□ 謝撼瀾

建設(shè)高素質(zhì)的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子
——基于重慶市農(nóng)村村級(jí)組織的調(diào)研

□ 謝撼瀾

十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：要“把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)成為堅(jiān)定貫徹黨的理論和路線(xiàn)方針政策、善于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)集體”。破解“三農(nóng)”難題、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展目標(biāo)等政策意圖，都必須依托以村支兩委為核心的村級(jí)基層組織去貫徹落實(shí)。所以，村級(jí)基層組織的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，是整個(gè)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的基礎(chǔ)工程，是落實(shí)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的組織保證。

2007年至今，筆者先后深入重慶市榮昌、壁山、武隆、豐都、萬(wàn)州、潼南、綦江、萬(wàn)盛、南川等區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，開(kāi)展追蹤調(diào)研。筆者深切感受到，建設(shè)高素質(zhì)的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子是基層組織建設(shè)和政治建設(shè)的一個(gè)緊迫的課題。

一、重慶市加強(qiáng)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)所針對(duì)的問(wèn)題和不足

近年來(lái)，重慶市在農(nóng)村村級(jí)班子建設(shè)上，著力順理了村支兩委關(guān)系，并通過(guò)“精鎮(zhèn)壯村”、“雙強(qiáng)行動(dòng)”創(chuàng)新村干部選拔思路，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的素質(zhì)和能力得到一定提高。但村級(jí)班子建設(shè)存在如下三個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）少數(shù)村級(jí)組織班子凝聚力不強(qiáng)，存在一定程度的軟弱渙散現(xiàn)象

班子不強(qiáng)、軟弱渙散，指的是能力不足、工作力度不夠、凝聚力不強(qiáng)。表現(xiàn)為：一是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)交付的工作任務(wù)很勉強(qiáng)，有畏難情緒，主觀能動(dòng)性較差。二是領(lǐng)導(dǎo)班子工作作風(fēng)不實(shí)，服務(wù)群眾意識(shí)不強(qiáng)。三是受家族勢(shì)力的影響或被“惡勢(shì)力”操控，搞裙帶關(guān)系，辦事不公，影響了班子在群眾中的認(rèn)可度。四是村支兩委（主要是村支書(shū)與村主任）一定程度上不協(xié)調(diào)，為爭(zhēng)地位爭(zhēng)好處而導(dǎo)致工作中產(chǎn)生內(nèi)耗。要么是村支書(shū)或村主任大權(quán)獨(dú)攬、包辦對(duì)方，要么是相互對(duì)立、各自為政，要么是相互推諉撂挑子。

（二）一些村級(jí)基層干部隊(duì)伍觀念落后、能力不強(qiáng)，存在本領(lǐng)恐慌

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐步趨向?qū)I(yè)化、規(guī)模化和社會(huì)化，迫切要求農(nóng)村基層干部能提供生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)方面的引導(dǎo)和服務(wù)，做增收致富的“領(lǐng)航人”和“保護(hù)神”。一些基層干部由于年齡老化、文化素質(zhì)低、思想觀念落后、信息閉塞、視野狹窄等原因，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上能力欠缺，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面，沒(méi)有好的思路和辦法，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。部分干部自身都陷入貧困，更談不上帶領(lǐng)農(nóng)民群眾致富奔小康。越在偏遠(yuǎn)地區(qū)，這種情況表現(xiàn)越突出。一些村干部思想教育方式陳舊，依法行政的能力較差，協(xié)調(diào)村民、干群之間關(guān)系的能力不強(qiáng)，干群關(guān)系緊張，在加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)方面意識(shí)不強(qiáng)，正氣不盛。

（三）農(nóng)村基層干部普遍報(bào)酬低待遇低，動(dòng)力不足

重慶市政協(xié)辦公廳《社情民意》第239期反映，農(nóng)村基層干部紛紛棄職打工，流失日益嚴(yán)重。究其原因，主要有三個(gè)方面：第一，村干部工作任務(wù)重，自家致富難顧。村干部官雖小，可工作量不小。尤其是支書(shū)、主任，每個(gè)月20多天時(shí)間花在工作上，有的幾乎成了全職干部，沒(méi)有時(shí)間和精力從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。第二，村干部報(bào)酬低待遇低。據(jù)組織系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，2008年之前，農(nóng)村（農(nóng)村社區(qū)）干部人均年報(bào)酬情況：5000/元年以上的占21.3%；3000-5000/元年的占50.0%；3000/元年以下的占28.7%。2008年之后市委市政府對(duì)村干部待遇進(jìn)行了規(guī)范和提高，但還是難以體現(xiàn)村干部付出的勞動(dòng)量。第三，村干部的后顧之憂(yōu)沒(méi)有得到解決。由于一些地方村干部養(yǎng)老保障機(jī)制沒(méi)有建立，村干部改變農(nóng)民身份的可能性也很小，他們深感“勞多酬少、前無(wú)出路，后無(wú)退路”。

二、重慶市加強(qiáng)農(nóng)村村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的對(duì)策和措施

黨的十七屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“建設(shè)高素質(zhì)基層黨組織帶頭人隊(duì)伍。按照守信念、講奉獻(xiàn)、有本領(lǐng)、重品行的要求，加強(qiáng)基層黨組織書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)。拓寬農(nóng)村基層干部來(lái)源，選拔優(yōu)秀黨員擔(dān)任村黨組織書(shū)記，推進(jìn)選聘高校畢業(yè)生到村任職工作，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人到鄉(xiāng)、村工作，及時(shí)調(diào)整軟弱渙散農(nóng)村基層黨組織班子?！薄稕Q議》精神為我們進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)提供了行動(dòng)指南。針對(duì)存在的問(wèn)題和不足，近年來(lái)重慶市委和市政府著眼于加強(qiáng)農(nóng)村村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，采取了創(chuàng)新的對(duì)策和措施。

（一）實(shí)施“雙千”強(qiáng)村計(jì)劃

存在軟弱渙散問(wèn)題的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子急需整頓幫扶。重慶市委組織部從2007年下半年開(kāi)始部署，用一年半時(shí)間，在全市范圍內(nèi)整頓1000個(gè)后進(jìn)村黨組織。措施辦法：在全市選擇1000個(gè)左右的后進(jìn)村進(jìn)行整頓；在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位富余人員中，選派1000名駐村黨建工作指導(dǎo)員進(jìn)村整頓。

2008年，通過(guò)建立城鄉(xiāng)互動(dòng)的基層干部人才工作體系，全市選派了3000區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部駐村幫助工作或擔(dān)任黨建工作指導(dǎo)員。并且從2008年開(kāi)始，計(jì)劃5年內(nèi)選派3.2萬(wàn)名高校畢業(yè)生充實(shí)到農(nóng)村基層干部隊(duì)伍。

（二）拓寬選任用人渠道，配備好村支兩委班子

結(jié)合村級(jí)組織換屆選舉，選好配強(qiáng)村支兩委干部,把那些政治素質(zhì)好、工作能力強(qiáng)、群眾公認(rèn)，想干事、能干事、干成事的同志選拔到基層黨組織書(shū)記、主任的崗位上來(lái)，提高黨員和人民群眾對(duì)村級(jí)組織的認(rèn)同感。在選拔渠道上，打破城鄉(xiāng)地域界限，破除工農(nóng)商學(xué)身份差別，面向社會(huì)（內(nèi)部、外部和機(jī)關(guān)）公開(kāi)選拔?？梢赃x派企業(yè)能人到村任職?？梢砸龑?dǎo)事業(yè)有成的農(nóng)村外出人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在任職方式上，黨支部書(shū)記和村委會(huì)干部、村支兩委干部和經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人采取“雙向進(jìn)入，交叉任職”，政治素質(zhì)高、致富能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好的經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人可擔(dān)任村支兩委主要職務(wù)，致富能力、帶動(dòng)能力強(qiáng)的村支兩委成員可以兼任經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，以整合村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)力量。同時(shí)，“精鎮(zhèn)壯村”工程、“雙培行動(dòng)”、“雙強(qiáng)行動(dòng)”是重慶近年來(lái)抓農(nóng)村基層干部建設(shè)中創(chuàng)造性的思路和成功經(jīng)驗(yàn)，要推進(jìn)到更高的層次和水平。

現(xiàn)任村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子還必須重視后備力量培養(yǎng)。村黨組織要增強(qiáng)緊迫感，把發(fā)展年輕黨員作為一個(gè)重要議題來(lái)抓，積極主動(dòng)在產(chǎn)業(yè)帶頭人、致富能人、外出務(wù)工經(jīng)商人員、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年中吸收新鮮血液。要求：第一，要把發(fā)展黨員列入村級(jí)黨組織的工作任務(wù)和考核內(nèi)容，抓黨員發(fā)展制度化。第二，在不違背黨章的前提下，改進(jìn)發(fā)展黨員的程序和培養(yǎng)方式，可以考慮通訊培養(yǎng)、網(wǎng)絡(luò)培養(yǎng)、委托培養(yǎng)甚至追蹤培養(yǎng)，把認(rèn)識(shí)到位、進(jìn)步較大、能力突出、有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神的年輕人及時(shí)吸收到黨組織中來(lái)。

（三）用制度和機(jī)制順理村支兩委關(guān)系、深化自治民主

重慶市委組織部制定的 《關(guān)于建立和完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運(yùn)行機(jī)制的暫行辦法》，界定了村支兩委的工作職責(zé)，明確了村支兩委的工作程序，規(guī)范村級(jí)黨組織、村委會(huì)、黨員議事會(huì)、村民代表會(huì)議各自的活動(dòng)方式。對(duì)黨組織制度不健全、活動(dòng)不正常的，要加強(qiáng)指導(dǎo)和督查，幫助完善有關(guān)規(guī)章制度，開(kāi)展正常的黨內(nèi)活動(dòng)，提高基層黨組織運(yùn)轉(zhuǎn)的質(zhì)量和規(guī)范化水平。

在村級(jí)組織民主治理上，近年來(lái)重慶有兩項(xiàng)值得推介的創(chuàng)新。一是開(kāi)縣麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”。麻柳鄉(xiāng)位處山區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后，但在1999年到2004年的短短5年時(shí)間里，奇跡般地解決了困擾群眾幾十年的行路、吃水、通話(huà)、照明、看病等難題，全鄉(xiāng)興辦公益事業(yè)投資投勞折計(jì)人民幣1200多萬(wàn)元，都是群眾自愿出錢(qián)出力，無(wú)一人上訪(fǎng)?！鞍瞬焦ぷ鞣ā奔矗谝徊?，深入調(diào)查收集民意。第二步，召開(kāi)黨員干部和村民代表會(huì)議，討論形成初步方案。第三步，宣傳發(fā)動(dòng)統(tǒng)一思想，征求群眾對(duì)初步方案的意見(jiàn)；第四步，民主討論確定方案。第五步，戶(hù)戶(hù)簽字進(jìn)行公決，贊成率達(dá)到85%以上，才予以實(shí)施。第六步，分解工程落實(shí)到戶(hù)。第七步，村民小組組織實(shí)施。第八步，竣工結(jié)算張榜公布?！鞍瞬焦ぷ鞣ā钡膶?shí)質(zhì)在于問(wèn)政于民，理念就是民主治村，結(jié)果是減少了干群沖突、拉近了干群關(guān)系。二是萬(wàn)盛區(qū)“五權(quán)一體”村民自治模式。對(duì)重大村務(wù)，由黨員、村民、村級(jí)組織行使提案權(quán)，村級(jí)黨組織行使審議權(quán)，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議行使決定權(quán)，村民委員會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，村民理財(cái)小組、村務(wù)（黨務(wù)）公開(kāi)監(jiān)督小組行使監(jiān)督權(quán)。推行“五權(quán)一體”模式以來(lái)，全區(qū)57個(gè)村共辦理提案3300多件,為群眾辦好事實(shí)事4700多件。

在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重慶行政學(xué)院蘇偉教授主持的2010年重慶市重大課題 《村社基層社會(huì)民主管理“三元四步工作法”研究》中，提出構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治新模式。首先，健全、新建村社（區(qū)）黨組織、村社（區(qū)）委員會(huì)、村社（區(qū)）大會(huì)三大機(jī)構(gòu)。“三元四步法”的運(yùn)行結(jié)構(gòu)，可圖示如下：

“三元四步法”的四步程序如下。第一，通過(guò)村、社區(qū)大會(huì)提出原始方案，交村社黨組織決策。第二，村社黨組織提出表決方案，交村社大會(huì)表決。第三，村、社區(qū)大會(huì)通過(guò)執(zhí)行方案，交村社委員會(huì)執(zhí)行。第四，村社委員會(huì)組織力量實(shí)施村社大會(huì)所遞交的執(zhí)行方案。上述四大程序，就是“三元四步法”具體循環(huán)運(yùn)行的一個(gè)周期。周期良性循環(huán)，基層社會(huì)的政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等等，可以和諧發(fā)展；而且，還可以與地方黨組織、人大與政府全面地有機(jī)銜接與良性互動(dòng)。這個(gè)方案也是值得村級(jí)組織試驗(yàn)探索的。

（四）落實(shí)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)系服務(wù)群眾“三項(xiàng)制度”

在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局中，為了建立城鄉(xiāng)覆蓋的基層黨組織聯(lián)系服務(wù)群眾工作體系，2008年10月重慶市委下發(fā)《市關(guān)于建立健全村、社區(qū)黨組織聯(lián)系服務(wù)群眾工作三項(xiàng)制度的通知》，提出了健全聯(lián)系服務(wù)群眾的“三項(xiàng)制度”。要求基層黨組織書(shū)記每周一次接待群眾，基層黨組織班子成員每年兩次進(jìn)家入戶(hù)走訪(fǎng)群眾，群眾意見(jiàn)定期辦理反饋等。中央領(lǐng)導(dǎo)和薄熙來(lái)書(shū)記為什么那么看重 “三項(xiàng)制度”，因?yàn)椤叭?xiàng)制度”體現(xiàn)了村級(jí)組織治理創(chuàng)新：一是斗硬執(zhí)行，把群眾的“小事”當(dāng)成“大事”去抓；二是搭建載體，把黨的基層組織建設(shè)工作做實(shí)做好；三是制度構(gòu)建，將黨與群眾的“血肉聯(lián)系”常態(tài)化、規(guī)范化；四是服務(wù)型導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)了基層黨組織執(zhí)政理念與工作方式的創(chuàng)新變革。

從村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個(gè)角度看，“三項(xiàng)制度”使干部得到了鍛煉，農(nóng)村和社區(qū)真正成為基層干部成長(zhǎng)提高的“主陣地”。不少村、社區(qū)干部說(shuō)：“過(guò)去干工作，很大程度上是靠覺(jué)悟、憑熱情，干得怎么樣無(wú)關(guān)緊要。現(xiàn)在‘三項(xiàng)制度’成了頭上的‘緊箍咒’，是硬要求，不去做不行，做不好也不行，每個(gè)月那點(diǎn)報(bào)酬不好拿了。”

（五）利用城市資源培訓(xùn)農(nóng)村基層干部

以往村干部的培訓(xùn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不定期舉辦，培訓(xùn)層次和效果難以滿(mǎn)足時(shí)代發(fā)展對(duì)村干部素質(zhì)的要求。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村干部基本都有到區(qū)縣黨校學(xué)習(xí)培訓(xùn)的愿望，他們希望通過(guò)培訓(xùn)提高理論水平，增長(zhǎng)致富技能，更希望開(kāi)闊眼界、開(kāi)拓思路。市委組織部部署，將依托各級(jí)黨校、西南大學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)學(xué)校開(kāi)展對(duì)農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)，或者抽調(diào)專(zhuān)家組成講師團(tuán)，赴區(qū)縣巡回輪訓(xùn)村“兩委”負(fù)責(zé)人。

筆者建議村干部培訓(xùn)以區(qū)縣黨校為主體，整合高校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)學(xué)校等方面的力量進(jìn)行“打捆式”培訓(xùn)。學(xué)習(xí)內(nèi)容包括：政策理論、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)、致富理念。培訓(xùn)方式包括：課堂教學(xué)、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、觀摩考察。培訓(xùn)時(shí)間每期7～10天為宜。也要實(shí)施村干部“走出去”戰(zhàn)略，有計(jì)劃組織村干部外出學(xué)習(xí)考察、掛職鍛煉、務(wù)工經(jīng)商，促使他們拓寬視野、增長(zhǎng)技能、創(chuàng)新思路。

（六）建立對(duì)村干部的考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)基層工作崗位的吸引力

主要是建立三個(gè)激勵(lì)機(jī)制：

一是建立村干部業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制。按照中組部《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》的基本思路，科學(xué)設(shè)置對(duì)村支兩委班子的民主評(píng)議和業(yè)績(jī)考評(píng)制度，考評(píng)要擴(kuò)大群眾參與，考評(píng)結(jié)果與待遇掛鉤。

二是建立村干部經(jīng)濟(jì)待遇保障機(jī)制。適當(dāng)提高現(xiàn)任村干部的誤工補(bǔ)貼，村干部的報(bào)酬納入?yún)^(qū)縣財(cái)政予以保證，合理解決長(zhǎng)期任職而又表現(xiàn)優(yōu)秀的村干部離任后的養(yǎng)老保險(xiǎn)、生活補(bǔ)貼等待遇。2008年7月重慶市委辦公廳、市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范和提高村干部補(bǔ)貼有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)全市對(duì)村“三職”干部及村民小組長(zhǎng)補(bǔ)貼最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)為：村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任450元/人·月，村文書(shū)360元/人·月，村民小組長(zhǎng)400元/人·年；對(duì)工作多年、正常離任、未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的，要給予一定的生活補(bǔ)助，并逐步探索制定離任村干部特別是貧困地區(qū)離任村干部的生活補(bǔ)助辦法。

三是建立村干部政治待遇激勵(lì)機(jī)制。年度要對(duì)不同崗位的村干部進(jìn)行評(píng)先表彰，出臺(tái)對(duì)優(yōu)秀年輕村干部考錄國(guó)家公務(wù)員和招聘事業(yè)編制人員的優(yōu)惠政策。十七屆四中全會(huì)《決定》指出：“加大從農(nóng)村、社區(qū)優(yōu)秀基層干部中考錄公務(wù)員力度。切實(shí)解決農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人基本報(bào)酬和社會(huì)保障問(wèn)題。切實(shí)解決農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人基本報(bào)酬和社會(huì)保障問(wèn)題。”重慶市已經(jīng)實(shí)施了從優(yōu)秀村社干部中向招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公務(wù)員這一舉措，在年齡條件上建議由40周歲以下放寬到45歲以下，在招考程序上建議以業(yè)績(jī)考核和能力考察為主要依據(jù)，特別優(yōu)秀的村干部，經(jīng)過(guò)鍛煉培養(yǎng)可直接提拔進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，以此增強(qiáng)村干部工作崗位的吸引力。

作者：中共重慶市委黨校黨建部副教授，博士

責(zé)任編輯：譚國(guó)太