許冰楊

轉(zhuǎn)型期政府公共危機(jī)管理能力提升路徑探析

許冰楊

隨著經(jīng)濟(jì)社會的深刻變革，我國危機(jī)事件爆發(fā)呈現(xiàn)出頻率較高、規(guī)模較大、波動方式多元和涉及領(lǐng)域多元化等特征，嚴(yán)重危害社會公共生活和安全。加強(qiáng)各級政府危機(jī)管理能力，盡可能有效地預(yù)防、控制、消弭公共危機(jī)事件，對于維持社會正常秩序，保障民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，樹立政府公信力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，意義重大。

一、政府公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀分析

（一）重視危機(jī)應(yīng)對，弱化危機(jī)防范

最好的危機(jī)管理是預(yù)防。很多地方政府往往疏忽危機(jī)預(yù)防和準(zhǔn)備這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，缺乏對危機(jī)隱患及時(shí)的監(jiān)控和疏導(dǎo)，只是注重危機(jī)事件發(fā)生后如何快速響應(yīng)。慣常做法是在被動應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)防死守，不惜一切代價(jià)”，利用有效的行政權(quán)力和快速的行政手段來全力以赴。這種處理模式效率極高，常能快速地控制危機(jī)的蔓延。但這種“兵來將擋，水來土掩”的撞擊式被動反應(yīng)模式，既難以及時(shí)應(yīng)對日益多樣、復(fù)雜、頻發(fā)的各類危機(jī)事件，又經(jīng)常耗費(fèi)巨大的社會資源，同時(shí)造成巨大損失。

（二）專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)初步設(shè)置，缺乏科學(xué)的危機(jī)決策系統(tǒng)

目前，各省、地、縣級政府相繼成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將危機(jī)管理作為政府的一項(xiàng)日常工作來抓,逐漸走上正規(guī)化和法制化的軌道。如2009年重慶市建立了應(yīng)急委，并在各區(qū)縣相繼設(shè)立應(yīng)急辦，主要負(fù)責(zé)制定預(yù)案、組織協(xié)調(diào)和演練等工作。但在實(shí)際危機(jī)管理過程中，領(lǐng)導(dǎo)班子是臨時(shí)從相關(guān)部門抽調(diào)人員應(yīng)急組成的。而且，很多地方的危機(jī)決策者結(jié)構(gòu)單一、知識片面，缺乏綜合型、復(fù)合型、高技能的危機(jī)決策人才，在危機(jī)發(fā)生后很難做到在高度緊張和壓力之下，在有限的時(shí)間內(nèi)迅速作出科學(xué)決策，控制危機(jī)事態(tài)的蔓延。

（三）應(yīng)急部門垂直管理較強(qiáng)，綜合協(xié)調(diào)不夠

從組織管理來看，政府各應(yīng)急部門的垂直管理體系較為完備，各種災(zāi)害管理與行業(yè)管理是一體的，在防范和應(yīng)對單一性事件時(shí)能力較強(qiáng)。但各部門橫向之間的職責(zé)分工關(guān)系并不十分明顯，職責(zé)交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象并存，危機(jī)管理系統(tǒng)條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，政府內(nèi)部之間及政府與危機(jī)管理各方主體間難以形成危機(jī)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，也很難實(shí)現(xiàn)資源整合和協(xié)同決策。

（四）政治動員能力強(qiáng)，社會動員能力不夠

公共危機(jī)應(yīng)對與治理是一種全社會的責(zé)任，但我國公民主動參與應(yīng)對危機(jī)的意識不強(qiáng)。往往是政府在危機(jī)管理過程中始終處于絕對主導(dǎo)地位，幾乎包攬了一切與危機(jī)管理相關(guān)的工作，動員模式基本上是一種政治動員。這種形式在應(yīng)對單項(xiàng)危機(jī)事件的快速反應(yīng)能力比較強(qiáng)，但應(yīng)對復(fù)合危機(jī)事件時(shí)就顯得力不從心。要想快速、及時(shí)、高效地應(yīng)對復(fù)合公共危機(jī)，需要政府進(jìn)行社會動員模式，即借助公共權(quán)力對社會一切人力、財(cái)力、物力等資源進(jìn)行調(diào)動和整合,群防群治。但是，目前多元主體參與危機(jī)管理的機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致公共危機(jī)管理能力大打折扣，政府危機(jī)管理成本增加。

（五）政府應(yīng)急能力培訓(xùn)逐步開展，缺乏社會學(xué)習(xí)機(jī)制

目前，我國公務(wù)人員的培訓(xùn)系統(tǒng)已經(jīng)逐步開始重視危機(jī)管理的內(nèi)容，但整個(gè)社會的公民公共危機(jī)意識、實(shí)際應(yīng)對能力的訓(xùn)練十分匱乏。具體表現(xiàn)在：第一，政府部門很少組織公眾定期進(jìn)行危機(jī)災(zāi)難發(fā)生演練，如地震演習(xí)、火警演練等，公眾得不到通過實(shí)際模擬增加應(yīng)對危機(jī)事件的經(jīng)驗(yàn)和能力；第二，政府沒有把定期向公眾提供免費(fèi)的危機(jī)應(yīng)對培訓(xùn)當(dāng)成常規(guī)工作任務(wù)，也沒依法督促各企事業(yè)單位進(jìn)行強(qiáng)制性培訓(xùn)；第三，政府沒能借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，印制并盡可能免費(fèi)發(fā)放危機(jī)防范手冊，指導(dǎo)公眾在危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)行及時(shí)有效的自救，減少災(zāi)害造成的損失；第四，政府沒有把災(zāi)害防治及自救列入義務(wù)教育的必修教材，學(xué)校尤其是小學(xué)很少開設(shè)相對應(yīng)的危機(jī)應(yīng)對及生存急救方面的課程。

二、提高政府公共危機(jī)管理能力的對策思路

（一）提升全社會的危機(jī)意識與應(yīng)對能力

危機(jī)意識是危機(jī)管理的起點(diǎn)，也是提升政府公共危機(jī)管理能力的前提。培養(yǎng)強(qiáng)烈的危機(jī)意識可以有效地減少危機(jī)事件發(fā)生的可能性，并且最大程度地避免與減少危機(jī)帶來的損害。

首先，政府要樹立危機(jī)常態(tài)化管理意識。危機(jī)管理能力的提高，根本上有賴于常規(guī)管理的完善，鏟除事件發(fā)生的根源。政府應(yīng)當(dāng)將危機(jī)管理同常規(guī)管理作為一個(gè)整體來考慮，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。

其次，加強(qiáng)公務(wù)人員的危機(jī)管理教育與訓(xùn)練。定期開展危機(jī)管理專家的匯報(bào)、分析專題會，聘請知名危機(jī)管理專家就國際國內(nèi)潛在的危機(jī)情勢、知名案例進(jìn)行分析，提高政府工作人員的危機(jī)意識水平；各級政府、不同部門進(jìn)行危機(jī)探討會，對各自部門、下屬單位、所管轄區(qū)域內(nèi)的潛在危機(jī)情勢進(jìn)行交流探討，聽取不同意見，增加危機(jī)感；開展公務(wù)員的危機(jī)應(yīng)對情景訓(xùn)練，不事先約定時(shí)間、地點(diǎn)、事件，直接要求模擬危機(jī)的應(yīng)急管理，屆時(shí)考察政府人員的危機(jī)應(yīng)急素質(zhì)，并從中找出不足。

最后，開展公共安全教育，提高民眾的危機(jī)素質(zhì)。一是將公共安全教育納入整個(gè)國民教育體系，結(jié)合不同年齡階段人的認(rèn)知特點(diǎn)，開設(shè)不同的課程；二是通過廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，經(jīng)常性地開展公共安全知識的宣傳，培養(yǎng)公民的危機(jī)意識。三是通過開展各類應(yīng)對危機(jī)的演練，提高民眾的抗災(zāi)、自救、互救的能力；四是把每一次的重大突發(fā)事件作為活生生的教材，加強(qiáng)對民眾的危機(jī)教育，提高民眾的危機(jī)應(yīng)對能力以及心理承受能力。

（二）完善法律規(guī)章制度

完善法律體系，是危機(jī)處理措施得以迅速和有效實(shí)施的保證。

一是要制定一部全局性的危機(jī)管理法律，以保證在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，政府可以根據(jù)法律規(guī)定的基本制度和一般原則迅速應(yīng)對，進(jìn)而提高危機(jī)的快速決策能力。二是明確政府危機(jī)管理部門的權(quán)責(zé)，具體規(guī)定政府處理緊急狀態(tài)的專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)、權(quán)限等問題。三是完善有關(guān)危機(jī)管理的專門法律、行政法規(guī)。及時(shí)修改現(xiàn)行有關(guān)危機(jī)管理的專門法律、行政法規(guī)中不合時(shí)宜的條文；對由部門規(guī)章或者規(guī)范性文件確立的、在危機(jī)管理實(shí)踐中行之有效的、但沒有法律或者行政法規(guī)作為依據(jù)的突發(fā)事件應(yīng)急制度，應(yīng)逐步上升為法律或者行政法規(guī)，提高其效力。

（三）完善組織協(xié)調(diào)機(jī)制，提高危機(jī)決策的科學(xué)性

建立一個(gè)統(tǒng)一、高效的危機(jī)決策和指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)，是公共危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系體系的核心。解決目前應(yīng)急管理中存在的部門分割、條塊分割、力量分散等問題，應(yīng)強(qiáng)化應(yīng)急辦（委）的綜合協(xié)調(diào)職能。

一是完善地方首長領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急委（辦）職能，充分發(fā)揮其制訂公共危機(jī)管理的總體規(guī)劃，決定城市公共安全重大項(xiàng)目，協(xié)調(diào)處理跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的重大公共安全關(guān)系等職能。下設(shè)突發(fā)事件應(yīng)急管理中心、戰(zhàn)略研究與預(yù)警評估處、資源保障處、政策法規(guī)處、人力資源與宣傳教育處等部門。通過編制全市范圍內(nèi)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，將各類空間數(shù)據(jù)及其屬性數(shù)據(jù)與其執(zhí)行緊急任務(wù)時(shí)所需的各類資源的信息相鏈接，協(xié)調(diào)政府各職能部門進(jìn)行有效的信息收集、分析、管理和共享，保證對突發(fā)事件的決速反應(yīng)和正確應(yīng)對。

二是設(shè)立專家咨詢庫。公共危機(jī)管理時(shí)間緊迫、決策風(fēng)險(xiǎn)大、任務(wù)繁重、控制困難，很多危機(jī)事件如生化危機(jī)等必須由專業(yè)人員處理。因此，應(yīng)在相關(guān)領(lǐng)域中設(shè)立專家資源儲備庫，建立防護(hù)決策研究專家委員會（由高校和科研單位的相關(guān)專業(yè)的專家、學(xué)者組成的非常設(shè)機(jī)構(gòu)），是危機(jī)管理委員會的決策咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為政府危機(jī)管理提供科學(xué)、及時(shí)、有效的決策咨詢方案。

（四）完善危機(jī)管理的信息庫及信息溝通機(jī)制

1.建全信息收集機(jī)制

簡化溝通層級，擴(kuò)大信息覆蓋面，充分利用政府自上而下的行政組織系統(tǒng)在各省、市、縣、鄉(xiāng)或街道設(shè)置專職、專門人員負(fù)責(zé)各種危機(jī)信息的收集、加工、分析，遇有重大危機(jī)信息，則直接反饋到?jīng)Q策層，不必層層上報(bào)。同時(shí)，建立一個(gè)全方位的信息網(wǎng)絡(luò)，覆蓋各級政府部門、基層組織、科研機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及其他社會組織，在此基礎(chǔ)上形成一個(gè)有效的政府信息收集網(wǎng)絡(luò)。

2.建立信息溝通機(jī)制

一是加強(qiáng)政府內(nèi)部的信息溝通。打破內(nèi)部信息傳遞的“行政堤壩”，建立上下溝通的“綠色通道”；完善激勵(lì)和懲罰機(jī)制，以政府官員在危機(jī)事件過程中的工作表現(xiàn)、能力作為評價(jià)政績的一個(gè)主要指標(biāo)，不能單純地以危機(jī)事件的結(jié)果來衡量官員的政績。

二是強(qiáng)化政府外部的信息溝通。完善政府信息披露與發(fā)布制度，建立危機(jī)信息披露和新聞發(fā)言人制度，使信息披露公開化、法制化、規(guī)范化，以滿足公眾的知情權(quán)，增強(qiáng)公眾對政府的信任感；積極引導(dǎo)輿論，定期向社會公布信息，通過電視、廣播、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代傳媒和定期召開記者招待會、開通熱線電話、建立公開網(wǎng)站等形式建立政府與公眾之間暢通的信息公開渠道，及時(shí)、準(zhǔn)確地通報(bào)真實(shí)信息，增強(qiáng)政府信息公開的時(shí)效性與權(quán)威性。

（五）完善社會支持系統(tǒng)

1.培養(yǎng)和發(fā)展民間組織，拓展民眾參與網(wǎng)絡(luò)。放寬對民間組織的審批登記要求，允許民間組織擁有基于內(nèi)部民主決策基礎(chǔ)上的更大的權(quán)力。同時(shí)，在財(cái)稅方面給予民間組織適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠或補(bǔ)助，并對民間組織的運(yùn)作給予適當(dāng)?shù)募夹g(shù)支持，幫助和促進(jìn)民間組織發(fā)展成為一個(gè)理性、合作、成熟的社會公共領(lǐng)域。鼓勵(lì)制度創(chuàng)新，培育農(nóng)村中的現(xiàn)代民間組織如應(yīng)急互助會，在村村之間或村民之間，通過資金互助、生產(chǎn)資料互借、勞動力互幫等形式來解決自身生產(chǎn)、生活困難的群眾性社會保障組織。

2.加強(qiáng)緊急救援專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。成立的緊急救援隊(duì)伍，既可由政府建立專業(yè)救援隊(duì)伍，也可引入市場機(jī)制組建民間的專業(yè)救援隊(duì)伍，更要注意發(fā)揮社區(qū)、群眾的自救互救作用，形成專業(yè)救援和群眾自救相結(jié)合的龐大救護(hù)援助體系。

（六）完善物資保障機(jī)制

把公共危機(jī)管理的預(yù)算納入政府的預(yù)算體系之中，設(shè)立專門的危機(jī)預(yù)備基金，用于應(yīng)對各種公共危機(jī)事件和進(jìn)行危機(jī)管理所需物品的購買、儲備和更新等，并建立監(jiān)督制度和程序以保證基金的合法、合理、有效使用。其次，建立合理有效的保險(xiǎn)資金系統(tǒng)，解決危機(jī)恢復(fù)階段資金短缺問題，并建立完善各種戰(zhàn)略性資源的儲備制度，建立資源目錄，以便在關(guān)鍵時(shí)期有效地調(diào)動資源。最后，建立對企業(yè)和第三部門等社會組織捐贈的資金和物品的嚴(yán)格管理制度，監(jiān)督其數(shù)量和使用情況，對貪污、私分、截留、挪用物資者進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

作者單位：中共重慶市北碚區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：張 波