傅鄭慶

當(dāng)前村民自治制度運行情況分析

傅鄭慶

調(diào)查分析我國村民自治制度運行中存在的問題、矛盾及產(chǎn)生的原因，提出了完善村民自治制度的相關(guān)對策。

村民自治制度；問題；原因；對策

村民自治是我國社會主義民主政治制度的一項重要內(nèi)容，是中國社會最基層、最廣泛的政治，它是實現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主要形式。在村民自治深入開展的同時，出現(xiàn)了一些深層次的矛盾和問題，嚴(yán)重地影響著村民自治的發(fā)展及深化。筆者最近走訪了幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體，對村民自治制度的運作情況進(jìn)行了調(diào)研分析。

一、村民自治制度運行現(xiàn)狀及存在的問題

日前村級組織換屆選舉已經(jīng)完成，今年又增加了村委女委員的專職專選，一些素質(zhì)較高的村干部成為新一屆村級組織經(jīng)濟社會發(fā)展的帶頭人，成為開展新農(nóng)村建設(shè)、深入貫徹學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀的中堅力量。村民自治的精神和理念逐漸深入人心。民主選舉扎實推進(jìn)，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有了進(jìn)步。目前，各村普遍建立了村規(guī)民約及各項管理制度，建立了財務(wù)監(jiān)督小組，規(guī)范了財務(wù)管理和監(jiān)督，實行了村務(wù)公開和財務(wù)公開，堅持了民主評議村干部制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強了對村級財務(wù)的審計監(jiān)督，民主管理和民主監(jiān)督也有長足的進(jìn)步。但也存在著一些不可忽視的問題：

第一，村民參與意識薄弱阻礙了村民自治的健康發(fā)展。我國的村民民主參與較之以前雖然發(fā)生了巨大的變化，但從總體的發(fā)展水平來看還很低下，還有很長的路要走。首先表現(xiàn)在民主參與上，很多地方進(jìn)行的村民委員會換屆選舉，村民本身并沒有多大的熱情，只是流于形式，無參與的積極性和主動性。其次，能夠保持經(jīng)常性參與村內(nèi)民主活動的村民少之又少，沒有與自己切身利益密切相關(guān)的事他們一般不參與村里的各項政治活動。村委會只是幾個“兩委”成員在運作，有些村連村民代表和小組長參與村內(nèi)事務(wù)都很少。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村黨支部、村委會三者之間的關(guān)系有待進(jìn)一步理順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的關(guān)系與成文法律規(guī)范存在著種種“偏離”，嚴(yán)重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對立起來；有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用；也有的村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治權(quán)力實際上被懸空。這些矛盾嚴(yán)重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治的質(zhì)量。

第三，換屆選舉制度有待進(jìn)一步完善。主要表現(xiàn)在：一是選舉秩序混亂，選舉程序有待改進(jìn)。在某些村的換屆選舉中，出現(xiàn)了自由散漫的無政府現(xiàn)象，個別人看到自己當(dāng)選的希望不大，就采取炸會、搗亂、甚至毀壞票箱等卑劣手段，阻止選舉工作的正常進(jìn)行，選委會根本無法維持正常的選舉秩序。有些村每次換屆選舉候選人的較量會演變成宗族力量的叫勁，選舉被宗族勢力或其他社會力量操縱。二是選舉程序太復(fù)雜、時間太長，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)也有待進(jìn)一步規(guī)范。從選舉村選委會、產(chǎn)生候選人到正式選舉都需要花費大量的時間和精力，直接影響了群眾的正常生產(chǎn)和生活，也給了賄選者、拉幫結(jié)派者以可乘之機。三是參選率極低。一些村多次選舉，均無一個候選人獲得參加投票的選民的過半數(shù)選票，由此可見，進(jìn)一步規(guī)范村民民主選舉工作勢在必行。

第四，決策不夠公開，村務(wù)公開不夠規(guī)范，缺乏有效的民主監(jiān)督機制。村民參與決策的渠道主要通過參加村民民主會議來體現(xiàn)。村民會議每年審議村委會的工作報告，并評議村委會成員的工作。但在實踐中，有的村的村民會議難以召開，即便召開，一般也是走過場，人數(shù)較少；在處理村里的重大事項上，很少召開村民代表會議和村民會議，只有村委幾個人決定，甚至村委會主任一人或支部書記說了算，經(jīng)常造成決策失誤，影響了村里的經(jīng)濟發(fā)展和安定團結(jié)。村務(wù)公開已經(jīng)實行多年，雖然取得了一些成績，但依然存在一些不容忽視和亟待解決的問題：一是村務(wù)公開的氛圍不濃，思想認(rèn)識不到位。二是公開的內(nèi)容不夠齊全。如有的村在公開村級財務(wù)收支情況時，將會計賬簿照抄在公開欄上，一些專業(yè)術(shù)語、收支內(nèi)容讓群眾難以看懂。三是公開過程中的民主監(jiān)督力度不大。四是公開資料歸檔管理滯后。所有村務(wù)公開的內(nèi)容沒有按要求予以整理，資料零亂。

二、村民自治中存在問題的原因分析

第一，基層對村民自治制度認(rèn)識上的偏差。經(jīng)過多年的實踐，人們對村民自治的認(rèn)識提高了很多，但仍然存在這樣那樣的思想認(rèn)識問題。一些干部尤其是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨政主要負(fù)責(zé)人缺乏對實行村民自治根本目的和意義的認(rèn)識，村民怎么自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么指導(dǎo)的問題沒有解決好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級以上地方政府，習(xí)慣于把村級組織作為自己的下屬單位，在實際工作中習(xí)慣于“領(lǐng)導(dǎo)”而不是“指導(dǎo)”。而村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是“下級服從上級”。有些村民對這項制度漠不關(guān)心。

第二，農(nóng)村工作的特殊性和復(fù)雜性，使村民自治推進(jìn)緩慢。村民自治需要有一定的經(jīng)濟實力作基礎(chǔ)，召開村民會議或村民代表會議都要開支必要的費用，而薄弱的集體經(jīng)濟也給村民自治帶來了困難。從寧德市漳灣鎮(zhèn)鰲江村看，該村人口在4000人以上，村里開一次村民大會要開支2000多元生活補助和交通補助，開一次代表會也要開支不少錢，不少村因為資金缺乏而不能按規(guī)定召開會議。再加上村組集體無積累，公益事業(yè)舉步維艱。改造農(nóng)田、興修水利、興修道路等公益事業(yè)都要通過“一事一議”來解決，由于農(nóng)民收入不高，沒有積極性，因此“一事一議”也很少開展，即使議了也實施不起來。

第三，法律具體規(guī)定及相關(guān)的實施細(xì)則還不夠完善。村民自治只有《村委會組織法》，而該法的重點是突出民主選舉，對選舉程序規(guī)定得很清楚、很具體，但對民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的規(guī)定不是十分具體和清楚，實際操作也不好把握?！洞逦瘯M織法》只是從村委會的角度規(guī)定了村民自治的內(nèi)容，并沒有從村民自治的主體——村民的角度來規(guī)定村民自治的內(nèi)容。

三、完善村民自治運行制度的對策

村民自治制度在實踐中發(fā)生的偏離必將給社會帶來嚴(yán)重危害，如何做好村民自治工作，基于目前我國的現(xiàn)狀和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，筆者認(rèn)為應(yīng)著重做好以下幾項工作：

第一，逐步進(jìn)行自治規(guī)范配套建設(shè)，鞏固村民自治的成果。政府部門的推動也要通過建章立制的渠道，把村民自治納入規(guī)范化、制度化的軌道。村民自治、基層民主只能在憲法和法律的范圍內(nèi)開展活動，以國家法律作為依據(jù)和保障。一要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村黨支部三者之間的關(guān)系。村民自治應(yīng)在黨領(lǐng)導(dǎo)下有秩序、有計劃進(jìn)行，是國家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無約束的自治。應(yīng)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村黨支部相應(yīng)的職權(quán)范圍和實施細(xì)則，積極支持和保障村民開展自治活動，村民則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)下履行自己的權(quán)利和義務(wù)。二要完善村民代表會議制度，促進(jìn)農(nóng)村各項工作的開展。在征收提留、計劃生育和村中公共事務(wù)的管理方面形成有效的約束機制，使村民逐步學(xué)會自我教育、自我管理和自我約束。

第二，認(rèn)真做好換屆工作，嚴(yán)格規(guī)范選舉制度。要確保讓一些德才兼?zhèn)?、群眾信任的?jīng)濟能人、致富帶頭人等進(jìn)入村“兩委”班子，這對村的發(fā)展意義重大。鎮(zhèn)黨委要做好換屆前的考核、摸底工作。在選舉的程序上也要有嚴(yán)格的規(guī)定，要重點抓好個三方面：首先，要確保村民的提名權(quán)?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村委會成員由本村有選舉權(quán)的村民直接提名和直接選舉產(chǎn)生。要認(rèn)真貫徹這一要求，防止賄選行為發(fā)生。其次，要規(guī)范競選規(guī)則，開大道堵小道，變無序為有序。再次，集中各方力量確保選舉的嚴(yán)肅性。鎮(zhèn)黨委政府、公安派出所等部門要統(tǒng)一協(xié)作，維護(hù)選舉現(xiàn)場的秩序，保證選舉不受外來力量干擾。最后，實行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經(jīng)費支持。因此，應(yīng)該明確經(jīng)費渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預(yù)算。對經(jīng)濟相對落后村的村民自治，地方財政也應(yīng)考慮給予適當(dāng)補助。

第三，全面推行村務(wù)公開，確?？茖W(xué)民主決策。鎮(zhèn)黨委、政府要嚴(yán)格按照上級要求，始終把村務(wù)公開、民主管理作為村級規(guī)范化建設(shè)的根本制度來抓，逐步規(guī)范議事決策程序。為有效避免村級事務(wù)決策個別干部獨斷專行或少數(shù)人說了算，在村級重大事務(wù)的決策程序上要嚴(yán)格規(guī)定，凡是涉及村的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、興辦公益事業(yè)、土地承包、租賃、征用、村居規(guī)劃、宅基地劃分、集體資產(chǎn)處置等與群眾利益相關(guān)的大事，應(yīng)借鑒河南鄧州的“四議兩公開”模式，不斷開拓工作思路，創(chuàng)新工作方法，努力增強村務(wù)公開、民主管理工作的實效。一是豐富村務(wù)公開的形式和內(nèi)容，提高村民參與度。村務(wù)公開應(yīng)遵循實用、方便、明晰、節(jié)儉的原則，采取靈活多樣的方式進(jìn)行。要采取群眾喜聞樂見的方式，如現(xiàn)代多媒體技術(shù)、閱覽室等技術(shù)和場所開展村務(wù)公開工作。力求通過各方共同努力，把村務(wù)公開真正打造成為民辦實事的一個窗口。二是村務(wù)公開內(nèi)容要更加全面。在確保過去已經(jīng)公開的事項等內(nèi)容的同時，應(yīng)把各級支農(nóng)、惠農(nóng)政策的貫徹落實情況，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等及時納入村務(wù)公開內(nèi)容，對群眾比較關(guān)注的熱點、焦點問題，做到隨時公開、點題公開。三是村務(wù)公開內(nèi)容更加真實。村級財務(wù)公開應(yīng)由過去的籠統(tǒng)公開擴大到所有財務(wù)收支逐項逐筆公開賬目，把村財務(wù)收支項目會計賬公開改為流水賬公開，對村干部的報酬公開應(yīng)具體到每一個人、每一筆收入，確保讓群眾“看得懂”。建立溝通交流和信息反饋機制，重點做好面對面解釋公開內(nèi)容的疑點，使干群通過溝通，減少誤會，增加了解。

第四，培養(yǎng)和強化村民的民主意識，不斷完善村民自治制度。從目前農(nóng)村村民自治的運作情況看，無論農(nóng)民的民主參與目標(biāo)、參與形式、參與程序與程度都與預(yù)期的直接民主有距離，農(nóng)民的民主意識和民主觀念都很不健全，要采取措施培養(yǎng)和強化村民的民主意識：一是建立農(nóng)村經(jīng)濟協(xié)作組織，大力發(fā)展經(jīng)濟，這是實現(xiàn)村民自治的有利載體。二是疏通信訪渠道，認(rèn)真接待處理群眾來信來訪，這是實現(xiàn)村民自治的有效途徑。三是充分創(chuàng)造條件，培訓(xùn)農(nóng)民干部，這是實現(xiàn)村民自治的基礎(chǔ)。

總之，完善村民自治制度需要各級政府和組織共同努力，國家要根據(jù)新農(nóng)村的實際情況不斷完善法律法規(guī)和有關(guān)制度，要加大投入加強新農(nóng)村建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村的各項公益事業(yè)，提高農(nóng)民的生活水平，增強村民的民主意識，從而更好地推動村民自治制度的健康發(fā)展。

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1673-1999（2010）09-0069-02

傅鄭慶（1974-），男，福建寧德人，中共福建寧德市蕉城區(qū)委黨校（福建寧德352100）講師，研究方向為經(jīng)濟、法律。

2009-12-27