○宋清華 夏韜

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)新華金融保險(xiǎn)學(xué)院 湖北武漢 430073）

為了貫徹國家政策或意圖，許多國家建立了不以盈利為目的的政策性銀行，政策性銀行在這些國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，成為金融體系的組成部分。但隨著時(shí)間的推移，政策性銀行的經(jīng)營環(huán)境發(fā)生了顯著變化，政策性銀行的發(fā)展開始面臨許多困難，世界各國政策性銀行紛紛處于變革、演變之中：有的政策性銀行在完成了其歷史使命以后退出了歷史舞臺(tái)，或被兼并收購；有的政策性銀行依然堅(jiān)守其原來的業(yè)務(wù)范圍，堅(jiān)持政策性銀行的辦行方向；而相當(dāng)一部分政策性銀行則走上了商業(yè)化發(fā)展之路，甚至完全轉(zhuǎn)變成商業(yè)銀行。我國1994年建立起來的國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行等三家政策性銀行，經(jīng)過十多年的發(fā)展之后何去何從？借鑒國外政策性銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗(yàn)，走商業(yè)化、市場化發(fā)展之路，是我國政策性銀行的現(xiàn)實(shí)選擇。

一、國外政策性銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗(yàn)

1、德國復(fù)興信貸銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗(yàn)

第二次世界大戰(zhàn)后，為配合歐洲復(fù)興計(jì)劃的實(shí)施，德國政府依照《德國復(fù)興信貸銀行法》于1948年11月成立了德國復(fù)興信貸銀行（簡稱KFW），主要目的是協(xié)助政府重建戰(zhàn)后的德國經(jīng)濟(jì)。德國復(fù)興信貸銀行總部位于萊茵河畔的法蘭克福，最初被定位于對(duì)“聯(lián)邦政府特殊政治或經(jīng)濟(jì)利益的項(xiàng)目”進(jìn)行投資，主要集中在公路、鐵路等交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施，后來轉(zhuǎn)向提供出口信貸和對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行融資。在投資信貸當(dāng)中，德國復(fù)興信貸銀行的首要任務(wù)是為促進(jìn)德國中小企業(yè)的發(fā)展，為中小企業(yè)投資項(xiàng)目提供優(yōu)惠的長期信貸。德國企業(yè)99%是中小企業(yè)，德國的中小企業(yè)解決了德國近三分之二就業(yè)人口的就業(yè)問題。

隨著德國經(jīng)濟(jì)金融形勢的變化，德國復(fù)興信貸銀行走上了商業(yè)化之路，具體做法是：將其已與商業(yè)銀行產(chǎn)生競爭的出口信貸和項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)等獨(dú)立出來，納入到新建的全資子公司復(fù)興信貸伊佩克斯銀行（KFW-IPEX Bank）。復(fù)興信貸伊佩克斯銀行是專門從事進(jìn)出口貿(mào)易和項(xiàng)目融資的商業(yè)銀行，它在2004年初至2007年底前作為行中行進(jìn)行獨(dú)立前的試運(yùn)行，從2008年初起正式作為標(biāo)準(zhǔn)的商業(yè)銀行運(yùn)作，不再享受國家優(yōu)惠待遇。通過這樣的改革，既可以避免德國復(fù)興信貸銀行利用國家優(yōu)惠政策與商業(yè)銀行進(jìn)行不公平競爭，同時(shí)也能使德國復(fù)興信貸銀行通過較長時(shí)間建立起來并已具備了一定競爭優(yōu)勢的市場業(yè)務(wù)得以保留。

現(xiàn)在的德國復(fù)興信貸銀行是金融集團(tuán)控股公司，由KFW促進(jìn)銀行、KFW中小企業(yè)銀行、復(fù)興信貸伊佩克斯銀行、KFW開發(fā)銀行、德國投資與開發(fā)有限公司組成。德國復(fù)興信貸銀行通過全資擁有或以控股方式設(shè)立子公司，分別從事不同的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。雖然政府沒有對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)控制提出要求，但德國復(fù)興信貸銀行主動(dòng)按照新巴塞爾協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)，制定了一套嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。復(fù)興信貸伊佩克斯銀行則完全按照商業(yè)銀行法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。

德國復(fù)興信貸銀行通過建立母子公司，實(shí)行集團(tuán)化管理。集團(tuán)化發(fā)展模式的意義在于：一是在集團(tuán)內(nèi)部有效解決政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的分業(yè)經(jīng)營問題。二是集團(tuán)可以用商業(yè)性業(yè)務(wù)盈利彌補(bǔ)政策性業(yè)務(wù)虧損，在業(yè)務(wù)運(yùn)作上不依賴財(cái)政補(bǔ)貼等方式，更多是通過市場化方式運(yùn)作，提高執(zhí)行國家發(fā)展戰(zhàn)略意圖和政策的能力。德國復(fù)興信貸銀行的出口信貸和國際項(xiàng)目融資等商業(yè)性業(yè)務(wù)盈利較好，作為其一個(gè)重要業(yè)務(wù)構(gòu)成來支撐政策性業(yè)務(wù)。三是可以有效解決監(jiān)管問題，為金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)集團(tuán)內(nèi)部的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)分別按不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管提供了可能。德國復(fù)興信貸銀行受《德國復(fù)興信貸銀行法》的制約，對(duì)出口信貸和項(xiàng)目融資等商業(yè)性業(yè)務(wù)嚴(yán)格按照商業(yè)銀行法監(jiān)管。

德國復(fù)興信貸銀行為德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，是一個(gè)與德國一起成長的銀行。它是國有銀行，以促進(jìn)德國企業(yè)的發(fā)展和推動(dòng)德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展為己任。它雖然是國有的，但相對(duì)獨(dú)立，不受政府的干預(yù)，項(xiàng)目的授信權(quán)掌握在董事會(huì)手里。由政府部門領(lǐng)導(dǎo)組成監(jiān)事會(huì)，對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。它不依靠政府補(bǔ)貼做新業(yè)務(wù)，不用向國家繳納股利，也不用上繳所得稅。德國復(fù)興信貸銀行是一家大銀行，但它沒有分支機(jī)構(gòu)，它為促進(jìn)德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的信貸、規(guī)劃和方案是通過“批發(fā)”的方式由商業(yè)銀行進(jìn)行“批發(fā)”與“零售”。德國復(fù)興信貸銀行本身是盈利的。它受德國聯(lián)邦政府的委托，管理德國國家預(yù)算中的援助款項(xiàng)。德國對(duì)中國的不少援助項(xiàng)目是先經(jīng)過德國復(fù)興信貸銀行的審核后由德國政府發(fā)放的。

2、法國德夏銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗(yàn)

法國德夏銀行（Dexia CLF）成立于1996年，最初是一家在全球范圍內(nèi)從事公用事業(yè)融資和項(xiàng)目融資的專業(yè)銀行，現(xiàn)在已發(fā)展成為一家可以提供各種金融服務(wù)的全能銀行。它的前身是地方政府投融資局（CAECL），并由CAECL過渡為法國地方信貸銀行（CLF），最終轉(zhuǎn)型為德夏銀行。CAECL是一家成立于1966年的國有機(jī)構(gòu)，從事政策性業(yè)務(wù)，如向法國次主權(quán)部門提供貸款，為地方政府發(fā)債提供擔(dān)保等。1981年頒布的《分權(quán)法》使法國開始了中央政府與地方政府分權(quán)的過程。2003年，法國地方政府獲得了金融自主權(quán)，這為CAECL發(fā)展成為為地方政府、地方企業(yè)和公共事業(yè)項(xiàng)目提供項(xiàng)目融資為主的業(yè)務(wù)模式創(chuàng)造了良好的環(huán)境。與此同時(shí)，伴隨著金融監(jiān)管局對(duì)歐洲資本市場監(jiān)管的進(jìn)一步放松，法國國內(nèi)資本市場逐漸活躍壯大。而歐元的出現(xiàn)，以及歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，為德夏銀行擴(kuò)大融資渠道實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了有利條件。

法國德夏銀行商業(yè)化改革的具體措施有：第一，提供一站式服務(wù)。在轉(zhuǎn)型之前，CAECL長期擁有40%—50%的法國公用事業(yè)融資市場份額，銀行本身為公共部門提供金融服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)充沛。在轉(zhuǎn)型過程中，德夏銀行的業(yè)務(wù)功能定位是為地方政府和地方企業(yè)提供項(xiàng)目融資和公用事業(yè)融資的一站式服務(wù)。第二，政府主權(quán)逐步退出，保持信用的連續(xù)性。1987年，CAECL的資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)入新成立的CLF，這是CAECL由政策性金融機(jī)構(gòu)向商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的開始。CLF的大部分股權(quán)由中央政府所有，在其后十年間政府的緩慢撤資減緩了其在商業(yè)化轉(zhuǎn)型過程中資信受到的沖擊，降低了轉(zhuǎn)型過程中的融資成本。第三，拓寬融資渠道。轉(zhuǎn)型過程中，德夏銀行的籌資模式由之前的對(duì)政府信用支持依賴較大轉(zhuǎn)變?yōu)橐园l(fā)行資產(chǎn)抵押債券為主的批發(fā)性籌資模式。德夏銀行作為向商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的銀行，還擁有一些零售型籌資，如企業(yè)和個(gè)人存款等。

3、日本政策性銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗(yàn)

第二次世界大戰(zhàn)后，為了迅速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的重建和發(fā)展，日本陸續(xù)在幾乎每一個(gè)需要扶助和支持的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如國民生活、進(jìn)出口、中小企業(yè)、住宅、醫(yī)療、公營企業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、振興開發(fā)等，都對(duì)應(yīng)設(shè)立了政策金融機(jī)構(gòu)，再加上1936年11月設(shè)立的商工組合中央金庫，這些為數(shù)眾多的政策金融機(jī)構(gòu)在各自領(lǐng)域以特有方式向特殊對(duì)象展開金融服務(wù)，為日本經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)、高速增長及此后的低速穩(wěn)定增長發(fā)揮了重大作用。

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)之后，政策性銀行在穩(wěn)定日本金融體系、恢復(fù)日本經(jīng)濟(jì)的過程中發(fā)揮了極其重要的作用，政策性銀行貸款余額與GDP的比例達(dá)到20%左右。但日本政策性銀行規(guī)模過大，政策性金融機(jī)構(gòu)過于龐雜，也導(dǎo)致金融市場上資源配置的扭曲。1999年，日本對(duì)政策金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合重組，將日本輸出入銀行與海外經(jīng)濟(jì)協(xié)力基金合并，成立國際協(xié)力銀行；將日本開發(fā)銀行與北海道東北開發(fā)公庫合并，設(shè)立日本政策投資銀行；將國民金融公庫與環(huán)境衛(wèi)生金融公庫合并，成立國民生活金融公庫。經(jīng)過整合，日本的政策性金融機(jī)構(gòu)形成了“二行七庫”局面?！岸小奔慈毡菊咄顿Y銀行和國際協(xié)力銀行；“七庫”即國民生活金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫、公營企業(yè)金融公庫、住宅金融公庫和商工組合中央金庫。2001年，日本頒布《專門公共機(jī)構(gòu)改革法》（SpecialPublic Institutions Reform Laws），開始推行政策性銀行的改革。2005年11月，小泉內(nèi)閣提出了日本政策性銀行改革的三個(gè)基本方針：第一，限定政策性銀行職能，只行使三項(xiàng)職能——支持中小企業(yè)發(fā)展和個(gè)人業(yè)務(wù)的開展；確保國家海外資源的供應(yīng)；在國際項(xiàng)目中進(jìn)行日元貸款。第二，堅(jiān)持“高效率小政府”、“民間能做的事情就交給民間”，政策性金融機(jī)構(gòu)“由官轉(zhuǎn)民”，實(shí)現(xiàn)政策金融規(guī)模減半目標(biāo)。到2008年，實(shí)現(xiàn)政策性銀行貸款余額與GDP的比率從18%下降到10%左右，與國際平均水平同步。財(cái)政部不再向政策性銀行補(bǔ)充資本金，也不會(huì)沖銷虧損。第三，努力實(shí)現(xiàn)政策金融機(jī)構(gòu)的高效率經(jīng)營。通過部分擔(dān)保、證券化、間接融資等手段補(bǔ)充完善民間金融機(jī)構(gòu)，杜絕政府官員退職退休后“下凡”到政策性金融機(jī)構(gòu)任職的現(xiàn)象，對(duì)于合并后新設(shè)立的政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織簡化，提高運(yùn)營效率。

按照上述基本方針的要求，小泉內(nèi)閣確定8家政策性金融機(jī)構(gòu)的改革方案是：5家合并，2家民營化，1家移交地方管理。2006年4月，通過修改《住宅金融公庫法》，將受民間金融機(jī)構(gòu)排擠最嚴(yán)重的住宅金融公庫轉(zhuǎn)化為獨(dú)立法人。2007年2月，日本內(nèi)閣會(huì)議通過了將國際協(xié)力銀行、中小企業(yè)金融公庫等5家政策金融公庫整合的《股份公司日本政策金融公庫法案》。2007年5月，《股份公司日本政策金融公庫法案》獲得日本參議院通過，其核心內(nèi)容是：到2008年10月，將國民生活金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫和國際協(xié)力銀行整合，設(shè)立政府全額出資的股份公司，定名為“日本政策金融公庫”；沖繩振興開發(fā)金融公庫將于2012年度以后并入。對(duì)另外3家政策金融機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果是：面向地方自治體的下水道事業(yè)等進(jìn)行融資的公營企業(yè)金融公庫于2008年10月解散，其融資業(yè)務(wù)移交給由地方自治體出資設(shè)立的“地方公營企業(yè)等金融機(jī)構(gòu)”；面向社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等提供長期融資的日本政策投資銀行和面向中小企業(yè)提供融資的商工組合中央金庫于2008年10月成為政府全額出資的股份公司，在此后的5—7年時(shí)間里，政府將逐步減持并最終全部拋售持有的股份，以實(shí)現(xiàn)徹底民營化。

4、韓國政策性銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗(yàn)

韓國的政策性銀行有韓國產(chǎn)業(yè)銀行、韓國進(jìn)出口銀行、韓國長期信用銀行、韓國住宅銀行等。20世紀(jì)80年代末，韓國實(shí)行了產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整和轉(zhuǎn)軌，將“政府主導(dǎo)型”經(jīng)濟(jì)逐步向“民間主導(dǎo)型”經(jīng)濟(jì)過渡，并在金融領(lǐng)域推行民營化，逐漸減少銀行體系中政策性金融的比重，政策性銀行紛紛商業(yè)化、民營化。

韓國產(chǎn)業(yè)銀行（Korea Development Bank）是1954年4月依據(jù)《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》成立的一家企業(yè)金融專業(yè)銀行。韓國產(chǎn)業(yè)銀行的早期任務(wù)是為韓國工業(yè)重建提供長期融資，20世紀(jì)70年代后集中支持重化工業(yè)、高新技術(shù)與尖端技術(shù)以及中小企業(yè)發(fā)展，1997年亞洲金融危機(jī)后開始促進(jìn)公司和金融部門重組、參與民營化改造，提供多種投資服務(wù)和企業(yè)金融服務(wù)，包括貿(mào)易融資、資金安排、擔(dān)保服務(wù)等，以滿足各類企業(yè)不同的需求。韓國產(chǎn)業(yè)銀行是由韓國政府全額出資成立的政府金融機(jī)構(gòu)，先后向三星、現(xiàn)代、LG、STX等韓國知名企業(yè)提供了大量的資金支持。韓國產(chǎn)業(yè)銀行積極拓展在亞洲國家的業(yè)務(wù)，在中國上海、北京、廣州等地設(shè)有分行，并經(jīng)中國證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)獲得合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）資格。2009年，韓國產(chǎn)業(yè)銀行金融集團(tuán)（KDB FinancialGroup Inc.）成立，該集團(tuán)擁有大宇證券等多家子公司。韓國產(chǎn)業(yè)銀行的目標(biāo)是在2020年前成為世界前20大商業(yè)投資銀行。

韓國國民銀行（Kookmin Bank）是成立于1963年的一家商業(yè)銀行。1998年受亞洲金融危機(jī)的影響，韓國銀行體系進(jìn)行了結(jié)構(gòu)調(diào)整。1998年6月，韓國國民銀行合并了大東銀行。同年12月，作為政策性銀行的韓國長期信用銀行并入韓國國民銀行。2001年，韓國國民銀行又實(shí)現(xiàn)了對(duì)另一家政策性銀行即韓國住宅銀行的合并，韓國國民銀行成為韓國最大的商業(yè)銀行。韓國國民銀行的口號(hào)是：“要做亞洲的花旗銀行”。

5、星展銀行：新加坡發(fā)展銀行商業(yè)化的產(chǎn)物

星展銀行（DBS Bank Limited）原名新加坡發(fā)展銀行（Development Bank of Singapore）。新加坡發(fā)展銀行成立于1968年，由政府和民間共同投資創(chuàng)建。它最初是政策性銀行，其設(shè)立的目的是積極引導(dǎo)國內(nèi)外資金支援新加坡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，為制造加工業(yè)提供長期金融服務(wù)。在新加坡建國初期，基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)任務(wù)非常繁重，因而建立新加坡發(fā)展銀行是十分必要的。然而，新加坡是一個(gè)城市國家，地域極為有限，既不存在長期大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資，也無明顯區(qū)域性差異。開發(fā)性政策性金融業(yè)務(wù)在新加坡建國并迅速現(xiàn)代化后，便逐步縮小或萎縮。在這種情況下，新加坡發(fā)展銀行要繼續(xù)生存與發(fā)展，就必須擴(kuò)展商業(yè)性業(yè)務(wù)。新加坡發(fā)展銀行早期在為工業(yè)提供長期融資過程中獲得了項(xiàng)目評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目貸款和項(xiàng)目融資方面的經(jīng)驗(yàn)，幫助其他銀行拓展了業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一同促進(jìn)了新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，新加坡發(fā)展銀行積極拓寬自身的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，增加商業(yè)性業(yè)務(wù)和投資業(yè)務(wù)，其政策性銀行的性質(zhì)開始發(fā)生改變。20世紀(jì)80年代中期開始，新加坡發(fā)展銀行已經(jīng)演變?yōu)樯虡I(yè)銀行，完全按照商業(yè)銀行的方式進(jìn)行運(yùn)作，被亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為是運(yùn)行得比較成功的開發(fā)銀行。

新加坡發(fā)展銀行商業(yè)化改革的過程主要分兩步完成：第一步是完成銀行性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。通過成立股份公司，通過IPO等方式募集資金并完成銀行改制，將開發(fā)性政策銀行轉(zhuǎn)變?yōu)橛缘纳虡I(yè)銀行。第二步是利用資金優(yōu)勢展開兼并和擴(kuò)張。通過兼并和擴(kuò)展，可以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)其業(yè)務(wù)規(guī)模的壯大，并盡快促進(jìn)其向著成熟的商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變。1998年，新加坡發(fā)展銀行與新加坡郵政儲(chǔ)蓄銀行（POS Bank）合并。同年，新加坡發(fā)展銀行進(jìn)軍香港，先后收購了廣安銀行以及道亨銀行集團(tuán)，于2003年合并并進(jìn)行重組，成為香港第3大銀行集團(tuán)。2003年5月，新加坡發(fā)展集團(tuán)宣布其下屬新加坡發(fā)展銀行中文名變更為“星展銀行”，英文名由“The Development Bank ofSingapore Ltd”改為“DBS Bank Ltd”，以“更好地體現(xiàn)其泛亞洲（Pan-Asia）的志向”。

星展銀行現(xiàn)已成為一家提供全面金融服務(wù)的全能銀行。星展銀行提供一套完善的個(gè)人及企業(yè)銀行和財(cái)務(wù)金融服務(wù)。它活躍于企業(yè)、零售和投資銀行領(lǐng)域，是新加坡中長期融資的主要來源。它積極從事包括貿(mào)易融資和流動(dòng)資金融資在內(nèi)的短期銀行信貸服務(wù)。它還提供投資銀行服務(wù)、投資組合管理服務(wù)和托管服務(wù)。星展銀行在新加坡?lián)碛凶畲蟮姆中芯W(wǎng)絡(luò)，其分行網(wǎng)絡(luò)也分布于亞洲地區(qū)。星展銀行的口號(hào)為：“星展銀行，帶動(dòng)亞洲思維”（DBS Living，Breathing Asia）。

6、印尼人民銀行商業(yè)化改革的經(jīng)驗(yàn)

印尼人民銀行（Bank Rakyat Indonesia，簡稱BRI）是印尼國有農(nóng)業(yè)政策性銀行，其改革的背景是自身面臨不可持續(xù)性的發(fā)展。BRI的改革源于一項(xiàng)被稱為BIMAS的信貸計(jì)劃，BIMAS計(jì)劃最終只有在印尼財(cái)政部的補(bǔ)貼下才能維持下去，并且該計(jì)劃的貸款償還率也很低，一度低于50%，使得BRI年年虧損。改革的直接原因是1983年國際油價(jià)急劇回落，使得印尼政府財(cái)政收入大大減少，并導(dǎo)致了印尼政府的重組和新內(nèi)閣的上臺(tái)。1983年6月，印尼新政府公布了金融部門的一攬子改革計(jì)劃。政府也不再向BRI基層機(jī)構(gòu)的運(yùn)作提供補(bǔ)貼。在印尼財(cái)政部的鼓勵(lì)和支持下，BRI決定展開改革。改革的措施主要有：將原有承擔(dān)政策性信貸業(yè)務(wù)的網(wǎng)點(diǎn)改造成為村銀行；開展儲(chǔ)蓄動(dòng)員，儲(chǔ)蓄動(dòng)員的目標(biāo)是當(dāng)?shù)氐馁J款需求可以用在當(dāng)?shù)匚盏膬?chǔ)蓄存款來滿足；提高銀行經(jīng)營管理水平，包括引進(jìn)信息管理系統(tǒng)、提高員工工作效率、提高資產(chǎn)業(yè)務(wù)盈利能力等。

經(jīng)過近20年的漫長改革，BRI于2003年上市，上市時(shí)資產(chǎn)總值達(dá)110億美元。2003年，BRI稅后利潤2.9億美元，總不良資產(chǎn)率3%，資本充足率20%，貸款存款比接近60%，BRI成為發(fā)展中國家政策性銀行改革的成功樣本。改革前，BRI是一家高政策性業(yè)務(wù)模式單一的政策性銀行。改革之后，其基層銀行仍然繼續(xù)向農(nóng)戶和某些村合作社提供貼息貸款，政策性依然較濃，然而隨著商業(yè)性網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立，商業(yè)性業(yè)務(wù)的增多，其業(yè)務(wù)范圍從單一走向了相對(duì)的多元化。

從政府層面來看，印尼政府的人事變動(dòng)，特別是新任財(cái)長的上臺(tái)，給了改革以有力的政策支持，并且由于其改革計(jì)劃與印尼政府當(dāng)時(shí)的改革計(jì)劃相協(xié)調(diào)，政府除了讓其承擔(dān)部分原有政策性業(yè)務(wù)以外，對(duì)其干預(yù)甚少。從其自身來看，BRI很好的利用了改革的有利時(shí)機(jī)，開設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，積極吸收存款，降低貸款管理成本，并建立有效的信息管理體系。此外，BRI還很好的處理了與政府的關(guān)系，BRI保留了部分政策性職能，但將其與商業(yè)性業(yè)務(wù)隔離，既完成了政府的政策，也保證了自身業(yè)務(wù)不受干擾。由于仍然有政府背景，在亞洲金融危機(jī)中，BRI也被看成印尼最安全的銀行，從而在危機(jī)中繼續(xù)發(fā)展壯大。

二、積極推進(jìn)我國政策性銀行的商業(yè)化改革

1、我國政策性銀行商業(yè)化改革早已開始

1994年，我國組建國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行等三家政策性銀行，其中一個(gè)重要目的是為了實(shí)現(xiàn)專業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離，解決專業(yè)銀行身兼二任的問題，促進(jìn)專業(yè)銀行向現(xiàn)代商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在四大國有商業(yè)銀行全部實(shí)行了股份制改革，其中中國銀行、建設(shè)銀行、工商銀行都已成為上市銀行，而且市值在全世界大銀行中名列前茅，這充分證明當(dāng)初我們組建政策性銀行是非常正確的。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐加快，我國政策性銀行的內(nèi)部經(jīng)營狀況和外部經(jīng)營環(huán)境均在發(fā)生變化，政策性銀行商業(yè)化過程悄悄開始了。從政策性銀行自身來看，由于市場定位不清、業(yè)務(wù)手段單一、籌資渠道單一、資金來源壓力大、公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制不健全、政府干預(yù)過多等原因，迫切需要進(jìn)行商業(yè)化改革。從政策性銀行的外部經(jīng)營環(huán)境來看，價(jià)格機(jī)制逐步走向正軌，價(jià)格扭曲的情況有所好轉(zhuǎn)，財(cái)政收支狀況不斷改善，也使政策性銀行商業(yè)化成為可能。政策性銀行商業(yè)化最先是從政策性銀行業(yè)務(wù)范圍的不斷擴(kuò)大開始的。2004年以來，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)多元化的步伐不斷加快。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在做好主要農(nóng)產(chǎn)品購銷儲(chǔ)信貸業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度，擇優(yōu)扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，商業(yè)性貸款的余額不斷增加，比重不斷提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已由過去單純的農(nóng)副產(chǎn)品收購銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樾罗r(nóng)村建設(shè)銀行。進(jìn)出口銀行成立之初承擔(dān)的具體任務(wù)是支持機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備等資本性貨物出口，目前業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)覆蓋了進(jìn)出口融資、對(duì)外投資業(yè)務(wù)、發(fā)展援助等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，支持范圍從機(jī)電產(chǎn)品和高新技術(shù)產(chǎn)品擴(kuò)展到農(nóng)產(chǎn)品、旅游、服務(wù)貿(mào)易等領(lǐng)域，支持的客戶延伸到中小企業(yè)和港澳臺(tái)資企業(yè)，相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)模持續(xù)上升。而國家開發(fā)銀行商業(yè)化改革的步伐最快，2008年12月，國家開發(fā)銀行股份有限公司的正式成立，國家開發(fā)銀行開始由政策性銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型。

2、我國政策性銀行商業(yè)化改革要堅(jiān)持“一行一策”原則

我國三家政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍、機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營管理等方面存在很大的差異，因而決定我國政策性銀行商業(yè)化改革必須堅(jiān)持“一行一策”的原則，即我國政策性商業(yè)化改革應(yīng)因行制宜，因行而異。政策性銀行商業(yè)化改革有兩種模式，即完全商業(yè)化模式和部分商業(yè)化模式，部分商業(yè)化模式又可以因政策性業(yè)務(wù)所占比重不同而有所區(qū)別。國家開發(fā)銀行采取的是完全商業(yè)化模式，進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則應(yīng)采取部分商業(yè)化模式，即它們可以同時(shí)兼營政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。

在未來的一段時(shí)間內(nèi)，進(jìn)出口銀行應(yīng)以商業(yè)性業(yè)務(wù)為主，政策性業(yè)務(wù)為輔，而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則應(yīng)以政策性業(yè)務(wù)為主，商業(yè)性業(yè)務(wù)為輔。從長遠(yuǎn)來看，進(jìn)出口銀行也可以完全商業(yè)化，將其政策性業(yè)務(wù)剝離給中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也可以辦成以商業(yè)性業(yè)務(wù)為主的全能銀行。

3、發(fā)揮政府在我國政策性銀行商業(yè)化改革中的作用

我國政策性銀行商業(yè)化改革應(yīng)堅(jiān)持政府指導(dǎo)和銀行自主改革相結(jié)合。政府應(yīng)在改革方案的制定、資本的注入、不良貸款的處置、政策性虧損的彌補(bǔ)、稅收減免、法制建設(shè)等方面給予政策性銀行商業(yè)化改革以指導(dǎo)和支持。如果沒有政府的指導(dǎo)和支持，政策性銀行商業(yè)化改革不可能取得成功。

國外政策性銀行商業(yè)化改革經(jīng)驗(yàn)顯示，民營化是政策性銀行改革的大勢所趨。在國家開發(fā)銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型之后，政府應(yīng)增加對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和進(jìn)出口銀行的資本注入，支持它們進(jìn)行股份制改革。在保證國家控股的前提下，可以吸收社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)政策性銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和進(jìn)出口銀行應(yīng)對(duì)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)嚴(yán)格實(shí)行分賬管理、分別核算。政策性不良貸款的處置必須在政府的主導(dǎo)下盡快進(jìn)行，政策性虧損的彌補(bǔ)應(yīng)該納入預(yù)算，不能長期掛賬。對(duì)政策性銀行實(shí)行免稅或減稅，逐步免除營業(yè)稅和所得稅，實(shí)行利潤返還。

我國目前還沒有專門的政策性金融法律法規(guī)。國家開發(fā)銀行完全商業(yè)化之后，應(yīng)該接受《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的調(diào)整。有必要制訂《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》和《中國進(jìn)出口銀行法》，以進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和進(jìn)出口銀行的性質(zhì)、定位和職能。

4、完善我國政策性銀行的市場化運(yùn)行機(jī)制

政策性銀行商業(yè)化改革就是要建立健全市場化運(yùn)作的體制機(jī)制，把政策性銀行辦成真正的銀行。政策性銀行只有按照市場規(guī)律運(yùn)作，才有可能實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。哪怕是政策性業(yè)務(wù)，也要注重運(yùn)用市場機(jī)制。政策性銀行要進(jìn)一步拓展融資渠道。政策性銀行職能的充分發(fā)揮有賴于長期、穩(wěn)定、低成本的資金來源。政策性銀行要進(jìn)一步加大市場化融資力度，擴(kuò)大金融債券的發(fā)行對(duì)象，擴(kuò)大企事業(yè)存款范圍。有關(guān)部門應(yīng)放寬對(duì)政策性銀行的資金市場拆借限制和再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)限制，支持政策性銀行積極開展境外籌資。政策性銀行要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。要樹立全面風(fēng)險(xiǎn)管理理念，不管是政策性業(yè)務(wù)還是商業(yè)性業(yè)務(wù)，都要實(shí)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管理。要健全風(fēng)險(xiǎn)管理組織框架，形成以縱向?yàn)橹鞯娘L(fēng)險(xiǎn)管理報(bào)告路線。要采取各種措施、技術(shù)和手段，降低、轉(zhuǎn)移和控制風(fēng)險(xiǎn)，健全風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。政策性銀行要完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)高效的運(yùn)行管理機(jī)制。完善的法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代銀行良好運(yùn)行的基礎(chǔ)，科學(xué)高效的運(yùn)行管理機(jī)制是充分發(fā)揮政策性銀行職能的前提。政策性銀行要盡快建立合理的法人治理結(jié)構(gòu)和科學(xué)高效的運(yùn)行管理機(jī)制，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性。

5、組建政策性金融集團(tuán)：我國政策性銀行商業(yè)化改革展望

從長遠(yuǎn)來看，我國只需要保留一家政策性銀行——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，并以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為基礎(chǔ)，組建一家政策性金融集團(tuán)。該政策性金融集團(tuán)既可以經(jīng)營各種各類政策性金融業(yè)務(wù)，也可以經(jīng)營各種各類商業(yè)性金融業(yè)務(wù)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國出口信用保險(xiǎn)公司等政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性業(yè)務(wù)以及中國農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)都應(yīng)全部劃歸該集團(tuán)。政策性金融集團(tuán)應(yīng)通過子公司的形式分別經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，真正做到兩類業(yè)務(wù)分賬經(jīng)營、分別核算。

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