以制度創(chuàng)新推進(jìn)城市化發(fā)展

竇金波

以制度創(chuàng)新推進(jìn)城市化發(fā)展

竇金波

從制度創(chuàng)新角度分析了影響中國(guó)城市化發(fā)展的因素。就農(nóng)村而言，認(rèn)為要把以人為本原則作為改革與創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)，重點(diǎn)討論了就業(yè)制度、戶籍制度、農(nóng)村土地制度與社會(huì)保障制度的創(chuàng)新。

城市化；制度創(chuàng)新；戶籍制度；土地制度；社會(huì)保障制度

影響中國(guó)城市化進(jìn)程的因素除了工業(yè)化因素外，還有制度因素。在改革開(kāi)放前，以行政調(diào)控為特色的以及相關(guān)的就業(yè)制、戶籍制、社會(huì)保障制、土地制等都是為重工業(yè)化戰(zhàn)略服務(wù)的，制度安排服從經(jīng)濟(jì)需要。這也和其它發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化經(jīng)歷的路線大致相似：“迫于外部的壓力和挑戰(zhàn)，首先從器物層面即物質(zhì)技術(shù)層面啟動(dòng)現(xiàn)代化；由于物質(zhì)技術(shù)的大力改進(jìn)和發(fā)展，有賴于社會(huì)制度的改革和完善，于是現(xiàn)代化進(jìn)程又推到制度層面……?！保?］然而，由于中國(guó)漸進(jìn)式的改革，決定了制度改革不可能一步到位，但制度的作用卻愈來(lái)愈突出，制度因素也愈來(lái)愈扮演關(guān)鍵角色，特別是有關(guān)阻礙農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的傳統(tǒng)落后的體制愈來(lái)愈成為城市化發(fā)展的障礙。制度的改革與創(chuàng)新已勢(shì)在必行。

一、就業(yè)制度、戶籍制度的改革和創(chuàng)新

就業(yè)制度和戶籍制是緊密相聯(lián)的。改革開(kāi)放前我國(guó)的就業(yè)政策是城鄉(xiāng)分離，鄉(xiāng)村就業(yè)依附于土地，城市就業(yè)取決于計(jì)劃，并用戶籍制固定下來(lái)。在改革初，由于農(nóng)村生產(chǎn)率的提高，農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移大量的剩余勞動(dòng)力，國(guó)家允許有技術(shù)專長(zhǎng)的農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)工商業(yè)，并準(zhǔn)許符合有關(guān)規(guī)定的農(nóng)民在小集鎮(zhèn)落戶，但大中城市的門(mén)檻依然高筑，形成了中國(guó)特有的“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的鄉(xiāng)村工業(yè)化。1994年7月，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》，該法第3條以法律的形式賦予農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣具有平等就業(yè)的權(quán)利［2］。與就業(yè)制度相比，戶籍制度要嚴(yán)格得多，直到1997年6月，國(guó)務(wù)院才批轉(zhuǎn)了公安部的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》（國(guó)發(fā)［1997］20號(hào)）。該方案提出：“允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的鄉(xiāng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口，以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移?！薄巴瑫r(shí)繼續(xù)嚴(yán)格控制大中城市特別是北京、天津、上海等特大城市人口的機(jī)械增長(zhǎng)?！薄案母锏姆秶拗圃诳h（縣級(jí)市）城里的建成區(qū)和建制鎮(zhèn)建成區(qū)?！保?］長(zhǎng)期以來(lái)，作為無(wú)城市戶籍的農(nóng)民，他們僅憑個(gè)人身份證，作為流動(dòng)和就業(yè)的憑證，但不能因此獲得市民身份，并且在就業(yè)、福利待遇、社會(huì)保障、子女受教育等方面受到歧視，成為“二等市民”。如在就業(yè)方面把農(nóng)民限制在“苦、臟、險(xiǎn)”行業(yè)，有些城市甚至明文規(guī)定限制農(nóng)民進(jìn)入某些行業(yè)［4］。近年來(lái)，戶籍制雖然進(jìn)一步松動(dòng)，一些中等城市也紛紛取消戶籍制，但是效果不甚理想。因?yàn)閷?duì)農(nóng)民的歧視仍沒(méi)有改變，農(nóng)民無(wú)法在就業(yè)、福利、子女受教育等方面獲得市民同等待遇，從而也阻礙了農(nóng)民由農(nóng)村遷向城市。農(nóng)民工雖然在城市就業(yè)，但他們的根卻在農(nóng)村，主要消費(fèi)也在農(nóng)村，把應(yīng)在城市的消費(fèi)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的置房、置業(yè)、子女上學(xué)等。一旦時(shí)機(jī)成熟，他們便轉(zhuǎn)移到農(nóng)村進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，既影響了農(nóng)民向城市的遷移，也影響了城市的消費(fèi)需求對(duì)城市產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)力。同時(shí)，父母和孩子的兩地分居，也使農(nóng)民苦不堪言，在一定程度上影響了農(nóng)民孩子受教育的程度，近年來(lái)中小學(xué)生的大量流失和子女與父母的隔離不無(wú)關(guān)系。因此，各地在開(kāi)放戶籍制時(shí)，必須相應(yīng)配套取消對(duì)農(nóng)民的就業(yè)歧視，才能真正促進(jìn)城市化的進(jìn)程。

二、農(nóng)村土地制度與社會(huì)保障制度的創(chuàng)新

影響戶籍問(wèn)題除了就業(yè)歧視以外，在戶籍問(wèn)題的背后還有兩個(gè)基礎(chǔ)性的問(wèn)題需要解決：一是農(nóng)村土地制度問(wèn)題，一是社會(huì)保障制度問(wèn)題，這兩個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題是相互關(guān)聯(lián)的，難以截然分開(kāi)。

由于我國(guó)人多地少，以及農(nóng)村人口占絕大多數(shù)這一基本國(guó)情，我國(guó)農(nóng)村土地客觀上具有雙重功能，既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最主要生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民的社會(huì)保障手段。然而，在市場(chǎng)化過(guò)程中，這兩種功能往往是沖突的。

如果強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為生產(chǎn)資料，就要求土地作為一種生產(chǎn)要素資源，按照市場(chǎng)原則而具備流動(dòng)性或可交易性，以實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，這意味著對(duì)土地集約化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，就勢(shì)必妨礙了土地作為農(nóng)民的社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)發(fā)揮。反之，若視土地為農(nóng)民當(dāng)前的一種社會(huì)保障，就不應(yīng)該視土地為生產(chǎn)要素資源的性質(zhì)。正是在上述這樣一個(gè)特殊情景下，建國(guó)以來(lái)就形成了頗具我國(guó)特色的農(nóng)村土地制度模式，其核心是農(nóng)村土地制模式，并以《土地管理法》奠立框架。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)村集體擁有，使用權(quán)則歸以家庭為單位的農(nóng)民。這樣又造成了兩個(gè)缺陷：一是使用權(quán)不充分，不包括“不使用”的補(bǔ)償權(quán)；二是使用權(quán)由農(nóng)戶家庭擁有，這與“自然人—法人”制度體系不配套，現(xiàn)代社會(huì)的所有法規(guī)都不承認(rèn)“家庭”這個(gè)單位。

因此，我國(guó)農(nóng)村只有加強(qiáng)土地制度改革與創(chuàng)新，并配之以社會(huì)保障制度的改革和創(chuàng)新，才能真正解決問(wèn)題。

（1）明確區(qū)分土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)、使用權(quán)，承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，并用法律的形式固定下來(lái)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)的處置沒(méi)有明確的規(guī)定，也沒(méi)有法律法規(guī)的界定和保障，土地使用權(quán)模糊不清，為愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民處置土地使用權(quán)帶來(lái)了極大的困難。在現(xiàn)實(shí)生活中，他們的土地使用權(quán)或者被村委會(huì)無(wú)償收回，成為集體股份或基層政府財(cái)政收入，或者將土地隨意委托他人耕作，或者放棄經(jīng)營(yíng)、任意撂荒，本該作為農(nóng)民補(bǔ)償性收入或作為社會(huì)保障金的土地使用權(quán)就這樣被廢置了。因此，土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流通的前提是：必須以法律的形式固定下來(lái)，賦予以法律的身份，并適當(dāng)延長(zhǎng)土地承包使用期限，可由30年延長(zhǎng)到50年，甚至更長(zhǎng)，并擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)限，賦予承包的農(nóng)民以適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)權(quán)。

（2）在市場(chǎng)機(jī)制下，讓市場(chǎng)定價(jià)并賦予農(nóng)民充分處置權(quán)，讓農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)的原則，做出明智的選擇。另外，還需要政府成立非盈利性的土地管理公司，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，承接農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓，而因一次性交納款額較大而尚未有適當(dāng)接受者的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)，并給予農(nóng)民以相應(yīng)的土地轉(zhuǎn)讓報(bào)酬。

（3）進(jìn)一步完善社會(huì)保障制，把農(nóng)民和農(nóng)民工作為社會(huì)保障的重點(diǎn)對(duì)象，根據(jù)農(nóng)民和農(nóng)民工的收入狀況確定相應(yīng)的低額收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，低保險(xiǎn)金額，并采取靈活多樣的社會(huì)保障形式。如在商品不發(fā)達(dá)的農(nóng)村，可以采取實(shí)物換保障；因征地而失去土地的農(nóng)村，或農(nóng)民孤寡老人可以采取土地?fù)Q保障［5］。另外，當(dāng)農(nóng)民遇到巨大災(zāi)變時(shí)也可以把土地作為抵押，在政府開(kāi)辦的土地管理公司獲得一筆貸款，以彌補(bǔ)社會(huì)保障費(fèi)用之不足。

只有完善了土地制和社會(huì)保障制，解決農(nóng)民的后顧之憂，并取消了對(duì)農(nóng)民的各種歧視，農(nóng)民才能真正成為城市人，戶籍開(kāi)放才真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。對(duì)此，可能有人擔(dān)心大量的農(nóng)民會(huì)因此失去土地，變成盲流。筆者認(rèn)為這樣的擔(dān)心是多余的，農(nóng)民大都是理性的。在農(nóng)村，除了貧困的大學(xué)生、孤寡老人、在城市已立穩(wěn)腳跟者或走投無(wú)路的人，他們一般不會(huì)隨便出售自己安身立命的土地。而走投無(wú)路者可以把土地作為抵押，在政府開(kāi)辦的土地管理公司獲得一筆貸款，以解救急之用。通過(guò)出賣(mài)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)，孤寡老人可獲得社會(huì)保障，一般農(nóng)村老年人也可脫離對(duì)子女的依靠；已遷入城市的農(nóng)民也可獲得一筆補(bǔ)償性收入或作為小生意、小企業(yè)的資金，或作為養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)之用；農(nóng)村貧困大學(xué)生也可解燃眉之急。此外，還可以促使農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化，促使有條件的農(nóng)民向城市遷移，從而促進(jìn)城市化的發(fā)展。

[1]豐子義.現(xiàn)代化進(jìn)程的矛盾與探求[M].北京：北京出版社，1999.

[2]傅崇蘭，等.中國(guó)城市發(fā)展問(wèn)題報(bào)告[R].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003.

[3]葉裕民.中國(guó)城市化之路[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2001.

[4]朱慶芳.城市差別與農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題[J].社會(huì)學(xué)研究，1989（2）.

[5]浩春杏.我國(guó)城市化與城市現(xiàn)代化中的新問(wèn)題與對(duì)策[J].南京社會(huì)科學(xué)社會(huì)學(xué)研究，2004（11）.

F291.1

A

1673-1999（2010）09-0088-02

竇金波（1970-），男，河南信陽(yáng)人，碩士，黔南民族師范學(xué)院（貴州都勻558000）講師，研究方向?yàn)猷囆∑嚼碚撆c中國(guó)現(xiàn)代化。

2009-12-30