財政預算管理模式研究

○陳如濱 （福建省大田縣財政局 福建 三明 361000）

財政預算管理模式研究

○陳如濱 （福建省大田縣財政局 福建 三明 361000）

本文主要闡述了財政預算管理的基本理論，結(jié)合新型的預算管理方法，比如部門預算、綜合預算、國庫集中支付制度以及政府采購等，從組織結(jié)構(gòu)、計劃編制、計劃執(zhí)行以及執(zhí)行監(jiān)督等方面，對財政預算管理模式進行研究，旨在建立起一套具備標準編制、規(guī)范約束力、以及有效監(jiān)督的現(xiàn)代預算管理模式。

財政預算 管理改革 管理模式

一、財政預算管理基本理論分析

1、財政預算管理概念的界定

財政預算管理是在整個財務(wù)預算編制以及財務(wù)預算具體執(zhí)行中各種業(yè)務(wù)工作活動的總稱。通常來說，財政預算是通過收支一覽表的形式來體現(xiàn)政府財政計劃管理的活動，財政預算收入在很大程度上代表著政府支配財力規(guī)模，與此對應的預算支出則反映著政府有關(guān)財力分配使用的原則以及構(gòu)成。因此，我們可以根據(jù)財政預算合理安排收入和支出的計劃，從而保證整個國民經(jīng)濟發(fā)展的資金需求，這種根據(jù)計劃事先安排并在執(zhí)行過程進行控制的財政管理活動便可稱之為財政預算管理。

財政預算管理是國家或者地方政府根據(jù)事先計劃統(tǒng)籌分配資金的管理活動，這種概念的界定主要包括兩個方面：一方面，通過財政預算管理政府可以進行有計劃地分配和再分配財政資金，這樣可以從基本財力上確保地方政府職能作用的實現(xiàn)；另一方面，財政預算管理也是政府的財政計劃活動，它集中體現(xiàn)了政府在財政統(tǒng)一分配中的主體地位。

2、財政預算管理的特點

財政預算管理涉及面比較廣、綜合性以及政策性比較強，它既是政府財政管理的中心環(huán)節(jié)也是在整個國民經(jīng)濟管理中起著十分重要的作用。這種集統(tǒng)一性和綜合性于一體的管理，具有消息比較靈通并且反映比較靈敏的特點。通過掌握和運用這些特點，我們可以在實際的財政預算收支活動中從宏觀和微觀兩個方面全面掌握國民經(jīng)濟發(fā)展的情況以及其中存在的問題，而后及時采取解決辦法，不至于影響全局。此外，在調(diào)節(jié)方面，財政預算管理也具有干預性的特點。也正是基于這種特點，政府的財政預算管理活動可以在區(qū)域生產(chǎn)、流通、分配以及消費中，起到十分重要的杠桿調(diào)節(jié)作用。

3、財政預算管理的目標

預算的編制、執(zhí)行以及監(jiān)督這三個主要環(huán)節(jié)貫穿于整個財政預算管理工作中，預算管理的目標就是要求政府的財政管理職能部門，在具體籌集預算資金、分配和使用資金的過程中，要嚴格貫徹國家及地方政府相關(guān)的方針政策，在開源節(jié)流以及增收節(jié)支等方面充分發(fā)揮政府的財政資金預算管理效能，努力做好財政資金的綜合平衡工作，從而確保預算編制的順利執(zhí)行，以此來促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。

二、新型財政預算管理模式的構(gòu)建

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的財政預算管理要體現(xiàn)公平和效率的原則。作為社會公共財政改革的核心內(nèi)容，政府財政預算管理改革的總體目標要與公共財政改革的總目標相統(tǒng)一。地方財政預算要結(jié)合本地的實際情況，尋求合理的改革切入點，利用先進的管理方法與手段，從預算編制、預算執(zhí)行以及預算監(jiān)督等三方面著手進行系統(tǒng)的改革，從而建立起具有約束有力的現(xiàn)代政府財政預算管理模式，最終保證政府財政活動的健康有序發(fā)展。

1、財政預算管理改革的目標模式研究

政府預算管理改革的目標模式必須改變傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)預算管理體系，要建立起與當前市場經(jīng)濟體制相適應的新型預算管理模式，根據(jù)財政的實際情況，可以有以下的改革思路：一是進行全面徹底的整體改革；二是著眼于解決目前的現(xiàn)實問題，進行問題導向式的改革；三是采用過渡模式，對改革進行總體謀劃，分步實施。在目前的政治體制下，第一種改革模式的牽扯面很大，一些思路與實際情況不能相適應，很可能會產(chǎn)生改革事倍功半的效果；第二個思路只是注重于當前表面問題的解決，沒有制定長遠的改革構(gòu)思，因而難以觸及現(xiàn)行體制中存在的深層次的問題，最終建立的財政預算管理模式也難以達到徹底解決問題的目的；第三個思路與市場經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應，有很強的可行性與可操作性，應當作為財政預算管理改革的首選模式。

2、財政預算管理改革的具體方案

依照以上指導思想，財政預算管理改革的具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在組成形式、計劃的決策方法以及預算監(jiān)督控制體系等幾個方面。

（1）建立合理的編制組織結(jié)構(gòu)，提高管理的效率

對組織結(jié)構(gòu)模式進行改革是財政預算管理改革的基礎(chǔ)性內(nèi)容，要建立合理的預算管理運行機制，一定要將財政預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督這三個環(huán)節(jié)劃分清楚，使之相互分離。在財政預算管理中，這三個環(huán)節(jié)彼此的關(guān)系既是一脈相承又是彼此相對獨立的。于是在財政部門的內(nèi)部，必須對原來行使管理職能的機構(gòu)進行全面的調(diào)整，將其合理劃分為預算編制、執(zhí)行以及監(jiān)督這三個大的組織層次，并且保證各個部門不直接介入其他環(huán)節(jié)的管理工作，同時，保證這些部門在行政管理上相互制約，以此來提高管理的規(guī)范性和效率。

（2）采用科學化、標準化的預算編制方法

其一，收入預算可以采用“標準收入預算法”。相關(guān)的宏觀經(jīng)濟學理論表明，一定量的稅基或者一定量的GDP才能提供一定量的財政收入，它們在彼此間有一個相對固定的比例，基于這個比例作為測算國家或者地區(qū)在一定時期內(nèi)財政收入的方法便可稱為為“標準收入預算法”。

因此，對于地區(qū)財政收入預算的編制，可以在調(diào)查研究地區(qū)稅源發(fā)展變化的情況基礎(chǔ)上，參照本地區(qū)的GDP發(fā)展水平，依據(jù)逐步提高財政收入在GDP所占比重的要求，綜合考慮各個方面的經(jīng)濟因素、政策因素以及管理因素的影響，進行科學、客觀的測算和預計。在實踐操作中徹底改變以領(lǐng)導意志為決策主體的情況，要采用符合科學管理要求的方法與標準進行決策。

其二，在支出預算中實行徹底的零基預算。零基預算本身是預算編制方法的一種創(chuàng)新，這種方法的核心是改變基數(shù)加增長的預算編制方法，以往年度“既成事實”不能影響預算項目及其金額的確定，每個項目以及項目所涉及的金額都被看作一項備選方案，并且按重要程度來確定各個備選方案的先后次序，以此來確立資金的停止供應點，對于已經(jīng)選定的低于停止供應點的項目不再提供資金。

實行零基預算必須基于科學化、標準化管理，相關(guān)的基礎(chǔ)工作必須完善，在政府財政預算管理模式中實行零基預算的編制方法，需要引進計算機規(guī)范化管理，并且建立財政支出基本信息庫，借助計算機網(wǎng)絡(luò)化管理的平臺，對財政編制預算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行標準化的管理。建立的項目支出項目庫是把所有與項目支出預算編制有關(guān)的各個部門單位上報的項目支出的內(nèi)容置入相關(guān)的計算機數(shù)據(jù)庫。對于日常政府部門單位的具體項目支出，可以依照項目名稱、項目內(nèi)容以及項目資金預算內(nèi)容進行分類錄入與分類管理。此外，在年度政府財政項目預算編制計劃中，可以依照項目的類型、重要程度系數(shù)、項目審批部門、政策準確性程度以及社會經(jīng)濟效益等多項基本要素對數(shù)據(jù)庫中的項目進行綜合研究分析，并且可以利用計算機軟件對實際的項目進行綜合評分，而后結(jié)合當年的政府財政實際承受能力進行必要的選擇平衡。同時，可以實行滾動編制，對于當年沒有考慮的項目，在下年的財政預算中將優(yōu)先考慮安排資金。這種項目預算編制方法在很大程度上提高了項目預算編制的科學性，各個部門單位在項目預算編制中的自主性也得到了充分有效的發(fā)揮，各個部門可以根據(jù)輕重緩急對與所涉及的項目支出進行合理自主的排序，相關(guān)的財政部門也可以根據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，擇優(yōu)選擇項目進行扶持。

其三，在財力分配方面實行綜合預算。在實踐中要嚴格執(zhí)行“收支兩條線”以及“票款分離”的管理方法，在加強管理的基礎(chǔ)上，政府的財政預算管理改革可以在部門預算的編制上采用綜合預算的形式，對部門和單位的各項資金進行統(tǒng)籌安排，徹底解決預算內(nèi)外“兩條腿”走路的現(xiàn)象。而財政預算外資金管理不到位，也會對管理的整體性、科學性以及公正性產(chǎn)生影響。

在制定財政預算計劃的時候，要將各部門和單位的預算內(nèi)外撥款、財政專戶核撥資金以及其他財政收入統(tǒng)一作為部門預算收入進行管理，對于財政部門核定的部門支出需求，可以首先通過財政專戶核撥資金進行安排，另外不足的部分再考慮由財政預算內(nèi)撥款。采用這樣的綜合財政預算收支的方式，就使得預算收入的內(nèi)容更加規(guī)范，它包括了財政預算內(nèi)收入、應上繳財政專戶管理的預算外資金收入以及其他收入，這不僅全面擴大了資金范圍，也同時增強了財政預算的規(guī)范性。

在預算支出的問題上，相關(guān)部門可以按照先部門預算外資金后進行預算內(nèi)資金的順序，對個人部分、公用部分以及事業(yè)發(fā)展支出進行核定，這種做法全面加強了對預算外支出的管理，使得預算外資金的多少不能作為片面提高單位的支出標準，在很大程度上提高了支出預算編制的公平性。

（3）建立完善預算管理監(jiān)督模式

在理想的預算管理模式中，組織管理結(jié)構(gòu)，行政權(quán)力的劃分逐漸趨于合理，這就使得優(yōu)化預算監(jiān)督管理成為可能。預算監(jiān)督指的是對預算編制、執(zhí)行以及決算等過程進行的監(jiān)督。

完善的預算監(jiān)督體系包括以下幾個層次：一是人大的監(jiān)督；二是政府審計部門的監(jiān)督；三是財政監(jiān)督；四是部門內(nèi)部監(jiān)督；五是社會大眾的監(jiān)督。人大主要監(jiān)督預算執(zhí)行的法制性意見規(guī)范性情況；審計部門主要監(jiān)督預算的合法性、真實性以及準確性；財政監(jiān)督主要是監(jiān)督預算的科學性、適用性以及效益性；部門監(jiān)督主要是監(jiān)督下屬單位對預算的執(zhí)行情況；社會大眾的監(jiān)督首先要求政府的財政預算必須公開、透明，以此提高政府行為的有效性。通過這五個層次的協(xié)同共同合作，才可以真正建立起內(nèi)外結(jié)合、與部門專職監(jiān)督、相互分離和制約的多方位立體式的財政監(jiān)督新模式。

在本文構(gòu)建的預算管理模式中，采用了部門預算、零基預算的方式，并且做到早編預算與細編預算，這就使得財政資金無論安排到哪個部門、哪些項目以及對相關(guān)資金使用有何要求，都能比較清楚地得到直觀的呈現(xiàn)。同時，財政部門可以在初始環(huán)節(jié)對資金的預算執(zhí)行情況進行管理，即時監(jiān)督資金的具體使用。

（4）優(yōu)化內(nèi)部管理環(huán)境，建立科學的預算管理信息系統(tǒng)

伴隨計算機網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展與普及，在財政預算管理模式研制開發(fā)涵蓋管理各個預算管理的環(huán)節(jié)的信息管理系統(tǒng)已成為可能。在新的財政預算管理體系中，要優(yōu)化內(nèi)部的財政預算管理環(huán)境，依靠網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)模塊的支撐，創(chuàng)建出基于部門預算細化的，財政收支統(tǒng)一即時管理的模式。財政預算指標、用款的計劃進程監(jiān)督、采購定單、相關(guān)的財政政策的效果評價以及對經(jīng)濟運行態(tài)勢的跟蹤分析為都可以在預算信息管理系統(tǒng)中體現(xiàn)，這種信息管理系統(tǒng)可以有效地提高政府的財政預算管理效率，同時也增強預算管理的透明度。

三、結(jié)論

本文結(jié)合了一些新型的預算管理方法，比如部門預算、綜合預算、國庫集中支付制度以及政府采購等，從組織結(jié)構(gòu)、計劃編制、計劃執(zhí)行以及執(zhí)行監(jiān)督等方面，對財政預算管理模式進行研究。但是，要構(gòu)建出一套完整系統(tǒng)的新型財政預算管理模式，仍然需要在具體的預算管理實踐進行不斷的探索與創(chuàng)新。

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