魏彥超

(華東師范大學(xué)，上海200241)

論我國政府政務(wù)公開制度的推進

魏彥超

(華東師范大學(xué)，上海200241)

建國以來特別是改革開放以來，我國的政務(wù)公開有了很大的發(fā)展，尤其是《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實施以后，我國的政務(wù)公開進入一個新的發(fā)展階段，但總體上來說，我國的政務(wù)公開尚處于探索階段，有待進一步推進，這需要我國的公務(wù)人員和民眾共同努力，早日實現(xiàn)真正意義上的政務(wù)公開。

政務(wù)公開;理論;意義;問題;原因;措施

政務(wù)公開，按照傳統(tǒng)的理解，主要是指除國家規(guī)定需要保密的事項以外，其他事項諸如黨務(wù)、行政事務(wù)、社會公共事務(wù)等都要向社會公眾公開。政務(wù)公開有廣義和狹義兩種理解。廣義的政務(wù)公開，不僅包括了政府事務(wù)，而且還包括立法、司法、監(jiān)督還有其他的社會團體事務(wù)，也就是說，只要涉及公共事務(wù)，都要向公眾公開。狹義的政務(wù)公開，就是指政府事務(wù)向社會公開。

之所以會產(chǎn)生對政務(wù)公開含義的理解分歧，和傳統(tǒng)政治學(xué)對于“行政”和“政治”的理解分歧是有很大關(guān)系的。按照亞里士多德的觀點，政治是一切與權(quán)力有關(guān)的公共事務(wù)，而行政僅僅是這些事務(wù)的執(zhí)行。根據(jù)古德諾的行政與政治二分法，政治事務(wù)包括了行政事務(wù)，因為立法、司法、行政皆為政治。我們今天討論的政務(wù)公開僅僅指狹義的政務(wù)公開，也即行政事務(wù)的公開，村務(wù)公開和國有企業(yè)的廠務(wù)公開也包括在內(nèi)［1］。

一、我國政務(wù)公開的現(xiàn)狀

目前，我國政務(wù)公開還處于探索階段，不像西方發(fā)達國家那樣，已經(jīng)有多年歷史，所以在政務(wù)公開的推行過程中，難免會出現(xiàn)很多問題，主要以下四個方面。

(一)政務(wù)公開在我國缺乏認(rèn)知基礎(chǔ)

在我國各級政府中，公務(wù)員對于政務(wù)公開是有一定了解的，但讓他們談?wù)勱P(guān)于政務(wù)公開的知識，多數(shù)公務(wù)員所知寥寥。至于人民群眾，對于政務(wù)公開，只是聽說過這個說法而已，具體什么是政務(wù)公開，沒有人能說出個一二三來。有的公民雖然對政務(wù)公開有一些初步的了解，但是在實際生活中，很少有公民真正參與政務(wù)公開活動。當(dāng)然這有法律制度方面的客觀原因，但從公民的主觀原因上來分析，多數(shù)公民還是缺少參與政務(wù)公開的積極性和主動性，這些因素影響和阻礙了我國政務(wù)公開制度的建立和完善。

(二)缺乏對于政務(wù)公開的責(zé)任追究機制

首先，目前，我國對于政務(wù)公開的責(zé)任追究只有籠統(tǒng)的模糊規(guī)定，操作起來非常困難，往往造成事后難以追究。其次，監(jiān)督非常軟弱。有的地方規(guī)定，監(jiān)督要聯(lián)合人大、政協(xié)、紀(jì)檢、監(jiān)察部門進行，沒有國家強制力做后盾，沒有新聞輿論參與，這樣的監(jiān)督是乏力的。再次，我國政務(wù)公開責(zé)任追究制度缺位，沒有明確政務(wù)公開責(zé)任主體，也沒有明確責(zé)任內(nèi)容，這就很難把握責(zé)任追究尺度，造成群眾的知情權(quán)受到侵害也找不到投訴和舉報的地方。最后，政務(wù)公開考核監(jiān)督制度也不完善，缺乏明確的驗收標(biāo)準(zhǔn)，“重形式輕內(nèi)容，重公開輕反饋”的情況時有發(fā)生。

(三)政務(wù)公開的方式繁多，但公開的內(nèi)容流于表面化、形式化

這表現(xiàn)在政務(wù)公開的內(nèi)容多為行政結(jié)果，而對人民群眾普遍關(guān)心的行政程序、行政收費、行政審批缺乏透明度，而且多為事后公開，事前和事中群眾不知情居多。有的地方規(guī)定的政務(wù)公開方式多達十幾種，但在實際操作中，群眾并不知道政府要使用哪一種形式，結(jié)果造成公開效果不佳。

(四)政務(wù)公開的專門法律規(guī)范欠缺

目前，我國雖然也有政務(wù)公開方面的法律法規(guī)，但都是零散不全面的，沒有像國外的《陽光法》、《信息公開法》之類的法律，這就造成我國的政務(wù)公開缺乏專門的法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》的頒布實施彌補了這一空白，但層級明顯不夠，需要全國人大進一步制定更高層級的法律，來規(guī)范政府的政務(wù)公開的方式和程序［2］。

二、政務(wù)公開的意義與價值

(一)政務(wù)公開有利于發(fā)展社會主義民主政治、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主

發(fā)展社會主義民主政治，離不開政務(wù)公開。我國目前正處于民主化改革的關(guān)鍵時期，政務(wù)公開不僅僅是滿足于人民片面的知情權(quán)，而且要形成人民民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督的一系列民主制度和程序;人民不僅要事后知情，而且要參與決策;不僅要事先知情，而且要參與監(jiān)督。如果人民在事前不能知情，事中不能參與決策，事后不能參與監(jiān)督，就不是真正意義上的社會主義民主政治。

要實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的愿望，就必須公開政府的事務(wù)，國家規(guī)定保密的事項當(dāng)然除外。當(dāng)前要做的就是有序擴大公民的政治參與，而政務(wù)公開有利于擴大社會主義民主的形式，體現(xiàn)我國民主政治發(fā)展的與時俱進，也有利于拓寬政府服務(wù)人民群眾的思路。

(二)政務(wù)公開是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求

當(dāng)前，我國社會總體上是和諧的，但也存在一些問題和矛盾。比如:居高不下的房價、藥價，教育費用的不斷攀升，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境、資源的矛盾日益突出，城市中的下崗職工，城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民，貧困人口，失學(xué)兒童和農(nóng)村的留守兒童和老人。這些問題的解決，需要全社會的共同努力，群策群力才能完成。單靠政府去解決，任重而道遠，這就需要政府政務(wù)公開，使問題的解決透明化。即使最后解決的結(jié)果和民眾的理想目標(biāo)還有一定距離，人民只要看到了政府解決矛盾的努力，也會原諒政府，或者通過政務(wù)公開把民眾的不滿情緒釋放出來，或者把一些矛盾解決在萌芽狀態(tài)，這些都有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。

(三)WTO透明度原則要求政務(wù)公開

WTO是成熟的市場經(jīng)濟國家加入的國際性貿(mào)易組織，我國雖然通過多年努力加入了WTO，但由于我國的市場經(jīng)濟體制建立時間還不長，離國際社會的要求還有一定距離。雖然國務(wù)院要求所有的縣級政府都政務(wù)公開，有條件的市級政府也實行政務(wù)公開，但在這些政府的實際運行中，真正能夠做到政務(wù)公開的，也是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府。根據(jù)WTO透明度要求，政府必須減少自己對微觀經(jīng)濟的管制行為，同時公開自己的政策和行為。近年來，我國和其他國家的貿(mào)易摩擦大體都是由于某些地方政府政務(wù)不夠公開造成的，因此，實行政務(wù)公開也是WTO透明度原則的必然要求。

(四)行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府要求政務(wù)公開

行政管理體制改革是政治體制改革的重要方面，改革進行了多年，取得了重大成效，但距離黨和人民的目標(biāo)還有一定的距離。當(dāng)前要著力建設(shè)一支高效優(yōu)質(zhì)的行政管理團隊，更新理念，提高效率，建設(shè)服務(wù)型政府。具體來說，就是轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率，改變管理方式，降低行政成本，提高服務(wù)的透明度自覺把便捷服務(wù)和優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)結(jié)合起來［3］。

(五)政務(wù)公開是防止權(quán)力腐敗和建設(shè)陽光政府的重要機制

歷史和現(xiàn)實證明，一切權(quán)力都有自我膨脹的欲望，而使用權(quán)力的人，往往會濫用權(quán)力，所以必須對權(quán)力加以監(jiān)督，政務(wù)公開正是防止權(quán)力腐敗和權(quán)力不當(dāng)運行的重要機制。一位哲人說過，陽光是最好的殺毒劑，只有把政府事務(wù)公開在人民面前，才能防止暗箱操作，有效阻止權(quán)力尋租，只有這樣才能建設(shè)陽光政府，有效抑制腐敗。我們知道，單純依靠政府官員的自律和道德良心是不能避免腐敗的。

(六)信息時代要求政務(wù)公開

人類已經(jīng)進入信息化時代，建設(shè)信息化的現(xiàn)代政府也是我國各級政府的奮斗目標(biāo)。通過互聯(lián)網(wǎng)與世界各國政府相連，不僅可以提高政府辦事效率，而且也是政府了解民情民意的重要渠道。胡錦濤總書記被稱為“中國第一網(wǎng)民”正是信息化時代的最佳寫照。2003年“非典”和2008年“汶川地震”我國政府處理得當(dāng)，也是得益于現(xiàn)代媒體的發(fā)達，及時把情況和問題報道出來，為政府決策提供了參考，同時也制止了一些別有用心的人利用人民不知情制造混亂。由此可見，政務(wù)公開是信息化時代的必然要求。

(七)政務(wù)公開體現(xiàn)了人民主權(quán)原則

人民主權(quán)原則的提出者要首推英國政治思想家洛克和法國啟蒙思想家盧梭。洛克和盧梭都認(rèn)為，在人類早期，政府出現(xiàn)以前，存在特定意義上的“自然狀態(tài)”。在自然狀態(tài)下，為了生存，人類過著弱肉強食、人人自危的生活。為了整個人類的繼續(xù)存在，人們都渴望建立政府，同時讓渡自己的一部分權(quán)利，交由政府來行使，從而結(jié)束自然狀態(tài)。但人民保留了自己最重要的一部分權(quán)利，即生命權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和知情權(quán)，這些都是神圣不可剝奪的權(quán)利。也就是說，政府的權(quán)力來自于人民的授予，沒有不屬于人民的權(quán)力［4］(P145)。

政務(wù)為何要公開，因為人民有知情權(quán)。知情權(quán)是人民天生而又神圣不可剝奪的權(quán)利，人民需要知道政府在做什么，為什么做這些?以及政府的政策和行為是否對人民有利。知情權(quán)正是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，我國是社會主義國家，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使知情權(quán)，正是我國社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)［5］。

(八)政務(wù)公開發(fā)展了社會主義政治文明

政治文明是人類所創(chuàng)造的社會文明的一部分，是人類對于政治的總的理解之中合理化的一部分，也有人說，政治文明是人類政治生活的總和。我國現(xiàn)在正在建設(shè)中國特色的社會主義國家，就應(yīng)該吸取人類所創(chuàng)造的一切優(yōu)秀文明成果，這其中當(dāng)然包括政治文明。政治文明當(dāng)然包括政務(wù)公開，因為政務(wù)公開在西方已經(jīng)發(fā)展了一百多年，演繹了一系列關(guān)于政務(wù)公開的制度和程序，這對于我國建設(shè)人民主權(quán)的現(xiàn)代法治國家有重要的參考價值。

三、完善政府政務(wù)公開的具體措施

(一)轉(zhuǎn)變觀念，提高對政務(wù)公開的認(rèn)識水平

觀念的轉(zhuǎn)變是推行政務(wù)公開的前提，當(dāng)前我國的政務(wù)公開之所以推行不力，關(guān)鍵是觀念沒有轉(zhuǎn)變過來。因此，首先，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政理念，由官本位的行政理念向民本位的行政理念轉(zhuǎn)變，樹立正確的權(quán)力觀。其次，要樹立為人民服務(wù)的思想，做行政工作本身就是為人民服務(wù)的過程。這就要求各級領(lǐng)導(dǎo)和各級公務(wù)員牢固樹立服務(wù)意識，政務(wù)公開對于政府而言是一項義務(wù)，對民眾而言是一項權(quán)利。政府工作人員只有樹立這樣的理念，才能真正做到行政公開。

(二)注重實效，根據(jù)群眾需要公開

政務(wù)公開的本意是建設(shè)服務(wù)型政府。在公開過程中，要想群眾之所想，群眾想看什么，政府就公開什么，不要像以前一樣，政府公開什么，群眾就看什么。不要假公開，要敢于真公開，不要像人們所說的那樣，政務(wù)公開是停留在口頭上，掛在墻上，寫在標(biāo)語上，閃爍在屏幕上，要落實在行動上。

(三)完善約束激勵機制

各項行政事務(wù)的有序公開運行，必然會觸動某些部門和個人的利益，這對政務(wù)公開會造成一定的阻力。行政事務(wù)向社會各界公開，本來就是政府應(yīng)該做的。但是現(xiàn)在許多應(yīng)該公開的沒有公開，或者半公開，或者事后公開，這些都是由于缺乏約束激勵機制造成的。對于政務(wù)公開做得好的，要大力表揚，給與職務(wù)升遷或者物質(zhì)獎勵，對于那些對政務(wù)公開持消極態(tài)度甚至抵制態(tài)度的，要通報批評，甚至行政處分。

(四)在人民群眾最需要解決的問題上公開

政務(wù)公開的目的就是為了解決人民群眾最關(guān)心、反響最強烈的實質(zhì)性問題，特別是與群眾切身利益最相關(guān)的問題，諸如子女上學(xué)問題、醫(yī)保問題、勞保問題、就業(yè)問題、住房問題、教育亂收費問題、環(huán)境問題、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)等等。這些問題的解決都需要政府部門公開解決問題的程序和措施，讓人民群眾做到心中有數(shù)。

(五)推行電子政務(wù)，實現(xiàn)政務(wù)公開

抓好電子政務(wù)建設(shè)，就是要求把基于電子化的行政管理行為規(guī)范化、制度化、程序化，減少行政管理行為中的隨意性，有效控制行政自由裁量權(quán)，不斷提高政府行政管理水平和公共服務(wù)能力，減少因為部門利益和條塊分割而造成的行政效率低下問題。這就要求我們設(shè)立電子政務(wù)基金，由信息化部門統(tǒng)一管理，專門用于政府的電子政務(wù)建設(shè)。特別是大型電子政務(wù)工程，更需要專門的配套資金，來提高主管部門的信息化協(xié)調(diào)能力，這是政務(wù)公開的關(guān)鍵。

(六)以改革來解決政務(wù)公開的體制障礙

政務(wù)公開是一種新型的辦事模式，改變了政府職能行使的流程，也需要通過行政管理體制的改革加以保證。因此，加快改革的進程，為政務(wù)公開掃清制度障礙已刻不容緩。比如，政務(wù)公開中有一種制度是建立政務(wù)大廳，或者行政服務(wù)中心，總之就是將政府各個部門的相關(guān)事務(wù)集中到一起辦理。理論上這種做法會節(jié)省時間，提高政府的辦事效率，但辦事大廳或者行政服務(wù)中心在政府體制中到底處于什么位置，里面的辦事人員和原單位到底是什么關(guān)系，至今無法理清，這一切都需要改革來為政務(wù)公開的發(fā)展掃清道路。

(七)加快政務(wù)公開的法制建設(shè)

規(guī)范化的政務(wù)公開必須建立在法治的基礎(chǔ)上。在政務(wù)公開的實踐中通常遇到的兩個問題是:什么應(yīng)該公開和什么不應(yīng)該公開，這需要通過法律規(guī)范明確公開的范圍、內(nèi)容、形式和程序。隨著信息化的推進和電子政務(wù)建設(shè)的發(fā)展，政府信息公開逐漸提上日程，并出臺相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)范，體現(xiàn)的就是政務(wù)電子化、信息公開化的精神。在《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實施之后，我國的政務(wù)公開邁上了一個新的臺階。但是該條例規(guī)定的政府信息公開制度和程序還是相當(dāng)模糊的，而且這是一個政府法規(guī)，還沒有上升到國家法律的地位，層級不夠高是該條例的致命要害。這需要我國制訂更高層級的法律，來促進政府政務(wù)公開。

(八)完善政務(wù)公開的監(jiān)督機制

推行政務(wù)公開，就是要增強政府工作的透明度，防止權(quán)力濫用，打造服務(wù)型政府，這就要把政府的行為置于人民群眾的有效監(jiān)督之下。有效的群眾監(jiān)督是政務(wù)公開的保證。強化政務(wù)監(jiān)督工作，首先要完善各級政府工作機制，建立健全科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督保障體系。同時，要發(fā)揮人民群眾監(jiān)督作用，事實證明，群眾監(jiān)督搞得好的地方，政府行政行為就規(guī)范，管理就卓有成效，政務(wù)公開推行就越有力，人民群眾就越滿意。

總之，推進政務(wù)公開，措施很多，關(guān)鍵在于落實，只有全民行動起來，我國的政務(wù)公開才能落到實處。

［1］胡仙芝.歷史回顧與未來展望:中國政務(wù)公開與政府治理［J］.政治學(xué)研究，2008，(6).

［2］張勇剛.我國政務(wù)公開中存在的問題及對策思考［J］.長沙大學(xué)學(xué)報，2008，(4).

［3］何勇.深入推進政務(wù)公開為發(fā)展社會主義民主政治做出新貢獻［J］.求是雜志，2008，(10).

［4］［法］盧梭.社會契約論［M］.楊國政譯.西安:陜西人民出版社，2004，(145).

［5］康之國，劉嫻靜.政務(wù)公開的法理邏輯與現(xiàn)實悖論分析［J］.中國行政管理，2008，(S1).

Abstract:Since the founding of the People’s Republic of China and implementation of reform and opening－up policy，the system on disclosure of government information in China has seen a great development.After the publication of Regulation of the People′s Republic of China on the Disclosure of Government Information，the system has stepped on a new stage.However the system is still at an exploration stage，and is waiting for a great improvement，which requires public servants and people in China to work together to realize the sysyem in its true sense.

Key words:disclosure of government information;theory;meaning;problems;countermeasures

On Promoting the Disclosure System of the Government Administrative Information

WEI Yan-chao

(East China Normal University，Shanghai 200241，China)

D630.1

A

1008—4444(2010)02—0020—04

2010－03－08

魏彥超(1976—)，男，河南南陽人，華北師范大學(xué)政治學(xué)系2008級博士生。

(責(zé)任編輯:董紅克)