的合作社所有制成為國(guó)家土地所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)施載體，農(nóng)村的社會(huì)主義制度最終得以確立，農(nóng)業(yè)合作社的改革因此成就了第一次土地的國(guó)有化進(jìn)程。

（二）1958-1978年：確立土地三級(jí)所有的集體所有制

國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的需要，在無(wú)法短時(shí)間內(nèi)積累大量工業(yè)資本的情況下，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式進(jìn)行迅速的人民公社化改造，確立了土地三級(jí)（人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)）所有的集體所有制。這種制度有很大的弊端。根據(jù)公有制發(fā)展目標(biāo)的需要，國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間不斷地劃分土地所有權(quán)內(nèi)容，并充分利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織模糊的政治性質(zhì)，完成實(shí)質(zhì)上的土地所有權(quán)國(guó)有化［4］。這項(xiàng)措施，一方面維持了農(nóng)業(yè)雖然極其緩慢但基本穩(wěn)定的增長(zhǎng)；另一方面使國(guó)家能夠運(yùn)用“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”的政策措施，不合理地壓低初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，保證國(guó)家能夠從農(nóng)業(yè)中提取工業(yè)化所急需的原始資本積累，成功解決了當(dāng)時(shí)政府與分散的、生產(chǎn)有限的小農(nóng)之間交易費(fèi)用過(guò)高的政治難題，保證國(guó)家大規(guī)模生產(chǎn)的工業(yè)品與億萬(wàn)農(nóng)民廉價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)交換，為推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化提供可能。但是，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)剩余被國(guó)家工業(yè)過(guò)度提取，降低了農(nóng)業(yè)自我發(fā)展的能力，削弱了農(nóng)民對(duì)于投身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到了后期，農(nóng)民的生活資料極度緊缺，國(guó)民經(jīng)濟(jì)遇到了前所未有的困難。這是土地國(guó)有化的第二個(gè)探索階段，土地集體所有制獲得了形式所有權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)一。

（三）1978年至今：農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的初步分離

農(nóng)村依靠“底層（農(nóng)民）自發(fā)地對(duì)無(wú)法取得預(yù)期利益的運(yùn)行模式進(jìn)行分散化自發(fā)變革，逐步確立了以家庭承包制為主要形式的農(nóng)村土地制度”［1］。以家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，國(guó)家在保留了土地所有權(quán)、土地支配權(quán)、土地政策制定權(quán)和土地監(jiān)管權(quán)的同時(shí)，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包租賃職責(zé)，極大地剝奪和削弱了集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的使用權(quán)。農(nóng)民掙脫了公社制度的過(guò)度束縛，恢復(fù)了相對(duì)自由的土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)、生產(chǎn)資料的所有權(quán)、勞動(dòng)自由支配權(quán)和土地價(jià)值收益權(quán)，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村的生產(chǎn)力。新型的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是繼承農(nóng)業(yè)合作化的積極成果，是對(duì)束縛生產(chǎn)力的體制改革、完善和發(fā)展［5］。它名義上堅(jiān)持了土地土地集體所有制，實(shí)質(zhì)上是在堅(jiān)持國(guó)家所有制的前提下，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的初步分離，改變了近30年來(lái)土地所有權(quán)和使用權(quán)集中統(tǒng)一狀態(tài)。此后，土地所有權(quán)的高度國(guó)有化和使用權(quán)的高度私有化成為我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系繼續(xù)變革的兩條主線。

二、集體土地所有制的歷史局限

歷史證明，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村土地集體所有制與人民公社化時(shí)期農(nóng)民及集體沒(méi)有任何決策權(quán)和剩余控制權(quán)相比，通過(guò)所有權(quán)和使用權(quán)的一定分離，產(chǎn)生了巨大的制度績(jī)效。但是，集體土地所有制由于存在深層次的制度缺陷，在經(jīng)歷了近30年的制度完善和調(diào)整之后，仍然暴露出許多無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）集體土地所有權(quán)主體的缺位

1982年，我國(guó)憲法確立了現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度。這種制度創(chuàng)制之初并未遵循法律制度的理論和實(shí)踐邏輯，“導(dǎo)致集體的概念缺乏傳統(tǒng)民法學(xué)上的嚴(yán)格特征，又與我國(guó)現(xiàn)行民法中關(guān)于民事主體的屬性相?！保?］。因此，出現(xiàn)了“農(nóng)民集體既非自然人，也非法人，不是一種獨(dú)立民事主體，不能作為人格享受集體所有權(quán)”［7］的現(xiàn)象。盡管我國(guó)《民法通則》《土地管理法》涉農(nóng)條款中明確規(guī)定我國(guó)的集體土地所有權(quán)為三級(jí)農(nóng)民集體（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村小組）行使，但由于法律并沒(méi)有具體規(guī)定集體土地所有權(quán)主體行使土地所有權(quán)的組織形式和程序，從而造成實(shí)踐中集體土地所有權(quán)主體的缺位和集體所有權(quán)行使主體的錯(cuò)位。隨著人民公社及其所屬的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的相繼撤銷(xiāo)，原來(lái)的集體土地所有權(quán)主體事實(shí)上被削弱乃至不存在了。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把行政職能下放，“政企不分”再次致使集體的行政化傾向十分突出。這種集體土地所有權(quán)和集體土地行政管理權(quán)的紊亂的結(jié)果，使集體土地所有權(quán)的行使主體偏離了其原本應(yīng)有的法律品格，最終喪失了其作為法律主體的獨(dú)立性而淪為國(guó)家的附庸。

（二）集體土地所有權(quán)權(quán)能的缺失

“在民法理論上，對(duì)所有權(quán)的定義一般是：權(quán)利人對(duì)所有物享有的占有、使用、收益、處分，并排除他人非法干涉的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！保?］我國(guó)法律確認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的所有權(quán)人，然而，國(guó)家在集體土地的經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)上設(shè)置了重重限制，為“制度性侵害農(nóng)民權(quán)益”創(chuàng)造了條件。使用權(quán)方面，通過(guò)集體土地使用的審批制度對(duì)集體土地的處分權(quán)進(jìn)行限制，規(guī)定集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)村村民宅基地或其他與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)的建設(shè)中，不能用于可產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。處分權(quán)方面，國(guó)家嚴(yán)禁農(nóng)村土地的買(mǎi)賣(mài)，集體法定所有的耕地、宅基地、自留地、自留山的土地所有權(quán)，不允許抵押和自由流轉(zhuǎn)，但實(shí)際上卻存在著征用、準(zhǔn)征用形式下集體土地從集體流出并流入國(guó)家的土地所有權(quán)單項(xiàng)移轉(zhuǎn)。這種單向移轉(zhuǎn)導(dǎo)致集體土地在無(wú)奈的權(quán)利剝奪中不斷喪失，流入非農(nóng)建設(shè)，破壞了土地對(duì)于農(nóng)民的生存保障權(quán)。收益權(quán)方面，由于集體土地用于非農(nóng)建設(shè)必須通過(guò)“先征后讓”的方式，“農(nóng)民在這場(chǎng)征地運(yùn)動(dòng)中，獲得了僅能維持2-3年的基本消費(fèi)的補(bǔ)償款”［9］。集體土地被追求巨額差價(jià)的地方政府不合理地低征高賣(mài)，滿足了許多地方政府“基于公共利益的需要，可以征用集體所有土地”并以此來(lái)充實(shí)自己財(cái)政收入的需要，繼而導(dǎo)致大量本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化獲得土地使用權(quán)的商業(yè)性經(jīng)營(yíng)者，獲得相對(duì)廉價(jià)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，刺激了土地市場(chǎng)愈演愈烈的暴利投機(jī)活動(dòng)。地方政府濫用土地壟斷處分權(quán)的行為嚴(yán)重?fù)p害國(guó)際、集體和農(nóng)民的三方利益，最終導(dǎo)致集體土地所有權(quán)在地方行政權(quán)力的干預(yù)下名存實(shí)亡。

（三）集體土地所有權(quán)保障措施的缺乏

從實(shí)體上，現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)凸顯了農(nóng)村土地既具有社區(qū)共有物品屬性，又同時(shí)具有部分私人物品屬性的特性。共有的物品屬性，一方面導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)安排不具有嚴(yán)格的排他性，其權(quán)利極易受到侵害；另一方面，農(nóng)民被天然的束縛在集體之下，土地承包經(jīng)營(yíng)的安全性受到很大影響。同時(shí)，債權(quán)化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)使農(nóng)民很難維護(hù)自己的產(chǎn)權(quán)。鄉(xiāng)村干部極易將收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為要挾農(nóng)民完成國(guó)家任務(wù)，收取提留的一種法定權(quán)利，這為他們追求自身權(quán)益而對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)造了條件。對(duì)農(nóng)戶而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到集體社區(qū)成員權(quán)的掣肘，在集體多數(shù)合意的的效力下，農(nóng)戶只能無(wú)奈地面對(duì)社區(qū)成員調(diào)整土地的要求和對(duì)其產(chǎn)權(quán)可能造成的威脅，無(wú)法保持對(duì)土地的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)和使用的權(quán)利。程序上，憲法賦予了政府基于公共利益而專(zhuān)屬的土地征用和征用方獲得征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利，但這種征用的實(shí)體公正并沒(méi)有完備的程序做保障。一方面，政府征用目的是否合憲的前置性審查，沒(méi)有納入征用程序之中；另一方面，被動(dòng)的的集體也無(wú)法參與征地程序，表達(dá)自己的意見(jiàn)，伸張自己的權(quán)利。同時(shí)，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，補(bǔ)償落實(shí)難的問(wèn)題，也在一些地方的土地征用中凸顯。在政府行為違法征用土地時(shí)，集體和農(nóng)民無(wú)法采取相應(yīng)救濟(jì)的措施。這些程序問(wèn)題導(dǎo)致公共利益的概念被弱化、虛化，集體和農(nóng)民的利益被漠視、拋棄。大量集體土地被一些地方政府打著“公共利益”征用的旗號(hào)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以彰顯自己的政績(jī)，而侵害農(nóng)民集體和個(gè)人的合法權(quán)益。

三、集體土地所有權(quán)的國(guó)有化方向

我國(guó)的土地所有制經(jīng)歷了逐步實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離、國(guó)有土地的有償使用和城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用的有償流通的轉(zhuǎn)變過(guò)程，但是至今，農(nóng)村土地集體所有制由于存在理論上的缺陷和實(shí)踐上的矛盾無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)流通。這種制度性障礙，將集體所有權(quán)的變革推到了改革的前臺(tái)。學(xué)者們經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的研究之后，提出了兩條符合我國(guó)實(shí)際的道路：一是“取消集體所有制，將土地收歸國(guó)有”［10］；二是“保留土地所有制，改良農(nóng)村土地使用制度”［11］。筆者認(rèn)為，第一條道路更具有制度的優(yōu)越性。

（一）集體土地所有權(quán)國(guó)有化的合理性

主張完善集體土地所有權(quán)方案的學(xué)者認(rèn)為，依照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“路徑變遷依賴”理論，對(duì)現(xiàn)存集體制度延續(xù)性的依賴得到不斷強(qiáng)化，這種依賴容易使貿(mào)然的國(guó)有化方式加大社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本和政治的不穩(wěn)定性，并且“脫離農(nóng)民土地權(quán)利運(yùn)用的習(xí)慣心理和行為方式，因而要冒很大風(fēng)險(xiǎn)”［12］。因此，認(rèn)為我國(guó)尚不具備變革農(nóng)地集體所有制的客觀條件，采取成本低、收益大、阻力小且農(nóng)民易于接受的集體所有權(quán)改良道路，才能逐步消除現(xiàn)行農(nóng)地所有權(quán)的制度弊端。然而，在政治運(yùn)動(dòng)中誕生的集體土地所有權(quán)，實(shí)際上存在先天的制度缺陷?！拔覈?guó)法律關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的創(chuàng)建，基本上沒(méi)有考慮到這種權(quán)利作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利尤其是作為物權(quán)應(yīng)該具備的法律要素。所以從法律上看，這種權(quán)利雖然被表述為完全物權(quán)，但是在經(jīng)濟(jì)上實(shí)際表現(xiàn)為‘有限所有權(quán)’?！?0世紀(jì)80年代推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，本質(zhì)上看是繞開(kāi)了當(dāng)時(shí)無(wú)法解決的集體土地所有權(quán)制度的制約，自我進(jìn)行補(bǔ)救。這種“補(bǔ)救”行動(dòng)在調(diào)整初期取得了很大成果，但是由于根本性的制度缺陷，農(nóng)村土地問(wèn)題層出不窮：土地分零，規(guī)?；⒖茖W(xué)化生產(chǎn)難以進(jìn)行；土地禁止流轉(zhuǎn)，土地資源無(wú)法優(yōu)化配置；土地承包矛盾和糾紛日益增多；土地拋荒、浪費(fèi)現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重；土地被不合理征用，用于非農(nóng)建設(shè)的情況愈演愈烈。究其原因，是無(wú)法突破農(nóng)村土地集體所有制度的根本缺陷——虛置權(quán)利主體、有限的權(quán)利內(nèi)容和缺漏的權(quán)利保障措施。

（二）集體土地所有權(quán)國(guó)有化的思路

農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度在經(jīng)歷五十多年的演變后，仍然無(wú)法確切定性，且問(wèn)題叢生。在這種情況下，保留、強(qiáng)化集體所有權(quán)并非治本之策，而實(shí)行國(guó)有土地所有權(quán)和和農(nóng)民土地使用權(quán)有機(jī)結(jié)合的國(guó)有化道路是最好的選擇。當(dāng)然，任何改革不可能一蹴而就。在國(guó)有化的道路中，要盡可能全面照顧多方的利益。在現(xiàn)有集體土地所有的基礎(chǔ)上，要充分利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的創(chuàng)新成果，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)的象征性權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)的實(shí)體內(nèi)容，使土地的所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)現(xiàn)真正的分離，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用者和城鎮(zhèn)土地使用者同等的法律地位和市場(chǎng)主體地位。在土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，農(nóng)民可以利用這種分離出的使用權(quán)，在遵守土地規(guī)劃和土地用途管制的前提下，自主地將自己的非公益用地通過(guò)“招、拍、掛”公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)的方式進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)。這樣，既可保證國(guó)家基本的糧食安全，又可以通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，防止土地的粗放、低效率利用，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)富屬性的“效率”價(jià)值目標(biāo)。同時(shí)，可減少土地市場(chǎng)的政府干預(yù)，破解現(xiàn)階段土地征用難題，提高市場(chǎng)透明程度，打破政府對(duì)土地市場(chǎng)的絕對(duì)壟斷。這樣就逐步消除了土地中的集體化因素。然后，通過(guò)修憲程序，變土地集體所有為國(guó)家所有，同時(shí)賦予農(nóng)民的土地使用權(quán)。我國(guó)的農(nóng)民獲得堅(jiān)實(shí)的土地權(quán)利，我國(guó)的集體土地所有權(quán)國(guó)有化也可宣告完成。

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A

1673-1999（2010）15-0070-03

張濤（1986-），男，湖北天門(mén)人，華中師范大學(xué)（湖北武漢430079）政法學(xué)院民商法碩士研究生；郭虹（1980-），女，新疆伊寧人，東北師范大學(xué)（吉林長(zhǎng)春130024）政法學(xué)院碩士研究生，伊犁師范學(xué)院法經(jīng)系教師。

2010-04-22