陳偉

論我國消費糾紛調解機制的完善

陳偉

消費者在遭遇消費糾紛，與經營者協(xié)商無果的情況下，會選擇在有關部門的調解下解決爭議，但由于我國《消費者權益保護法》對消費糾紛調解制度規(guī)定過于籠統(tǒng)，致使各相關職能部門的職權相互交叉，因此處理糾紛效率低下。為更好地保護消費者的權益，有必要建立由單一機構主持的糾紛調解制度。

消費糾紛；調解制度；消費者協(xié)會

一、消費糾紛調解機制及其特點

消費是在消費者與經營者之間進行的一種經濟活動，是商品流通的重要環(huán)節(jié)，但由于商品交易中信息分布不對稱以及商家在經營時缺乏自律，最終導致消費糾紛的出現(xiàn)。一旦出現(xiàn)糾紛，就必須予以解決，目前，我國的消費糾紛解決方式主要包括當事人協(xié)商，消費者協(xié)會調解，行政機關調解和法院訴訟。選擇糾紛調解是消費者利用最廣泛的維權途徑。

所謂消費糾紛調解，是指由消費爭議當事人以外的第三方，為促使爭議的解決，對消費糾紛雙方當事人所進行的勸說和協(xié)調活動［1］267。它是消費爭端解決機制之一，是在不訴諸于法院的情況下，通過中立機構，在我國主要是在消費者協(xié)會，工商行政管理部門或其他有關行政機關的協(xié)調下，遵循自愿平等實事求是的原則，順利解決消費糾紛的一種方式，與其他爭端解決模式相比，消費糾紛調解機制具有如下三個方面的特點：

（一）主體身份恒定

消費糾紛調解制度的主體固定由消費者、經營者、消費者協(xié)會或行政機關三方組成，即遭遇消費侵害的消費者向有權處理消費爭端的有關組織或機構提出申請，經其審查符合相應規(guī)定后受理，并通知經營者在規(guī)定的時間和地點參與調解活動。在整個過程中，受理部門必須始終保持中立平衡，不偏袒任何一方當事人。

（二）程序簡便易行

在某種意義上，消費糾紛調解類似于民事仲裁，兩者都是在中立的第三方主持下完成的，但前者所包含過程卻更為簡單隨意，消費糾紛調解不以爭議雙方達成調解協(xié)議為前提，消費者可以隨時向有權處理該糾紛的機構提出申請，只要符合申請條件，調解活動可立即實施，調解結果亦可在短時間內獲知。此外，由于第三方通常是由消費者協(xié)會或工商行政管理部門充當?shù)模哂泻軓姷墓帕?，因此，達成的協(xié)議雖不具有強制力，但是在一方反悔不予執(zhí)行時，可成為尋求司法救濟的依據之一。

（三）維權成本低廉

消費糾紛調解機制本質上是一種非訟處理制度，相比傳統(tǒng)訴訟爭端解決機制，其擁有巨大的成本優(yōu)勢。由于整個調解過程從申請到受理再到達成協(xié)議都顯得極為簡便，既無需經歷繁瑣的訴訟過程，也無需耗費巨大的訴訟成本，不經法院審理就可解決問題。因此，消費者的維權成本可以被控制在較低水平內，低廉的成本促使消費者更加樂于去維護自己的合法權益，更加積極地同假冒偽劣產品作斗爭。從這個意義上講，消費糾紛調解制度確實是一種非常實用的爭端處理方式。

二、我國消費糾紛解決機制存在的問題

首先，從20多年來的經濟管理和經濟立法實踐看，我國市場管理的模式仍以行政為主導，行政機關在市場經濟活動中充當裁判者的地位，過分強調行政機關的權威性，忽視其他社會組織對經濟活動的協(xié)調作用，這種九個指頭和一個指頭的分權管理模式，再加上重實體輕程序的傳統(tǒng)法律價值觀的影響，直接導致了對非政府性組織行為規(guī)范的規(guī)定過于原則和簡單，如《消費者權益保護法》第32條第4款明確規(guī)定了消費者協(xié)會可以對消費者投訴進行調解，但此條款表達頗為原則，既沒有具體規(guī)定消費調解的性質、適用程序，也沒有確定調解的效力［1］268，因此，在具體實踐中，缺乏可操作性。與此同時沒有相應法律法規(guī)的制約，整個調解過程會有很大的隨意性，過程的正當性從一定程度上決定了結果的可接受性，重要的剛性環(huán)節(jié)的缺失，使得整個調解過程缺乏說服力。

其次，由于我國在產品質量監(jiān)管領域存在多頭管理的現(xiàn)象，使得本應為整體的消費市場監(jiān)督管理權，被多個行政機關瓜分，如《食品安全法》第4條第3款規(guī)定工商行政部門，質量技術監(jiān)督共同管理食品衛(wèi)生安全。其中，質量監(jiān)督機構根據《產品質量申訴處理辦法》的規(guī)定，對無需追究刑事、行政責任的產品質量申訴，根據申訴人或被申訴人的請求，采用產品質量爭議調解方式予以處理。質量爭議的調解由被申訴人所在地的縣、市級質量技術監(jiān)督行政部門管轄。負責調解的質量技術監(jiān)督部門征得申訴人和被申訴人的同意，調查核實申訴情況，認定有關事實［2］。

從以上的法律規(guī)定我們不難發(fā)現(xiàn)，多機構職權相互交叉的后果必然會造成各部門的職權被人為地不合理分割，行政執(zhí)法效率低下，反映到消費糾紛調解制度上，則表現(xiàn)為消費者維權時無法確定申訴的機關，因為消費糾紛可能橫跨產品生產—流通—銷售多個環(huán)節(jié)，多機關重復管理勢必會造成相關職能部門分工不明，相互推諉的情況出現(xiàn)，不利于調解功能的有效發(fā)揮。

第三，值得我們關注的是，經過消協(xié)調解結案的糾紛，在大多數(shù)情況下，雙方當事人都會自覺履約，但不排除有個別拒不執(zhí)行調解協(xié)議的“老賴”。出現(xiàn)這種情況的主要原因是：消費者協(xié)會是社會團體，糾紛雙方經調解達成的協(xié)議并不具有強制執(zhí)行的效力，調解主體即便是行政機關，仍屬民事協(xié)議，無強制力，也就是說，調解協(xié)議最終執(zhí)行主要取決于經營者的自覺自愿，經營者事前承諾采取相應的補救措施，但如果事后反悔，消費者和調解機關還是無權強制其履約，使得協(xié)議最終淪為一紙空文，調解變得如同鬧劇一般，毫無意義，制度設計的缺陷不僅無助于消費者維權，甚至影響到了調解機關的權威，值得我們反思。

三、完善我國消費調解制度的措施

綜上所述，我國消費糾紛調解制度自誕生之日起，就先天不足，要彌補缺陷，需從以下三個方面著手：

（一）調解權主體單一化

由單一組織即由消費者協(xié)會統(tǒng)一行使調解權，變各自為政為大權獨攬，提高糾紛調解的效率。消費者協(xié)會是政府部門主導發(fā)起、并批準成立的，由消費者代表組成的，對商品和服務進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權益的社會團體，它的主要任務是保護消費者合法權益，提高消費者依法維護其合法權益的能力，受理消費者的投訴，對投訴事項進行調查、調解。我國消費者協(xié)會自1994年成立以來，在消費者權益保護方面，發(fā)揮了巨大的作用，深得消費者信賴，“投訴找消協(xié)”，幾乎成為一項慣例，消協(xié)分支機構遍布全國各地，基層組織廣泛，便于消費者及時與消協(xié)溝通，反映情況。因此，由消費者協(xié)會扮演指揮者的角色再合適不過了，并且，消協(xié)是社會團體法人，屬非營利性機構，與被投訴的經營者基本無利益瓜葛，可以較好地保持中立，使得調解結果真實可信有說服力。

（二）調解制度規(guī)范化

基于程序規(guī)范化的需要考量，通過法律手段固定調解過程，是完善糾紛調解制度的必由之路。通常認為，程序的正當性和可預測性保證了處理結果的正確性和適法性，我國消法只簡單規(guī)定了消費者協(xié)會擁有調解糾紛的職能，卻無相關程序規(guī)范可以遵循，因此，制定消費糾紛調解程序規(guī)范就顯得尤為重要，該規(guī)范可參照《仲裁法》的有關法條，在機構組成、人員設置、調解具體程序、調解協(xié)議效力方面作出詳細規(guī)定，以便有法可依。

目前，我國某些地區(qū)已經開始了積極的嘗試，并取得了良好的社會效果，如四川省通江縣通過在消費者協(xié)會內部設立消費調解委員會的方式協(xié)調糾紛的解決，經過不斷摸索業(yè)已建立起一套行之有效的制度模式：一是強化基層消費維權組織建設，設立由專人負責的消費調解庭，其所聘人員均經驗豐富、作風正派；二是完善各項規(guī)章制度，做到有法可依，有法必依。截至今年4月底，短短10個月時間，通江縣消保委人民調解委員會共受理案件103件，調解成功98件，調解成功率達到95%，履約率達100%。

（三）調解協(xié)議法律化

協(xié)議具有強制效力是完善調解機制的核心內容，否則整個調解過程，將因為無法執(zhí)行而喪失意義。調解協(xié)議從本質上屬于民事合同，根據合同法的相關理論，只要合同雙方在平等自愿的前提下作出符合法律規(guī)范的意思表示，且這種表示不違法其內心真實的意志，那么該協(xié)議即為有效，對雙方當事人都有約束力。這一論斷業(yè)已得到最高人民法院的首肯，最高法早在2002年便以司法解釋的形式予以了確認?；谙M者協(xié)會的性質，調解的專業(yè)性和調解人員較高的素質，賦予消費糾紛調解協(xié)議以適當?shù)姆尚Яκ欠戏ɡ砗头梢?guī)定的。如按照2009年1月1日起開始實施的《四川省人民調解條例》規(guī)定，經人民調解達成的協(xié)議具有民事合同的性質，一方當事人毀約，另一方當事人可以向有權機關請求處理或向人民法院起訴。其中，第32條明確載明：“以金錢、有價證券為給付內容的調解協(xié)議，一方當事人不履行的，另一方當事人可以向人民法院請求支付令。”這使得調解協(xié)議履行難，反復調解、糾紛久拖不決的現(xiàn)象得到了根本遏制。

總之，消費是生產目的之所在，是生產者、經營者獲取利益的原動力，沒有消費就沒有生產。切實維護好消費者的合法權益，努力建立良好的生產經營秩序，是促進社會經濟發(fā)展的重要手段，符合建設社會主義和諧社會的基本要求。

[1]金福海.消費者法論[M].北京：北京大學出版社，2005.

[2]胡學軍.現(xiàn)代消費糾紛解決機制之完善[J].商場現(xiàn)代化，2006（2）.

C915

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1673-1999（2010）09-0076-02

陳偉（1984-），安徽銅陵人，安徽財經大學（安徽蚌埠233041）法學院2008級碩士研究生，研究方向為市場規(guī)制法。

2009-12-27