鐘頭朱

(湖南文理學院,湖南 常德 415000)

論我國公益征收中公共利益的規(guī)范

鐘頭朱

(湖南文理學院,湖南 常德 415000)

公共利益是公益征收的合法性基礎,我國應汲取有關國家和地區(qū)的先進經驗,從立法、行政程序和司法審查對公益征收法律制度中的公共利益進行規(guī)范。

公益征收;公共利益;立法模式;行政程序;司法審查

公益征收 (以下簡稱征收)是一個國家的基本法律制度,是連結財產權憲法保障與補償的中間環(huán)節(jié)。一般來說,征收是指國家為了公共利益的需要,依照憲法和法律規(guī)定的權限和程序,強制取得所有權人的財產并且給予公正補償的行為。公共利益是征收制度的核心要件,是征收的合法性基礎和其正義之所在,正如 1905年美國最高法院法官海倫所說:“即使對所有人作了補償,如果不是為了公共利益,政府、國家或州不得占有私人財產。這是美國法學的基石。本院一貫認為,這些原則滋生于一切自由國度的根本性質?！盵1](P148)然而公共利益是一個利益內容和受益對象均具有不確定性的典型不確定法律概念[2](P182),對其進行科學合理的規(guī)范,關系到征收權的規(guī)制和公民私有財產的保障問題。目前,在我國征收實踐中存在的一個突出問題是,行政機關假借公共利益之名濫用征收權,嚴重侵犯了公民的私有財產權,因此對征收中公共利益的規(guī)范問題的探討具有重要的理論和實踐意義。本文擬在對當前有關國家和地區(qū)征收中公共利益的規(guī)范進行考察的基礎上,就我國征收中公共利益的規(guī)范問題談談自己的設想。

一、通過立法界定公共利益

由于征收涉及私人財產權的憲法保障,因此各國憲法基本上規(guī)定了征收權的行使必須是為了公共利益。然而各國憲法只對公共利益作了概括性的規(guī)定,為了不使其成為一紙空文,必須藉由立法的途徑,使其具體化。在立法技術上,主要有兩種立法體例,即以各個分散的法律方式和統一的征收法律方式規(guī)定,而后者又有概括式、列舉式和列舉與概括相混合的折衷式三種。[2](P278-479)由于概括式僅在立法中概括規(guī)定征收須出于公共利益的目的,即“只是重復概括公益條款,作為征收之目的”,因此這種方式實際并未對公共利益作出界定。故而對公共利益從立法上作出界定主要有列舉式和折衷式兩種。一是列舉式,即通過立法詳細列舉用于征收的公共利益的范圍,日本等國家采用這種方式。日本在與土地相關的法律法規(guī)中“窮盡”性列出了 35種可以發(fā)動土地征收的“公共事業(yè)”,其中包括依據道路法進行的公路建設;以治水或水利為目的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、蓄水池及其他設施;國家、地方團體進行改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設施;鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等,并且?guī)缀趺糠N“公共事業(yè)”均相應有一部法律約束,政府沒有任意行政權,法律條款的規(guī)定既沒有但書條款也沒有保留條款。[2](P483)[3](P43)二是折衷式,即一方面列舉公共利益的范圍,另一方面又對公共利益作出概括性的規(guī)定,德國巴伐利亞邦和我國臺灣地區(qū)采用這種方式。德國巴伐利亞邦 1978年通過的《應予補償的征收法》第1條規(guī)定,財產征收,系為達成以公共福祉為目的之計劃。尤其在下列的情形,可予征收:(1)為建造或改建供健康、衛(wèi)生等醫(yī)療作用之設施。(2)為建造或改建學校、大學及其他文化、學術研究設施。(3)為建造或改建公用 (水電供給及垃圾排水)設施。(4)交通事業(yè)設施之建立或變更。(5)為建造或改建維持公共治安之設施。(6)各級政府及公法人團體達成法定任務之需。(7)其他法律有規(guī)定征收之情形者。(8)為補償因征收而損失土地及其他權利者,可再行征收以補償之。[2](P483)我國臺灣地區(qū)“土地法”也采用折衷式規(guī)定,其第208條前八項列舉了八種屬于公共利益的情形,第九項設立了概括性的規(guī)定。

在我國,現行許多法律都在使用“公共利益”這一概括性名詞,沒有對“公共利益”的范圍作出明確的界定,行政機關征收權的濫用主要是利用了“公共利益”這一概念本身的不確定性,隨意歪曲其內涵和外延,任意以其為借口擴大“公共利益”的范疇,從而實現征收權擴張與濫用不正當性目的,極大地損害了公民私有財產權。有鑒于此,筆者認為,我國應通過立法機關采取折衷式的立法模式來界定公共利益。這包括兩層含義:

1.公共利益界定的主體是立法機關。公共利益與私人利益一般表現為此消彼長的關系,公共利益的實現通常以減損私人利益作為成本,或者說以限制或者剝奪公民權利作為代價,例如為了公共利益征收私人財產。因此,憲法通常規(guī)定只有立法機關通過立法的方式來界定公共利益才具有合法性和正當性。

2.公共利益的界定模式是折衷式,即一方面列舉公共利益的范圍,另一方面又作概括性規(guī)定。具體來說,可對公共利益作如下界定:(1)國防設施;(2)交通事業(yè);(3)公用事業(yè);(4)教育、科技、文化、藝術、體育、慈善事業(yè);(5)公共衛(wèi)生事業(yè);(6)環(huán)境保護事業(yè);(7)政府機關、地方自治機關及其他公共建筑;(8)舊城改造;(9)其他由政府興辦以公共利益為目的的事業(yè)。這種折衷式的界定方式既可克服列舉式的僵化,保持法律的靈活發(fā)展性,又可克服概括式的高度不確定性,使法律便于操作。

二、通過行政程序規(guī)范公共利益

征收權往往由行政機關行使,行政機關行使該權時需要對公共利益進行判斷,以使征收的目的符合公共利益。雖然世界上有的國家和地區(qū)通過立法界定了公共利益,但是權力的擁有者往往具有濫用權力的天然傾向,行政機關在判斷公共利益時難免會發(fā)生錯誤甚至以公共利益之名侵犯公眾的合法權益,因此,對于征收中的公共利益,除了從立法上予以界定外,更為重要的是通過一套科學合理的行政程序來規(guī)范。

從有關國家來看,通過行政程序規(guī)范公共利益主要有兩種方式:一是聽證程序;二是公益目的的調查和咨詢。[4]適用聽證程序確認公共利益的依據在于,盡管具體確認公共利益的權力在于行政機關,但行政機關并不能完全按照自己的意志決定,相反,其認定某一利益是否屬于公共利益的范圍,必須聽取他人意見,特別是利益相關人的意見。如美國征收程序要求召開公開的聽證會,說明征收行為的必要性和合理性。澳大利亞《土地征收法》第五章規(guī)定了土地征收前的公告程序和利害關系人的異議程序,以保證土地征收的合目的性。法國在批準公用目的前,要公布公用征收的一切文件和資料,供公眾查閱,并收集公眾的意見。日本《土地征用法》規(guī)定公益事業(yè)項目人,要將公益事業(yè)項目的認定申請,提交給都道府縣地方政府的知事或建設大臣,都道府縣地方政府的知事或建設大臣在聽取群眾意見或舉行聽證會的基礎上進行申請認定。公益目的的調查和咨詢,是指通過行政機構或其他機構的廣泛調查,或向具有一定獨立性和專業(yè)性的機構進行咨詢,來確認公共利益的范圍。在法國,公用征收行政階段的第一個程序就是事前調查,調查的目的在于收集必要的信息,以供決定批準公用目的的參考。有關機關在批準公用目的時,需咨詢有關部門,如事前調查的結論不贊成的公用征收或特別重要的公用征收由總理咨詢最高行政法院的意見后發(fā)布命令決定。涉及農業(yè)、環(huán)境或古跡的保護等方面的公用征收,還要咨詢主管的部長意見。[5](P374-379)在美國,行政機關關于公共利益的報告應當在行政機關實施具體行為之前完成,并經代議機關批準后方能生效。

在我國目前的有關征收的法律中,幾乎沒有行政程序規(guī)范公共利益,征收是否符合公共利益的要求,完全由征收主管機關自己說了算。我國應借鑒發(fā)達國家的經驗,通過行政程序規(guī)范征收中的公共利益,使公眾真正參與公共利益的決策。具體程序如下:

1.公告程序。征收決定機關于收到征收申請后,應將征收申請的相關事項向公眾發(fā)出公告;調查報告和批準公共目的的決定應當予以公告。這種程序保障了公眾的知情權,從而形成一種決策壓力,防止政府濫用公共利益違法進行征收,同時也為被征收人和公眾監(jiān)督征收是否符合公共利益提供一個充分且對稱的參與環(huán)境。

2.調查程序。征收決定機關在收到征收申請后,應指定一個調查委員會或一名調查員,深入被征收財產所在地,詳細了解被征收人及有關人員的意見,然后寫成報告,提出結論,連同調查記錄遞交征收決定機關。同時調查報告必須公開,供公眾查閱。

3.聽證程序。對于征收是否為了公共利益有爭議的,采取聽證程序來作出決定。通過聽證程序賦予公眾充分的參與權,允許其提出意見并反駁不同意見者,對公益征收的事實展開廣泛的辯論,以最大程度地保證結果的公正性。具體聽證程序可以參考行政處罰法的規(guī)定,鑒于公共利益的特殊性,組織聽證的機關可以邀請第三方,即與征收無利害關系的其他普通公眾參加。聽證結束后,組織聽證的機關必須按照聽證的記錄作出裁決。

4.批準征收程序。征收決定機關根據調查報告或聽證所作出的裁決作出是否批準征收的決定,同時將該決定予以公告。

三、通過行政訴訟審查公共利益

作為典型的不確定法律概念,無論是通過立法界定還是利用行政程序規(guī)范公共利益,在征收的實踐中,對征收是否合目的性的爭議仍然存在。在國外,當出現認為被征收的財產不被認為是為了“公共利益”時,法院將介入征收行為,對兩造各執(zhí)的理由進行判斷,對公共利益進行終局性審查,即所謂的以“法官的智慧”來配合經過“公開討論程序”而制定公益條款的“立法者之智慧”。[6](P158)

德國基本法第92條的規(guī)定,任何人認為其基本權利之一……受到公共權力之侵犯時,可向憲法法院提出違憲申訴,其《行政法院法》第40條規(guī)定:“所有非憲法性質的公法性法律爭議,均適用行政訴訟管轄?！痹诘聡?如同其他的公益概念一樣,征收公益也是一個典型的“不確定法律概念”,可以由司法來審查其內容,此即所謂“以司法決定公益”。根據司法審查征收公益的層次不同,分為憲法層次的審查和行政層次的審查。憲法層次的審查是指由憲法法院審查征收公益類型的征收法律有無違憲。憲法法院在審查征收法律內決定之征收公益類型時,往往慎重考慮立法者之立法,綜合一切有關的因素、事實,決定有無符合公益的急迫需求。只有在將征收公益與重大、急迫公益之“一致性”獲得肯定和對公民財產權利盡到最大保障之能事后,該征收公益才屬合憲。1968年德國聯邦憲法法院在“漢堡洪水控制案”中審查了征收行為是否符合公共利益的問題,判決了漢堡州征收堤壩區(qū)土地的法律合憲。行政層次的審查是指由行政法院審查行政機關在實行征收之個案時,有無遵從征收法律的規(guī)定。在德國,行政法院可以審查一個征收之公益,是否實際存在,即究竟在此個案中有無征收之目的存在。但是行政法院到底有無“能力”可以決定,到底一個學校、軍事設施、一條道路有無建筑的必要性?即使肯定其有需要建造,法院又有無能力來決定,究竟要筑四線公路,抑或二線公路,即足以解決公眾通行問題?以及究竟一個軍用飛機場是否只需四個飛機起降跑道抑或二個跑道,即滿足軍事需要?從德國征收法發(fā)展的歷史來看,其答案應屬否定,此即所謂行政法院的“審查能力的極限”。[2](479-482)

法國行政法院通過受理越權之訴,審查公用征收的目的是否符合公共利益的需要。依照法國的立法規(guī)定,批準公用目的的決定,主要是確定公用征收目的的合法性。批準公用目的是一個行政決定,和其他行政行為一樣,受行政法院管轄。公用征收的申請單位,被征收不動產的所有者及利害關系人,以及對公用征收有直接利益的人,不服批準公用目的的決定,可在決定公布后 2個月內,向行政法院提起越權之訴,請求撤銷違法的決定。行政法院在審查公用目的是否合法時,既對公用目的采取極廣泛的解釋,也注意防止行政機關濫用公用征收的目的。行政法院認為只要公用征收行為具有公共利益性質,就是合法的征收,但如果行政機關利用公用征收主要是為了增加其自身的收入或滿足純粹的私人利益,則不符合公用目的。此外,行政法院還結合具體情況來判斷公用征收是否符合公用目的,如一個海濱城市的政府征收土地建設跑馬場,法院認為是符合發(fā)展旅游事業(yè)和地區(qū)經濟的公用目的,并且注意比較由于公用征收進行建設可能得到的利益或引起的損害,如被征收人的損失、財政上的負擔、環(huán)境污染等,然后決定是否符合公用目的。[5](P372-380)

在美國,“如果被征收方對政府的征收本身提出質疑,可以提出司法挑戰(zhàn),迫使政府放棄征收行為。”[7](P175)在 1896年的密蘇里太平洋鐵路公司訴布達拉斯加州案中,聯邦最高法院判決該州法案違憲,因為該法案“實質上就是為了另一個私人目的來剝奪私有財產”。[8]在 1981年的 Pole Town Neighborhood Council v.City ofDetroit案中,[9]底特律地方居民委員會就挑戰(zhàn)了底特律市征收 465英畝土地轉讓給通用汽車公司以建造汽車制造廠的行為未滿足公共用途,向法院申請司法審查,密西根最高法院判決此征收符合公共目的。在 2001年的“九毛九平價超市案”[10]中,聯邦最高法院認為蘭卡斯特市重建管理局所主張的公共目的只是一個借口,因而撤銷了市政府的征收決定。

目前,我國行政機關以公共利益為名濫用征收權,恣意侵犯公民財產權的一個重要原因是未建立公共利益司法審查機制。公共利益司法審查機制的存在具有警示功能和救濟功能,一方面使行政機關在行使征收權時會顧及事后還將受到審查,因而會更加謹慎行使權力;另一方面為利害關系人合法權益的保護提供了司法救濟途徑。因此,我國亟需建立征收中公共利益的司法審查制度,通過行政訴訟審查公共利益。

1.起訴人。從比較法角度而言,征收爭議的起訴人的范圍較為廣泛,如在法國,征收申請單位,被征收財產所有者及利害關系人,以及對征收有直接利益的人,不服批準公共目的的決定,可向行政法院提起越權之訴。筆者認為,我國應借鑒法國的做法,擴大起訴人的范圍,允許以上人員提起訴訟。

2.審查期間征收行為停止執(zhí)行。有關征收中公共利益目的的糾紛一旦進入訴訟程序,除基于緊急的公共利益的需要外,即應停止執(zhí)行行為,因為此類行為影響的不是個人利益,由于補償實際上是公共利益與個人利益衡量之后的一種結果,是一種一部分人為了更多人的利益作出犧牲后的無可奈何的利益交換,因此在法院對征收是否符合公共利益目的作出最終裁決之前,強制執(zhí)行將可能會給公共利益或被征收人的權益帶來金錢補償也無法彌補的損失。[11](P30)

3.形式審查和實質審查。法院對公共利益進行司法審查,必須堅持形式審查和實質審查。形式審查主要審查行政機關征收行為中公共利益的確定是否遵循征收程序,如公告程序、調查程序和聽證程序等。實質審查是審查征收中公共利益是否實際存在,這主要從是否為公眾所需、是否為公共所用和是否符合公益目標這三個方面進行審查。審查時要堅持以下兩個原則:一是利益衡量原則。依照憲法確定的價值序列,征收只有在價值優(yōu)越的情形下才為適當。二是比例原則。涉及位階相同的權利,則要適用比例原則,征收所致之害,要選擇對相對人損害最小的方式方法。

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[8]164U.S.417(1896)

[9]410 Mich.616,304N.W.2d455.

[10]99 Cents Only Stores v.Lancaster Redevelopment Authority,237F.Supp.2d 1123(C.D.Cal.2001).

[11]宋雅芳.試論財產征用的公共利益目的 [J],河南社會科學,2005,(1).

D923.2

A

1008-6463(2010)01-0009-03

2009-06-28

湖南省教育廳科研項目“公益征收研究”(08C597)的階段性成果。

鐘頭朱 (1970-),男,湖南茶陵人,湖南文理學院教師,法律碩士,研究方向為憲法與行政法學。

責任編輯 王 飛