楊世春

我國村民自治問題研究綜述

楊世春

始于20世紀(jì)80年代推行的村民自治，開辟了我國政治建設(shè)的新路子，其意義深遠(yuǎn)。從國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于村民自治的相關(guān)研究成果看，主要涉及村民自治的產(chǎn)生、發(fā)展及研究意義，影響村民自治的因素，村民自治制度推行過程中出現(xiàn)的主要問題，實施村民自治以來的治理成果，關(guān)于村民自治的未來及走勢等。

村民自治；民主協(xié)商；村“兩委”

當(dāng)前研究我國村民自治問題的學(xué)者很多，他們從不同角度進(jìn)行了廣泛深入的研究，取得了不少的研究成果。本文對近幾年來的研究情況做一綜述。

一、村民自治的產(chǎn)生、發(fā)展及研究意義

詹成付等認(rèn)為，村民自治是村民依照國家法律和政策，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過制定村規(guī)民約，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，協(xié)調(diào)村級社區(qū)生產(chǎn)、生活秩序的一項基層自治制度。從1983年到1985年，伴隨著撤銷人民公社，實行政社分開，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的進(jìn)行，村委會也普遍建立起來，標(biāo)志著我國億萬農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，開始找到了重新組織自己，擴大基層民主，實行村民自治的新路，也標(biāo)志著村民自治權(quán)利的產(chǎn)生。從黨的十一屆三中全會算起，村民自治走過了20多年的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了四個階段的跨躍和飛躍：村民自治權(quán)利的產(chǎn)生（1978-1987年）；村民自治在較大范圍內(nèi)的初步行使（1988-1998年）；村民自治得到進(jìn)一步的保障（十五大召開后到十六大召開前的5年時間）；目前正處在繼續(xù)發(fā)展的時期 （從2002年11月十六大召開至今），這一時期村民自治進(jìn)一步受到重視，并不斷得到完善［1］。周仁標(biāo)認(rèn)為，自1980年底廣西河池地區(qū)的宜山、羅城兩縣的農(nóng)民自發(fā)組建村民委員會開創(chuàng)村民自治，到1987年11月《村委會組織法》頒布并在全國范圍內(nèi)推廣，村民自治業(yè)已成為覆蓋全國農(nóng)村地區(qū)的基本民主政治制度和治理形式［2］。戰(zhàn)旭英等對村民自治的最基本的判斷為，它是國家基層社會治理模式的一種制度選擇，它事實上行使著某種行政管理的職能，因而在立意上，與國家的宏觀管理體制并行不悖?！洞褰M法》的頒布是這一制度付諸實踐的標(biāo)志［3］。而尹田等認(rèn)為，村民自治就是村民依法自己管理自己的事情［4］。仝志輝認(rèn)為，村民自治制度走過了萌芽、創(chuàng)立和法制化規(guī)范三個歷史階段［5］。關(guān)于村民自治的功能，鄭國珍等認(rèn)為，村民自治制度改變了農(nóng)村地區(qū)原有的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力運作的方向由過去的“自上而下”變成了“自下而上”。村干部不再由上級任命，而是要經(jīng)過村民的選舉產(chǎn)生，并且更重要的是，村干部的核心任務(wù)是要對下，向村民負(fù)責(zé)，而不再是對上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)［6］。也有研究者從村民自治的實踐分析，認(rèn)為其不僅增強了農(nóng)民的民主意識和政治參與熱情，而且也提高了他們的政治認(rèn)知和參政能力，使他們學(xué)習(xí)和掌握了政治生活的一些基本程序，促進(jìn)了農(nóng)村基層政治的制度化和法制化，廣大農(nóng)民在村民自治的實踐中，創(chuàng)造了許多民主的新形式，大大豐富了我國社會主義民主的實踐和理論，并且已經(jīng)引起了國內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注［7］。

二、關(guān)于影響村民自治的因素問題

從宏觀方面看，大多數(shù)學(xué)者主要從政治、經(jīng)濟、文化、社會方面來分析影響村民自治的相關(guān)因素。（1）政治環(huán)境的影響。當(dāng)?shù)卣苇h(huán)境寬松與否關(guān)系著人們參與政治的熱情。鄉(xiāng)村干部行政行為公正合理、民主開明、廣開言路、能夠誠懇地聽取農(nóng)民的意見，村務(wù)適地公開，民主選舉公正、平等競爭，選出有能力、具備一定素質(zhì)的村民當(dāng)干部，不搞權(quán)錢交易、清政廉明，政府信譽良好。這些能為農(nóng)民參政提供寬松的環(huán)境，調(diào)動農(nóng)民參政的積極性。反之，一個不民主的政治必然扼殺農(nóng)民參政的熱情［8］。（2）經(jīng)濟基礎(chǔ)問題。村級集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢，有些村根本沒有集體經(jīng)濟收入，遇到要用錢就向群眾收取，甚至有的村還大量舉債去興辦公益事業(yè)和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等［7］，這不僅嚴(yán)重挫傷了村民積極性，而且還影響了村民自治作用的有效發(fā)揮。在稅費改革后依然存在國家投資有限，地方財政緊缺，攤派集資廢止，籌資難度大，從全國一些村的實際情況來看，大多是集體經(jīng)濟的空殼村。在農(nóng)村發(fā)展的過程中，村民自治是伴隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革而產(chǎn)生的，村民自治的存在和發(fā)展，與農(nóng)村的經(jīng)濟演變密切相關(guān)，同時也和整個中國社會的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，村民自治受到現(xiàn)實經(jīng)濟狀況的制約，社會存在不會在短暫時期內(nèi)發(fā)生根本性的變化，村民自治問題就不會在短期內(nèi)消失。（3）農(nóng)村精神文化建設(shè)既是推動村民自治發(fā)展的重要因素，也是提高廣大農(nóng)民素質(zhì)的重要途徑。村民自治是中國農(nóng)村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)，文化知識是從事政治活動的必要條件。（4）村民自治作為一項制度，它的運作和發(fā)展必然離不開社會這個大環(huán)境的支撐，紊亂的社會秩序不僅使村民自治發(fā)展和創(chuàng)新成為泡影，而且還容易導(dǎo)致村民自治權(quán)異化［9］。

從微觀方面來分析，一是農(nóng)村村民及干部文化素質(zhì)和政治素質(zhì)較低，他們普遍參與意識和能力較低，從而直接影響到村民自治的有效實施。尤其在村民自治的過程中，普遍存在著潛在的或已經(jīng)表面化的政治冷漠現(xiàn)象，個別地方還比較嚴(yán)重［8］。二是村落里的家族勢力一直以來是中國農(nóng)村生活的重要部分也是我國社會的一個基本特征，在很長的歷史時期，由于國家政權(quán)的扶植，家族現(xiàn)象構(gòu)成了我國社會的外觀形態(tài)，成為一種特殊的文化傳統(tǒng)［10］。三是行政領(lǐng)導(dǎo)的上級任命制使領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成了對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)的行政風(fēng)氣，對村民自治造成嚴(yán)重的阻礙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還沒從“管制型”轉(zhuǎn)變到“服務(wù)型”，還是按照老方法工作，代辦代決策現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

三、村民自治制度推行中的主要問題

絕大多數(shù)研究村民自治的學(xué)者都認(rèn)為，只有發(fā)現(xiàn)了該制度從產(chǎn)生到實施過程中存在的相關(guān)問題，才能進(jìn)一步提出具體的有針對性的解決措施，并解決存在的問題使村民自治制度更加完善。

第一，村“兩委”關(guān)系及選舉管理等問題。幾乎所有的學(xué)者都提到了這個問題，他們認(rèn)為村委會選舉問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是村委會與黨支部的糾葛。村委會是村民選舉出來的，但往往事事要聽令于村支書，兩種不同性質(zhì)的權(quán)力較量，造成村務(wù)擱置，責(zé)任相互推諉。如朱健剛認(rèn)為，基層自治組織實際上有著自己的行動邏輯，聽任“上面”擺布，僅是一種操作策略并非真正服從［11］。另一方面是村委會選舉、罷免、民主管理操作較難。競選方式要么是花樣百出不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際，要么是過于單調(diào)固定得過死沒有達(dá)到應(yīng)有的效果，對于調(diào)動農(nóng)民的積極性作用不大，而且村委會選舉中拉選、賄選問題突出，嚴(yán)重敗壞了公平公正公開的競選原則，《村委會組織法》明文規(guī)定有關(guān)村務(wù)須經(jīng)村民會議討論決定后才能辦理，但在實際工作中大部分內(nèi)容沒討論而是由村兩委或黨員骨干討論決定，還有就是村規(guī)民約在村民心中的地位根深蒂固，成為了村民辦事的準(zhǔn)則，它涉及到了農(nóng)村大大小小瑣碎的事務(wù)，這些都是村委會難于應(yīng)付的。如程又中認(rèn)為，村委會角色尷尬，即半行政半民間，既有政府背影又有群眾身影。由于肩負(fù)雙重功能的中間角色，使之過度行政化現(xiàn)實與自治性目標(biāo)的嚴(yán)重沖突，村委會游離在上級政府和本地村民之間“帶著鐐銬跳舞”［12］。

第二，村民自治權(quán)利的保障問題。學(xué)者李秋高提出，作為普適性知識的國家法律與作為地方性知識的村民自治規(guī)范在治理內(nèi)容上存在沖突。村民自治主要表現(xiàn)為一種制度的傳承，是對農(nóng)村社會的習(xí)慣、道德和秩序的恢復(fù)與改良，在村民自治的過程中，具體的治理規(guī)范包括有村規(guī)民約、村落習(xí)慣法、道德規(guī)范等，大都帶有強烈的地方色彩，用蘇力先生的話說就是“地方性知識”。而在中國傳統(tǒng)上習(xí)慣于通過立法來實現(xiàn)國家治理，作為“普適性知識”的法律和作為“地方性知識”的村民自治規(guī)則自然沒有太多的交融，所以，兩者之間的沖突就不可避免［13］。

四、實施村民自治以來的治理成果

由于研究村民自治的學(xué)者來自不同的學(xué)科和研究領(lǐng)域，他們對于實施村民自治以來的治理成果問題有著不同的看法。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，自從我國實施村民自治制度以來，其治理取得了很大的成效，尤其是村民的自治權(quán)得到充分發(fā)揮，例如經(jīng)過多年的努力，我國的村民自治選舉實現(xiàn)了由委任制到選舉制、由間接選舉到直接選舉、由民主化程度較低到民主化程度較高的轉(zhuǎn)變，基層民主建設(shè)取得了一定的成效［14］。也有研究者則認(rèn)為，實施村民自治以來的治理成果固然值得肯定，但總體來看情況還不容樂觀，尤其在一些主要地方和關(guān)鍵領(lǐng)域還存在不少問題，沒有甚至很難徹底解決。如目前我國村民自治雖然獲得了巨大發(fā)展，但村民自治運作的現(xiàn)狀與理想形態(tài)之間尚存在較大差距，一些積極有效的措施被提出來但又很難得到落實或者根本不被實施［15］。

五、關(guān)于村民自治的未來及走勢

有學(xué)者指出，富人治村將成為村民自治的一大治理模式。浙江義烏最早在國內(nèi)實施了 “富人治村”模式，各種媒體對此大力宣傳，把這種現(xiàn)象看做是社會的進(jìn)步，竭力提倡，有些專家學(xué)者還對此持肯定態(tài)度。如中國農(nóng)村問題專家黨國印說：“老板參政是歷史的必然趨勢?！敝谓?jīng)濟學(xué)家宋冬林教授這樣認(rèn)為：只有自己的小家搞富了，才能有帶富大家的可能。這些個體經(jīng)營者從一點一滴做起到擁有目前的財富，是農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力的代表。也有學(xué)者從基層民主和自治的角度出發(fā)，突出強調(diào)村民自治在基層治理和發(fā)展中的重要地位，把農(nóng)村的社會管理職責(zé)交給基層自治政府。如徐勇曾提出構(gòu)建“強村精鄉(xiāng)減縣”的基層治理模式；沈延生主張“鄉(xiāng)治（自治）村政”模式；于建嶸主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織，充實和加強村級自治組織、經(jīng)濟中介組織、農(nóng)民利益代表組織；吳理財則提出“鄉(xiāng)政自治”模式。張成福認(rèn)為新的農(nóng)村治理模式應(yīng)該是“強縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作”的模式。毛丹認(rèn)為，在當(dāng)前農(nóng)村傳統(tǒng)的村莊正在經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)共同體到城鄉(xiāng)社區(qū)銜接帶之弱質(zhì)自治社區(qū)的大轉(zhuǎn)型，在治理上從國家的基層治理單位，轉(zhuǎn)向國家與社會共同治理的單位［16］?？傊蠖鄶?shù)學(xué)者認(rèn)為村民自治是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層管理體制改革中的戰(zhàn)略抉擇，是要長期堅持的基層政治制度，憲法和法律為此提供了根本保障，村民自治必將在農(nóng)村繼續(xù)實施下去。

但也有學(xué)者悲觀認(rèn)為，村民自治在目前和今后一段時期內(nèi)其實現(xiàn)程度和范圍將非常有限，村民自治所帶來的外在影響只能定位在提供啟示和借鑒意義上，不適合在中國進(jìn)行大規(guī)模的盲目推廣，也不能不分地區(qū)差異地照搬照抄。筆者認(rèn)為，實行村民自治，村民到底擁有哪些權(quán)利以及他們自己認(rèn)為有了哪些權(quán)利才算真正實現(xiàn)了自治？這些看似簡單卻被忽視的問題長期得不到重視和解決，而把精力放在一些和村民不著邊的問題上，村民感覺不到實施村民自治的好處，所以村民自治還需進(jìn)一步牢固其基礎(chǔ)。

[1]詹成付.鄉(xiāng)村政治若干問題研究[M].西安：西北大學(xué)出版社，2004：4.

[2]周仁標(biāo).論完善農(nóng)村基層自治的路徑[J].社會主義研究，2009（3）.

[3]于洪生，等.城郊村城市化背景下的村務(wù)管理調(diào)研[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005：12.

[4]尹田，任自力.中國村民自治典范模板評析：來自北京山東河南內(nèi)蒙古四省區(qū)的實證研究[M].北京：法律出版社，2005：10.

[5]仝志輝.農(nóng)村政治體制改革30年的回顧與前瞻[J].科學(xué)社會主義，2008（6）.

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[8]陳幼華.高度重視村民自治中的政治冷漠問題[J].安徽農(nóng)學(xué)通報，2007（1）.

[9]張凱、郭偉.村民自治權(quán)異化原因探析[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報，2009（1）.

[10]陸相欣.家族思想對村民自治的危害分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007（5）.

[11]朱健剛.城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強國家與強社會模式[J].戰(zhàn)略與管理，1997（4）.

[12]程又中.城鄉(xiāng)基層治理：使之走出困境的政府責(zé)任[J].社會主義研究，2009（4）.

[13]李秋高.論法治背景下村民自治之障礙與消解[J].北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007（3）.

[14]段海峰，鐘霖.村民自治選舉中的問題及對策分析[J].世紀(jì)橋，2008（11）.

[15]李定國.村民自治運作中的問題與對策[J].經(jīng)濟師，2007（4）.

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C915

A

1673-1999（2010）09-0071-03

楊世春（1985-），女，重慶人，湖南科技大學(xué)（湖南湘潭411201）法學(xué)院碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化。

2010-01-08