張幼福

把政治協(xié)商納入決策程序的思考

張幼福

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是我國憲法規(guī)定的一項基本政治制度。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的三大主要職能，人民政協(xié)的政治協(xié)商已成為我國人民政治生活的重要方面和發(fā)揚社會主義民主的重要渠道。2006年，中共中央頒布了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》[（中發(fā)2006]5號）規(guī)定：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！焙\濤總書記在中共十七大報告中強(qiáng)調(diào)：人民民主是社會主義的生命，要支持人民政協(xié)推進(jìn)政治協(xié)商制度建設(shè)，堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治，并明確提出了“把政治協(xié)商納入決策程序”的重要原則。“把政治協(xié)商納入決策程序”，是面向新世紀(jì)加強(qiáng)和改進(jìn)我國政黨制度的必然要求，是黨委開展政治協(xié)商所要遵循的重要原則，也是堅持和完善我國基本政治制度，建設(shè)社會主義政治文明新要求的重要原則，它將人民政協(xié)的政治協(xié)商工作提到了新的戰(zhàn)略高度，賦予政協(xié)新的生命力。

一、把政治協(xié)商納入決策程序的意義

在新的歷史時期，如何加強(qiáng)政協(xié)的政治協(xié)商工作，充分發(fā)揮政協(xié)的職能作用，是建設(shè)社會主義政治文明的一個重大而現(xiàn)實的問題。黨的十七大報告提出：“把政治協(xié)商納入決策程序，完善民主監(jiān)督機(jī)制，提高參政議政實效。”這一提法，把政協(xié)的工作提到了一個新的戰(zhàn)略高度，對于推進(jìn)我國的民主政治建設(shè)、完善多黨合作的政治協(xié)商制度，加強(qiáng)我國法治建設(shè)，增強(qiáng)政府各項重大決策的科學(xué)性、法制化、透明度，真正發(fā)揮政協(xié)應(yīng)該有的職能，意義重大而深遠(yuǎn)。

（一）把政治協(xié)商納入決策程序是推進(jìn)民主政治建設(shè)的途徑

政治協(xié)商是中國特色社會主義民主政治的重要形式和主要特色。建國60多年來，特別是改革開放30年來的探索實踐，政治協(xié)商已經(jīng)發(fā)展成為具有中國特色的重要民主政治形式。協(xié)商，就是共同商量以便取得一致意見。在一定意義上講，有程序就有民主，沒有程序就沒有民主。協(xié)商是政協(xié)履行職能的重要手段和程序，可以這樣說，協(xié)商就是民主，政治協(xié)商就是尋求政治和社會生活中重大問題的民主共識。把政治協(xié)商納入決策程序，是推進(jìn)社會主義民主政治的必由之路，對于推進(jìn)民主協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化，具有十分重要的意義。在我國，政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分，是實行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，同時也是共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。在民主實踐中，黨政部門要堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，政治協(xié)商就是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政治協(xié)商納入決策程序，可以加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、各界人士的合作共事，鞏固同黨外人士的政治聯(lián)盟；可以完善黨的方針政策，避免和減少決策失誤；可以團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，調(diào)動一切積極因素，凝聚力量謀發(fā)展，萬眾一心搞建設(shè)。

（二）把政治協(xié)商納入決策程序是加強(qiáng)民主法治建設(shè)的渠道

建設(shè)中國特色社會主義，要求政府不僅要民主決策、科學(xué)決策，而且更重要的是要依法決策。通過政治協(xié)商這一民主渠道和民主形式，傾聽來自各方面的意見和建議，能最大程度地推動社會各界參與，增強(qiáng)政府工作透明度，使各項工作置于全方位的監(jiān)督之下，督促各級黨政部門堅持依法、依章辦事，做到凡事講程序、講規(guī)范、講規(guī)矩，進(jìn)一步提升依法執(zhí)政的能力和水平。發(fā)源于浙江臺州溫嶺的“民主懇談”制度，獲得了2004年第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”，被稱為“首創(chuàng)的基層民主形式”，就已經(jīng)與人大的議事制度和監(jiān)督制度結(jié)合，形成一套比較規(guī)范的程序與制度，并且現(xiàn)在已經(jīng)初步運用到了市一級的重要公共事務(wù)當(dāng)中（特別突出的是，將民主懇談的形式融合于基層政府的財政預(yù)算編制和執(zhí)行監(jiān)督的過程），黨內(nèi)醞釀決定重要事項也規(guī)定要進(jìn)行懇談形式的協(xié)商，這大大加強(qiáng)了民主監(jiān)督的重要作用，提高了政府民主決策的科學(xué)性，在依法行政的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了民主協(xié)商的最大魅力。這種新的民主實踐形式在省的范圍內(nèi)正在逐步推廣展開，成為政治協(xié)商的重大創(chuàng)新之舉。

（三）把政治協(xié)商納入決策程序是規(guī)范協(xié)商各方職責(zé)的力量

政治協(xié)商納入決策程序，要求協(xié)商各方應(yīng)該切實按照規(guī)范的程序進(jìn)行協(xié)商活動，明確每個程序中黨委、政府、政協(xié)及有關(guān)部門的職責(zé)，即:黨委確定協(xié)商議題、政協(xié)黨組安排協(xié)商活動、黨委和政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人通報情況、政協(xié)整理報送協(xié)商中提出的意見和建議、黨委和政府有關(guān)部門研究處理政協(xié)意見建議并反饋處理情況。黨委、政府要在政治協(xié)商的機(jī)制、體制上進(jìn)行創(chuàng)新和實踐，為政治協(xié)商創(chuàng)造良好的環(huán)境，積極搭建協(xié)商舞臺，認(rèn)真落實協(xié)商成果，主動接受民主監(jiān)督；政協(xié)自身要加強(qiáng)隊伍建設(shè)，努力提高政協(xié)委員的素質(zhì)與能力，主動協(xié)商，高質(zhì)量協(xié)商，通過卓有成效的形式，讓協(xié)商成為黨委、政府決策的重要依據(jù)，發(fā)揮最有效的參政議政功能和作用；部門要為協(xié)商民主提供積極的支持，為政協(xié)委員咨政調(diào)研提供便利條件。由此看來，納入決策程序的政治協(xié)商，明確了黨委、政府、政協(xié)及有關(guān)部門的職責(zé)，促進(jìn)了協(xié)商雙方互動合作，共同搞好政治協(xié)商。

二、把政治協(xié)商納入決策程序面臨的問題

“把政治協(xié)商納入決策程序”既是一個重大的理論問題，更是一個重大的現(xiàn)實課題，需要認(rèn)真地加以研究，認(rèn)真地加以實踐。目前，“把政治協(xié)商納入決策程序”面臨的困難主要表現(xiàn)為三個方面。

（一）認(rèn)識模糊，對協(xié)商重要性重視不夠

十一屆三中全會以后，就不斷有政治開明人士和法律界人士撰文呼吁，效法第一屆全國政協(xié)，出臺《人民政協(xié)法》。政治協(xié)商與民主監(jiān)督有很多不確定性。在《政協(xié)章程》等文件中，關(guān)于政治協(xié)商與民主監(jiān)督的表述，都相當(dāng)原則。譬如，“事關(guān)國計民生的重大問題，重大事項”這種表述，何為重大？衡量標(biāo)準(zhǔn)又是什么？由于其不確定，也會造成認(rèn)識上的模糊。正是由于政協(xié)工作的“軟法”特征，加上缺乏程序上的規(guī)范，導(dǎo)致政治協(xié)商在基層發(fā)揮得不盡如人意。有的認(rèn)為黨委、政府的決策，只要黨政集體討論就行了，沒必要與政協(xié)協(xié)商；有的認(rèn)為政治協(xié)商沒有實質(zhì)作用，僅僅形式上的需要；還有一些黨政領(lǐng)導(dǎo)對政協(xié)有“怕麻煩”的思想，認(rèn)為黨委政府在改革開放中遇到的大事多、難事多，許多事情需要迅速作出決策，如果重大問題在決策之前拿到協(xié)商來協(xié)商，可能會延誤時機(jī)，影響決策效果。

（二）操作隨意，對協(xié)商嚴(yán)肅性把握不準(zhǔn)

政治協(xié)商是一種嚴(yán)肅的政治行為，主要精力應(yīng)該放在議大事、謀大政、獻(xiàn)要策上。但在實際運作過程中，一些地方對政治協(xié)商缺乏統(tǒng)一部署和協(xié)商，往往是上面硬、下面軟，制度硬、操作軟，表態(tài)硬、落實軟。在協(xié)商機(jī)制上，協(xié)商各方職責(zé)在協(xié)商內(nèi)容、方法、形式上都存在著不盡人意之處，什么事該協(xié)商、怎么樣協(xié)商、協(xié)商結(jié)果如何運用等，由于職責(zé)不明、責(zé)任不明，造成政治協(xié)商在一定程度上流于形式；在協(xié)商的對象上，有的認(rèn)為主要是到政協(xié)協(xié)商，有的黨政部門干脆就沒有與政協(xié)及專委對口協(xié)商的習(xí)慣；在協(xié)商內(nèi)容上，哪些屬于協(xié)商范圍，哪些不屬于協(xié)商范圍，哪些應(yīng)該協(xié)商，哪些必須協(xié)商，認(rèn)識不盡一致；在協(xié)商形式上，一些黨政部門決策前主動協(xié)商的意識不強(qiáng)，有時以通報代替協(xié)商、以邀請政協(xié)負(fù)責(zé)同志參加會議代替協(xié)商；在協(xié)商結(jié)果上存在低效性，有的地方黨委和政府及有關(guān)部門對協(xié)商成果的處理情況落實不到位，反饋不及時，有的對協(xié)商結(jié)果束之高閣、無人問津，好比石沉大海。

（三）地位不平等，對協(xié)商民主有心無力

由于政治協(xié)商的參與主體之間的政治地位不平等，協(xié)商過程的民主氛圍不濃。政治協(xié)商中，中共處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的地位,其他政黨和各個社會界別則處于接受領(lǐng)導(dǎo)的地位。這種政治格局中的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政與參政的地位不平等本身不妨礙雙方民主協(xié)商、平等議事。但由于部分黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)干部,不懂得或不善于運用民主協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)方式,把“官本位”的思想帶入?yún)f(xié)商活動，參加政治協(xié)商會時以領(lǐng)導(dǎo)者自居，高高在上，通常是到會聽取意見,然后發(fā)表所謂重要講話或做指示,缺少充分的對話、討論和交流,使政協(xié)委員感覺到是處于次主體地位的參與者，很難對決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。政協(xié)自身往往也有思想顧慮，唱贊歌的多，提出問題的少，提出尖銳問題的更少，協(xié)商在實際操作中成了情況通報和征求意見，政治協(xié)商或多或少存在著“單相思”、“一頭熱”的狀況，擔(dān)心有“爭權(quán)”的誤解、“越位”的困擾、“自找麻煩”，存在著猶豫不決的心態(tài)。

三、把政治協(xié)商納入決策程序的路徑選擇

（一）在認(rèn)識層面要著力解決“三大問題”

一是哪些協(xié)商內(nèi)容應(yīng)該納入決策程序？這個問題實質(zhì)是協(xié)商什么。從國家層面看,這個問題已經(jīng)解決了。從地方層面看，一般而言，應(yīng)該納入決策程序的主要內(nèi)容有：黨委政府貫徹黨和國家大政方針的重要決策和重要部署，黨代會、全委會、政府工作報告、財政預(yù)決算報告及其調(diào)整方案，重大的發(fā)展計劃或規(guī)劃、行政區(qū)劃調(diào)整方案、重要的人事安排、重大投資和項目建設(shè)，關(guān)系可持續(xù)發(fā)展的人口、資源、環(huán)境問題，關(guān)系人民群眾生活的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、就業(yè)、社會保障等等。

二是在什么時間納入決策程序？總體要求是堅持政治協(xié)商“三在前”、“三在先”原則,即重大的決策在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前，協(xié)商或征求意見，堅持先協(xié)商后決策、先協(xié)商后決定、先協(xié)商后定案。遵循“三在前”、“三在先”原則，可以有效保證重要問題決策的民主化，增加決策的透明度，減少因決策失誤造成的損失。

三是納入決策程序的實現(xiàn)形式是什么？不但要有協(xié)商，還要有反饋、有監(jiān)督。要建立政治協(xié)商與黨委、人大、政府，以及紀(jì)委的工作機(jī)制，解決政治協(xié)商過程中時有所遇的“瓶頸”問題，從而使政協(xié)組織和廣大委員的意見建議，能夠順暢地進(jìn)入黨政決策程序并加以落實。黨委在安排全年工作時，要把政治協(xié)商列為重要內(nèi)容，納入全局工作計劃，同時要建立黨委、人大、政府和紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)參加政治協(xié)商活動和政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)與委員列席黨委、人大、政府以及紀(jì)委相關(guān)會議的制度。

（二）在統(tǒng)籌層面要注意“三個統(tǒng)一”

一是要把黨委主導(dǎo)與政協(xié)主動統(tǒng)一起來，讓協(xié)商工作成為黨內(nèi)民主集中的“前奏之曲”、“參謀助手”、“衡量標(biāo)尺”。黨政部門在重大決策過程中，必須注意政治協(xié)商工作的“趨前性”，切實做到協(xié)商在決策之前、通過之前、實施之前，將搞好協(xié)商工作作為黨內(nèi)民主集中的基礎(chǔ)和前提。進(jìn)一步提升政協(xié)在黨委、政府重大決策中的議事地位，為政協(xié)參政設(shè)謀、建言獻(xiàn)策提供方便、創(chuàng)建平臺，重視聽取和吸收政協(xié)發(fā)表的真實想法、不同看法和好的作法，切實打破政協(xié)“凡事說了算”、“作政治花瓶”的不良局面。

二是要把制度化、規(guī)范化和程序化統(tǒng)一起來。貫徹落實“把政治協(xié)商納入決策程序”，制度化是核心，必須以制度化為根本；規(guī)范化是制度化的基礎(chǔ)，把規(guī)范運作作為人民政協(xié)履行政治協(xié)商職能的主要工作來抓；程序化是制度化的延伸，把程序設(shè)計作為人民政協(xié)履行政治協(xié)商職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓。只有這樣，才能使政協(xié)履行政治協(xié)商職能的每一個環(huán)節(jié)、

每一個步驟都有據(jù)可依，有章可循，照章辦事,不因人、因事、因時而異。

三是要把實體制度建設(shè)和程序制度建設(shè)統(tǒng)一起來。在以往的實踐中，我們對實體制度的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了程序制度，導(dǎo)致政協(xié)在履行政治協(xié)商職能的過程中遇到不少問題。為此，要進(jìn)一步規(guī)范全體會議、常委會會議、主席會議、專委會會議四個層面的協(xié)商和例會制度，制定常委會會議通報制度，完善提案、視察、調(diào)研工作制度，健全反映社情民意、網(wǎng)上交流和市民座談會制度，建立常委聯(lián)系委員制度和委員學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度等。努力在黨委、人大、政府、政協(xié)系統(tǒng)之間明確一套相互配合、協(xié)調(diào)一致的履行政協(xié)職能的程序和規(guī)范，從而使政協(xié)組織和廣大委員的意見建議，能夠順暢的進(jìn)入黨政決策程序并加以落實。

（三）在制度層面要建立“三大機(jī)制”

一是黨政“自覺協(xié)商”機(jī)制。能夠自覺協(xié)商，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。要增強(qiáng)黨政開展政治協(xié)商的自覺性，就要對人民政協(xié)工作重要性進(jìn)行深刻認(rèn)識，對人民政協(xié)職能進(jìn)行正確理解和準(zhǔn)確把握，對中國特色社會主義民主政治進(jìn)行大力倡導(dǎo)和推行。可以從干部培訓(xùn)和考察兩方面入手，創(chuàng)造條件，廣泛宣傳，在推進(jìn)民主政治建設(shè)過程中，把政協(xié)統(tǒng)戰(zhàn)理論作為各級黨校干部培訓(xùn)的重要內(nèi)容，列入各級黨委的中心組學(xué)習(xí)計劃；把重視政協(xié)工作、開展政治協(xié)商情況，作為考察干部科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的重要方面，培養(yǎng)造就大批具有民主精神、尊重民主權(quán)力、善于發(fā)揚民主的黨政領(lǐng)導(dǎo)。

二是政協(xié)“主動協(xié)商”機(jī)制。政協(xié)自身積極不積極、主動不主動，是影響政治協(xié)商工作有效開展的關(guān)鍵因素。各級政協(xié)自身端正思想態(tài)度，充分認(rèn)識政治協(xié)商是政協(xié)的首要職能，消除顧慮，主動作為，大膽工作，主動爭取支持，爭取重視，爭取理解。要加強(qiáng)對政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委要切實把政協(xié)工作作為全局性工作統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一檢查落實。同時，上級政協(xié)組織要對基層政協(xié)工作進(jìn)行強(qiáng)有力的指導(dǎo)和檢查，通過制定目標(biāo)、考察評比等，鼓勵先進(jìn)，鞭策落后。

三是協(xié)商“程序規(guī)范”機(jī)制。要從決策制定和執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)上，保證政治協(xié)商作用的發(fā)揮。決策制定環(huán)節(jié)要堅持協(xié)商在黨委決策前、人大通過前、政府實施前和先協(xié)商后決策、先協(xié)商后通過、先協(xié)商后決定。決策執(zhí)行環(huán)節(jié)要建立健全協(xié)商和反饋機(jī)制，堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)參加政治協(xié)商活動和通報相關(guān)情況制度，以及政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)參加黨政重要會議制度，科學(xué)設(shè)定黨委、政府對政治協(xié)商意見的處理時限和要求，并用制度的形式確定下來，形成規(guī)范，遵照執(zhí)行。

作者：中共重慶市渝北區(qū)委黨校副校長

責(zé)任編輯：譚國太