陳石山

（中共長(zhǎng)沙市委黨校 工商管理教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀、成因及化解對(duì)策

陳石山

（中共長(zhǎng)沙市委黨校 工商管理教研部，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

村級(jí)債務(wù)量多、面廣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利息負(fù)重。村級(jí)債務(wù)的形成有村級(jí)自身的原因，如財(cái)務(wù)管理不善、適應(yīng)市場(chǎng)能力有限、供養(yǎng)人員過多等，也有體制、制度方面的原因，如二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、對(duì)農(nóng)村實(shí)行指標(biāo)管理等?；獯寮?jí)債務(wù)，首先要完善制度，防止新債；同時(shí)要具體情況具體分析，采取多種措施化解；其中發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是最根本的對(duì)策。

村級(jí)債務(wù)；現(xiàn)狀；成因；對(duì)策

村級(jí)債務(wù)關(guān)乎著農(nóng)業(yè)增收、農(nóng)民富裕、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定乃至新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。村級(jí)債務(wù)的形成有其歷史和現(xiàn)實(shí)原因，如何有效化解是一個(gè)值得探討的重要課題。

一 村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀

為全面了解村級(jí)債務(wù)的情況，2008年3月至2009年5月，筆者對(duì)湖南長(zhǎng)沙、懷化，江蘇揚(yáng)州，廣東中山、韶關(guān)，貴州貴陽(yáng)、銅仁，湖北省襄樊等地共發(fā)放調(diào)查表800份，收回693份。通過對(duì)調(diào)查資料分析，村級(jí)債務(wù)有如下特點(diǎn)：

（一）負(fù)債面廣、數(shù)額較大

村級(jí)債務(wù)的最大特點(diǎn)是負(fù)債面廣、數(shù)額較大。農(nóng)業(yè)部2006上半年的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)村一級(jí)的債務(wù)估計(jì)有4000億元，目前估計(jì)有5000億元。有的村級(jí)負(fù)債達(dá)幾十甚至百萬，例如，2007年底江蘇揚(yáng)州市村級(jí)債務(wù)總額9.85億元，村平均負(fù)債78萬元。2007年7月末，沈陽(yáng)市村級(jí)債務(wù)總額為29.7億元，村均債務(wù)148.8萬元，80%以上的村有負(fù)債。2006年底湖北省襄樊市襄城區(qū)歐廟鎮(zhèn)負(fù)債村有54個(gè)，占村總數(shù)的88.52%，村級(jí)債務(wù)總額7637.8萬元，村平均負(fù)債125.21萬。2006年底四川省通江縣共有村級(jí)債務(wù)2.93億元，村均負(fù)債55.92萬元，全縣524個(gè)村中僅有1個(gè)村沒有債務(wù)，99.81%的村有負(fù)債。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜

從村級(jí)債務(wù)來源結(jié)構(gòu)看，既有向農(nóng)行、信用社借款，又有向農(nóng)村合作基金會(huì)借款；既有欠涉農(nóng)服務(wù)部門的費(fèi)用，又有欠國(guó)家的稅收；既有向農(nóng)戶借款，又有拖欠村組干部工資。從用途結(jié)構(gòu)看，村級(jí)債務(wù)主要包括各種達(dá)標(biāo)、興辦企業(yè)、吃喝招待、墊付稅費(fèi)、村組干部工資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其它公益事業(yè)等支出。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，村級(jí)債務(wù)呈現(xiàn)三升三降的特點(diǎn)：總債務(wù)上升，不良債務(wù)下降；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)上升，非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)下降；短期債務(wù)比重上升，長(zhǎng)期債務(wù)比重下降。

（三）債權(quán)虛，債務(wù)實(shí)

從調(diào)查情況來看，村級(jí)債權(quán)中有80%左右為村辦企業(yè)欠款和農(nóng)戶欠款。而村級(jí)企業(yè)普遍不景氣，一些企業(yè)已關(guān)閉破產(chǎn)、債務(wù)人失蹤，企業(yè)欠款大多難于償還，村級(jí)債權(quán)很難清收；欠款農(nóng)戶有的已搬遷，有的已去世，有的因弱智病殘、天災(zāi)人禍等原因而缺乏償還能力，導(dǎo)致有相當(dāng)部分村級(jí)債權(quán)已成為呆賬、壞賬。實(shí)際上，村級(jí)債權(quán)大多難以收回是虛的，而絕大多數(shù)村級(jí)債務(wù)的往來關(guān)系非常明確，如2005年湖北荊門市東寶區(qū)村級(jí)債務(wù)3764萬元，其中銀行、信用社、基金會(huì)的借款，單位和個(gè)人的應(yīng)付款，村集體、村干部工資和與農(nóng)戶內(nèi)部往來，分別為696萬元、1331萬元、1763萬元，分別占村級(jí)債務(wù)總額的19%、35%、46%。往來關(guān)系明確，只要村集體存在就必須要償還，村級(jí)債務(wù)是實(shí)的。

（四）利息負(fù)擔(dān)重

近年來農(nóng)業(yè)銀行貸款非農(nóng)化特征十分明顯，村集體投資興建水利工程等生產(chǎn)性項(xiàng)目大部分只能向民間高息借款。高息貸款使村級(jí)貸款利息負(fù)擔(dān)很重，有些村利息都難以支付，只能靠借新債還舊債利息，致使村級(jí)債務(wù)不斷增加。調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2006年福建省因債務(wù)利息而使農(nóng)村新增債務(wù)7447萬元，村均0.5萬元，占農(nóng)村新增債務(wù)總額的4.1%。

二 村級(jí)債務(wù)的成因

（一）財(cái)務(wù)管理混亂負(fù)債

實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，不少地方放松了村級(jí)財(cái)務(wù)管理，主要表現(xiàn)在：監(jiān)督制度不健全，無章可循，有章難循，缺乏嚴(yán)格的約束機(jī)制；財(cái)經(jīng)紀(jì)律不嚴(yán)格，村主要領(lǐng)導(dǎo)直接經(jīng)手現(xiàn)金存款，帳外設(shè)帳、帳款不分，開支手續(xù)不完備，事前不商量，事后沒監(jiān)督，有些人肆意揮霍公款，非生產(chǎn)性支出過大；村級(jí)財(cái)務(wù)長(zhǎng)期不公開或公開不徹底、不透明，缺乏民主監(jiān)督，村領(lǐng)導(dǎo)包辦代管，一人說了算，會(huì)計(jì)出納形同虛設(shè)，加上農(nóng)村財(cái)務(wù)人員普遍素質(zhì)較低，能力較差，帳務(wù)處理不及時(shí)、不規(guī)范，使村級(jí)財(cái)務(wù)管理經(jīng)常處于失控狀態(tài)。審查人員吃了喝了，大家也只能睜一只眼，閉一只眼，村級(jí)財(cái)務(wù)審查也基本流于形式。

（二）盲目興辦企業(yè)負(fù)債

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，不少村興辦了企業(yè)，但由于市場(chǎng)調(diào)研不充分、把握市場(chǎng)的能力有限、經(jīng)營(yíng)管理不善、財(cái)務(wù)管理較亂等，多數(shù)企業(yè)產(chǎn)品銷路不好，企業(yè)虧損嚴(yán)重甚至關(guān)門倒閉，造成大量的資產(chǎn)閑置和虧損，加重了村級(jí)債務(wù)。如湖南省株洲市攸縣高和鄉(xiāng)（現(xiàn)已合并到菜花坪鎮(zhèn)）的某村，在沒技術(shù)、沒設(shè)備、沒管理人員、沒市場(chǎng)調(diào)查的情況下，向銀行和信用社借錢開辦醬油廠，廠是開了，可沒生產(chǎn)一滴醬油，因?yàn)橘I進(jìn)的設(shè)備是淘汰的廢品，無法正常使用，結(jié)果虧了十多萬。

（三）供養(yǎng)人員過多負(fù)債

雖然目前不少地方政府對(duì)村級(jí)規(guī)模進(jìn)行了調(diào)整，但減員成效并不明顯。經(jīng)濟(jì)條件較好的地方，進(jìn)村支“兩委”班子的人參與項(xiàng)目建設(shè)的機(jī)會(huì)很多，進(jìn)村支“兩委”班子是賺錢的重要途徑；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在賺錢困難的情況下，進(jìn)村支“兩委”班子的人每年至少可以拿到有保障的工資待遇，況且進(jìn)村支“兩委”班子后能幫人辦點(diǎn)事，也能得點(diǎn)好處，更有面子。許多人愿意進(jìn)班子，因此村支“兩委”班子過于雍腫、成員過多、人浮于事的狀態(tài)難以改變。村支“兩委”班子人員多，工資支出比較大，在村級(jí)財(cái)務(wù)狀況總體不理想的情況下，增加了村級(jí)債務(wù)。

（四）“政績(jī)”工程負(fù)債

農(nóng)村實(shí)行改革以來，國(guó)家和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會(huì)事業(yè)投入不足，而各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)卻頻繁不斷，如水利工程、農(nóng)村道路、電網(wǎng)改造、農(nóng)村義務(wù)教育、鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)等。特別是普九達(dá)標(biāo)，為了執(zhí)行“哪級(jí)學(xué)校哪級(jí)辦”、“再窮不能窮教育、再苦不能苦孩子”和“普九達(dá)標(biāo)一標(biāo)否決”的方針，村組干只好多方籌款，雖然“面子”掙足了，村集體債務(wù)包袱卻增加了。如，浙江省溫州市泰順瑞昌村2000年把原來的中心校舊校舍搬遷改建，共花了160萬元，其中上級(jí)撥款30萬元，自籌80多萬元，目前還欠40多萬元。

（五）完成稅費(fèi)任務(wù)負(fù)債

農(nóng)業(yè)稅取消前，稅費(fèi)是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保證收入，而把稅費(fèi)任務(wù)分配給各村，并要求各村及時(shí)完成。由于各村外出務(wù)工人員比較多、存在大量閑置拋荒耕地等因素，村級(jí)很難按時(shí)足額征收。借貸也就成為完成上繳任務(wù)重要途徑。然而多數(shù)村在通過借款完成當(dāng)年上繳稅費(fèi)任務(wù)后，村組干部思想有所松懈，續(xù)征力度不足，同時(shí)由于外出務(wù)工人員較多等原因，致使相當(dāng)一部分稅費(fèi)難以及時(shí)收繳，形成尾欠。村級(jí)舉債完成任務(wù)的缺口當(dāng)年也就難以填平，周而復(fù)始，惡性循環(huán)，形成村級(jí)債務(wù)。如，江蘇省淮安市到目前已全部上繳各種稅費(fèi)，而農(nóng)戶累計(jì)拖欠規(guī)費(fèi)達(dá)3000多萬元。

（六）制度缺陷導(dǎo)致負(fù)債

受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，國(guó)民收入再分配重點(diǎn)向城市傾斜，財(cái)政支出中用于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入比例依然不是很高。稅費(fèi)改革前，村級(jí)公益事業(yè)投入主要來源三提五統(tǒng)。稅費(fèi)改革后，村級(jí)沒了三提五統(tǒng)收入，可在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入機(jī)制上仍然沿用過去國(guó)家、地方、村級(jí)各出一點(diǎn)的辦法。在現(xiàn)有農(nóng)民收入水平下，大部分村組要完成這些投入任務(wù)，不是靠攤派，就得借債或拖欠。

三 村級(jí)債務(wù)的化解對(duì)策

（一）完善財(cái)務(wù)制度

根據(jù)目前我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，要制定完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，如收支預(yù)決算制度、財(cái)務(wù)審批制度、民主理財(cái)和財(cái)務(wù)公開制度、重大投資決策集體討論制度等?？赏菩写寮?jí)資金、賬務(wù)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)服務(wù)中心代管制度，村級(jí)只成為報(bào)賬單位，堅(jiān)持村級(jí)資金“村級(jí)所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能平調(diào)、挪用、侵占村級(jí)資金。徹底堵住村級(jí)亂開支的源頭，在化解債務(wù)的同時(shí)防止新債的發(fā)生。要充分發(fā)揮村民理財(cái)小組的作用，村級(jí)重大財(cái)務(wù)開支須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過后方可實(shí)施。要建立了規(guī)范、科學(xué)的村級(jí)財(cái)務(wù)、集體資金管理機(jī)制，從源頭上杜絕了村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂和村級(jí)債務(wù)前面化解后面增加的現(xiàn)象。

（二）盤活資產(chǎn)償債

現(xiàn)在大多數(shù)村級(jí)還有些集體資產(chǎn)，如倉(cāng)庫(kù)、水庫(kù)、山坪塘、林地、果園、茶園、藥園等。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)村級(jí)各類集體資產(chǎn)進(jìn)行一次全面清理，摸清家底，指導(dǎo)各村制定操作辦法，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，對(duì)能夠盤活的要盡量盤活（對(duì)國(guó)有、集體水利等公共設(shè)施，在盤活時(shí)要科學(xué)研究，不能損害其公益性）。對(duì)村級(jí)可以進(jìn)行發(fā)包的資源性資產(chǎn)，經(jīng)村民（代表）大會(huì)討論同意并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門備案后，可采取公開競(jìng)價(jià)發(fā)包的形式，將所得收入用于償還村級(jí)債務(wù)；對(duì)村組集體閑置資產(chǎn)，經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門備案后，可進(jìn)行公開拍賣、租賃；對(duì)過去已簽訂合同發(fā)包但未到期的項(xiàng)目，凡承包基數(shù)明顯低于群眾評(píng)估價(jià)格的，經(jīng)雙方協(xié)商可提高承包金標(biāo)準(zhǔn)，簽訂補(bǔ)充合同，也可以在承包人自愿的情況下收回使用權(quán)，實(shí)行公開招標(biāo)承包；對(duì)沒有合同而被無償占用的集體資源、資產(chǎn)，一律收回，重新招標(biāo)承包或拍賣使用權(quán)。

（三）清收債權(quán)還債

對(duì)各種應(yīng)收款項(xiàng)要據(jù)不同對(duì)象和情況采取不同方法清收。一是要組織力量追收(村外)其他單位或個(gè)人對(duì)本村的各種欠款。對(duì)本村干部個(gè)人借出的款項(xiàng)，或提供擔(dān)保造成本村債務(wù)的，要限期追回，對(duì)各種呆、壞帳，經(jīng)過有關(guān)程序和手續(xù)可進(jìn)行核銷并作相關(guān)的帳務(wù)處理。二是對(duì)農(nóng)戶拖欠的承包款要區(qū)別情況處理：對(duì)特殊困難戶經(jīng)村民代表大會(huì)同意后可以予以適當(dāng)減免；對(duì)暫時(shí)無法一次性還款的農(nóng)戶，可以簽訂協(xié)議，分年償還；對(duì)有償債能力而拒不還款的，可通過法律途徑予以解決；對(duì)過去確因不合理收費(fèi)而造成欠款的，要采取恰當(dāng)?shù)姆椒ń鉀Q，不能簡(jiǎn)單全部核銷，以免造成己交款農(nóng)戶“吃虧”的現(xiàn)象，防止產(chǎn)生新的不平衡和矛盾。

（四）調(diào)息減息降債

對(duì)投資農(nóng)田水利基本設(shè)施、興辦企業(yè)等的高息借款，要在清理核實(shí)的基礎(chǔ)上，由地方政府相關(guān)部門出面協(xié)調(diào)，按照金融部門規(guī)定的同期同檔利率計(jì)算利息。對(duì)向銀行或信用社借貸的資金及縣鄉(xiāng)有關(guān)部門借貸的各種周轉(zhuǎn)金和開發(fā)基金，要給予利息方面的優(yōu)惠。

（五）合理劃轉(zhuǎn)債務(wù)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)從客觀實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真搞好清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)、澄清債務(wù)，有關(guān)部門要制定政策，并作好相關(guān)方的工作，認(rèn)真做好村級(jí)債務(wù)的轉(zhuǎn)移工作。對(duì)稅費(fèi)改革前由政府行政指令下達(dá)村辦的各項(xiàng)公益事業(yè)及升級(jí)達(dá)標(biāo)建設(shè)村籌配套資金，應(yīng)由各級(jí)政府承擔(dān)，按會(huì)計(jì)核算程序進(jìn)行合理的劃轉(zhuǎn)；對(duì)因普九達(dá)標(biāo)、電網(wǎng)整改、公路橋梁建設(shè)、水庫(kù)渠道修建、農(nóng)林場(chǎng)開發(fā)等所欠的款項(xiàng)，要根據(jù)債務(wù)隨產(chǎn)權(quán)或受益權(quán)轉(zhuǎn)移的原則，合理劃轉(zhuǎn)債務(wù)；對(duì)因種種原因形成的“三角”債務(wù)，在債權(quán)、債務(wù)方協(xié)商同意前提下，可實(shí)行沖減，以減少村級(jí)債務(wù)。

（六）發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)

發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是化解村級(jí)債務(wù)的治本之策。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，必須堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜的原則，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)創(chuàng)收，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高村集體化解債務(wù)能力。要加大對(duì)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村的資金扶持力度，增加信貸投入，提供稅收優(yōu)惠。要立足本地資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，依法經(jīng)營(yíng)集體土地資產(chǎn)，鼓勵(lì)興辦農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、營(yíng)銷和加工企業(yè)。要興辦各類專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社，提高農(nóng)村經(jīng)營(yíng)的專業(yè)化程度，增強(qiáng)適應(yīng)市場(chǎng)能力。

（七）整合資源償債

根據(jù)各村可利用資源和債務(wù)實(shí)際情況，要大膽探索債務(wù)化解途徑。如對(duì)村經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行改造，使其從單純的集體資產(chǎn)管理型向經(jīng)營(yíng)服務(wù)型轉(zhuǎn)變，并按企業(yè)化運(yùn)作的要求開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)比效規(guī)范的村合作社所欠的債務(wù)，可在征求各方意見的前提下，使其真正成為民辦、民管、民收益的經(jīng)濟(jì)合作社，發(fā)揮其連接生產(chǎn)和市場(chǎng)、農(nóng)戶與政府之間的橋梁作用。對(duì)少數(shù)村級(jí)債務(wù)沉重、自身又無力化解的地方，可注入一定的財(cái)政資金，以幫助解決目前所面臨的困境。此外，精減人員減債。應(yīng)抓住村級(jí)規(guī)模調(diào)整的機(jī)遇，根據(jù)人口與村干部配比原則，遵循《村民組織法》公開選舉村干部，并按照交叉任職的原則配強(qiáng)村班子，減少人員經(jīng)費(fèi)支出，減少村級(jí)債務(wù)。

[1]四川省通江縣委政研室.化解村級(jí)債務(wù)的新經(jīng)驗(yàn)[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào),2007-08-17.

[2]徐金松.對(duì)化解村級(jí)債務(wù)的思考[J].浙江現(xiàn)代農(nóng)業(yè),2008, (3).

[3]張永安,郝敬東.關(guān)于化解村級(jí)債務(wù)的思考[J].學(xué)習(xí)與研究, 2005,(1).

（責(zé)任編校：周 欣）

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F321

A

1673-2219（2010）06-0143-03

2009－12－21

本文系2007年度湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的現(xiàn)狀、成因與對(duì)策分析”（項(xiàng)目編號(hào)07JL 13）的階段成果。

陳石山（1968－），男，湖南攸縣人，中共長(zhǎng)沙市委黨校工商管理教研部副教授，碩士，研究方向?yàn)槿r(nóng)問題。