丁磊

（黑龍江省社會(huì)主義學(xué)院，黑龍江哈爾濱150090）

對(duì)當(dāng)前我國(guó)選舉制度的思考

丁磊

（黑龍江省社會(huì)主義學(xué)院，黑龍江哈爾濱150090）

在現(xiàn)代社會(huì)，選舉制度受到世界各國(guó)的普遍重視，已成為調(diào)整國(guó)家權(quán)力活動(dòng)的基本途徑。本文簡(jiǎn)要介紹了我國(guó)選舉制度的內(nèi)涵，重點(diǎn)評(píng)述了2010年《選舉法》修正案的幾個(gè)“亮點(diǎn)”，并從明確選舉立法的目的、設(shè)置專門(mén)的選舉機(jī)構(gòu)、理順選舉程序和制定選舉法律責(zé)任制度等四個(gè)方面提出了進(jìn)一步完善我國(guó)選舉制度的意見(jiàn)和建議。

立法；選舉法；選舉制度；選舉權(quán)和被選舉權(quán)

選舉是一種社會(huì)行為，是與世襲和任命等并列的一種產(chǎn)生國(guó)家公職人員和組織國(guó)家機(jī)關(guān)的方法，但不同的是，選舉是人民意志的表達(dá)、是民主的體現(xiàn)。選舉制度作為合理分配與組織國(guó)家權(quán)力有效而民主的形式得到世界各國(guó)的普遍重視，在現(xiàn)代社會(huì)，選舉制度已成為調(diào)整國(guó)家權(quán)力活動(dòng)的基本途徑。

一、我國(guó)選舉制度的內(nèi)涵

選舉制度是一國(guó)統(tǒng)治階級(jí)通過(guò)法律規(guī)定的關(guān)于選舉國(guó)家代議機(jī)關(guān)代表與國(guó)家公職人員的原則、程序與方法等各項(xiàng)制度的總稱。由于階級(jí)關(guān)系狀況、政治文化傳統(tǒng)等原因，我國(guó)選舉制度與其他國(guó)家相比有自身的特點(diǎn)，即實(shí)行民主集中制原則，采取地域代表制和職業(yè)代表制相結(jié)合的制度，重視對(duì)選舉的物質(zhì)保障和法律保障等。選舉制度的基本原則主要包括：一是選舉權(quán)的普遍性原則。這是選舉制度最根本的原則，選舉權(quán)的普遍享有是衡量一個(gè)國(guó)家民主化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。依據(jù)《憲法》和《選舉法》規(guī)定，我國(guó)公民只要同時(shí)具備有中華人民共和國(guó)國(guó)籍、年滿18周歲、依法享有政治權(quán)利這三個(gè)條件，就享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。二是選舉權(quán)的平等性原則。這是法律面前人人平等的憲法原則在選舉中的體現(xiàn)。依據(jù)《選舉法》規(guī)定，人大代表由選舉產(chǎn)生，選民平等地享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，每一選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)，一人一票，每一票的效力相等。三是直接選舉與間接選舉并用的原則。這一原則是從我國(guó)現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟(jì)、文化的狀況出發(fā)，所作的適應(yīng)我國(guó)基本國(guó)情的對(duì)選舉方法的選擇。依據(jù)《選舉法》規(guī)定，全國(guó)人大代表，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大代表，由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，即間接選舉；而不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表，由選民直接選舉產(chǎn)生，即直接選舉。此外，還有無(wú)記名投票原則、差額選舉原則、選舉權(quán)利保障原則等。

需要特別指出的是黨的領(lǐng)導(dǎo)與選舉制度之間的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，代表著最廣大人民的根本利益，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，而選舉制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在建立和健全社會(huì)主義民主政治的過(guò)程中逐步形成和完善的。因此，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)切實(shí)保證人民當(dāng)家作主，并貫徹依法治國(guó)方略，才能使選舉制度始終堅(jiān)持堅(jiān)定和正確的方向，并充分發(fā)揮作用。

二、2010年《選舉法》修改的幾個(gè)“亮點(diǎn)”

1953年我國(guó)頒布實(shí)施了《選舉法》。自1979年重新修訂以來(lái)，在1982年、1986年、1995年、2004年和2010年，又先后經(jīng)歷了五次修改。但修改的內(nèi)容之廣、“亮點(diǎn)”之多，還要首推2010年3月14日十一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)的《選舉法》修正案。

（一）城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表

《選舉法》原來(lái)的規(guī)定是，農(nóng)村每一人大代表所代表的人口數(shù)與城市每一人大代表所代表的人口數(shù)之比為4:1（1953年曾規(guī)定為8:1）。這種區(qū)別對(duì)待的制度設(shè)計(jì)雖然顧及了當(dāng)時(shí)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平較低的歷史條件，卻在事實(shí)上造成了城鄉(xiāng)公民選舉權(quán)的不平等，是對(duì)廣大農(nóng)民的一種政治歧視。2010年《選舉法》修正案規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。”該規(guī)定取消了城鄉(xiāng)選舉差別，實(shí)現(xiàn)“同票同權(quán)”，是中央和立法機(jī)構(gòu)對(duì)多年來(lái)社會(huì)各界持續(xù)呼吁的積極回應(yīng)，是2010年《選舉法》修正案最重要、最受人關(guān)注的改變。經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)選舉人大代表的人口比例從8:1到4: 1，再到1:1，這是一個(gè)重大的思想進(jìn)步，這個(gè)意義堪與2006年中國(guó)政府宣布取消實(shí)施了數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅相比，意味著農(nóng)村人口的政治權(quán)利向平等原則又邁進(jìn)了一大步。

（二）增設(shè)“選舉機(jī)構(gòu)”專章并明確選舉委員會(huì)職責(zé)

2010年《選舉法》修正案將“選舉機(jī)構(gòu)”作為第二章，列在“總則”之后，并規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會(huì)的組成人員由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)的組成人員由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。選舉委員會(huì)的組成人員為代表候選人的，應(yīng)當(dāng)辭去選舉委員會(huì)的職務(wù)。”此外，還規(guī)定了選舉委員會(huì)的職責(zé)。選舉委員會(huì)是組織領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)人大代表選舉的機(jī)構(gòu)，在直接選舉中有重要作用，增設(shè)“選舉機(jī)構(gòu)”專章，對(duì)選舉委員會(huì)的產(chǎn)生、回避、職責(zé)和工作要求等分別作出具體規(guī)定，充分體現(xiàn)了選舉委員會(huì)的重要性，是我國(guó)選舉組織從政治運(yùn)作走向?qū)I(yè)運(yùn)作邁出的重要一步。

（三）進(jìn)一步保證選民的選舉權(quán)利

1.確立秘密投票原則?！哆x舉法》原來(lái)只規(guī)定了“無(wú)記名投票”，長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)記名投票被當(dāng)成秘密投票原則的全部。過(guò)去在選舉實(shí)踐中，無(wú)記名投票并不能完全保證公民權(quán)利的自主行使，有的選舉大會(huì)大家都在一塊兒寫(xiě)，一定程度上使選民的自由判斷受到影響。2010年《選舉法》修正案規(guī)定：“選舉時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)有秘密寫(xiě)票處。”這是從無(wú)記名投票原則走向秘密投票原則的重要表現(xiàn)。設(shè)立秘密寫(xiě)票處，將從程序上更有效地保護(hù)選民自由地表達(dá)自己的意志，排除外界的不當(dāng)干預(yù)，選擇自己滿意的候選人，更好地保持選舉的公正性與純潔性。

2.強(qiáng)調(diào)選民和候選人見(jiàn)面形式的法律化?！哆x舉法》原來(lái)只是規(guī)定，“選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題?！痹谶x舉實(shí)踐中，特別是基層選舉中，這種對(duì)代表候選人情況介紹過(guò)于簡(jiǎn)單化、模式化的方式，往往只限于個(gè)人簡(jiǎn)歷、政治面貌、學(xué)歷等，選民缺乏對(duì)候選人的全面了解，基本上是在信息非常不充分的情況下進(jìn)行“盲投”，極大地影響了投票積極性。2010年《選舉法》修正案規(guī)定：“選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見(jiàn)面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問(wèn)題?！边@一規(guī)定，增強(qiáng)了代表候選人的“透明度”，從“可以”到“應(yīng)當(dāng)”，并增加“介紹”，意味著組織代表候選人與選民見(jiàn)面不再是可有可無(wú)，而是法定的環(huán)節(jié)，這是在選舉公開(kāi)性上邁出的重要一步，在一定程度上開(kāi)啟了競(jìng)爭(zhēng)選舉之門(mén)。

（四）禁止在兩地同時(shí)擔(dān)任人大代表

“禁止在兩地同時(shí)擔(dān)任人大代表”的規(guī)定是很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，在選舉實(shí)踐中，“身兼兩地人大代表”的情形屢見(jiàn)不鮮，也常引起公眾和媒體的關(guān)注，有時(shí)還會(huì)引起兩個(gè)地區(qū)之間的矛盾和糾紛。這既違背了《選舉法》所規(guī)定的公民選舉權(quán)平等的精神，也不利于代表履行職責(zé)，更不利于代表維護(hù)選民的利益。為此，2010年《選舉法》修正案規(guī)定：“公民不得同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)以上無(wú)隸屬關(guān)系的行政區(qū)域的人民代表大會(huì)代表?！边@一規(guī)定，為禁止人大代表兩地兼任提供了明確的法律依據(jù)，將促使每位人大代表重視自己的代表身份，不辜負(fù)選區(qū)選民對(duì)自己的信任和重托，真正代表他們的利益，認(rèn)真履行其代表職能，而不是僅僅將人大代表的頭銜視為一種榮譽(yù)。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)選舉制度的建議

我國(guó)已經(jīng)初步建立了選舉制度，并通過(guò)《選舉法》在指導(dǎo)思想、理論和內(nèi)容等方面多次修改，總體上是進(jìn)步的，但就我國(guó)民主政治的發(fā)展進(jìn)程而言，總有一些在選舉實(shí)踐中很迫切、很現(xiàn)實(shí)的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題沒(méi)有得到立法回應(yīng)，特別是在操作細(xì)節(jié)上還存在不少問(wèn)題，而恰恰是這些細(xì)節(jié)決定著選舉的成敗。為了切實(shí)保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，筆者建議，應(yīng)從以下四個(gè)方面來(lái)進(jìn)一步完善我國(guó)的選舉制度。

（一）明確選舉立法的目的

《選舉法》第1條規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，制定全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法?！弊谥荚谟谥该髁⒎康模珡纳顚右饬x來(lái)講，該條文是有缺陷的，這是因?yàn)樗蟹啥际歉鶕?jù)憲法制定的，僅僅簡(jiǎn)單說(shuō)根據(jù)憲法，而沒(méi)有具體說(shuō)明根據(jù)憲法什么內(nèi)容來(lái)制定《選舉法》是沒(méi)有意義的。實(shí)際上，選舉立法的目的在于落實(shí)《憲法》關(guān)于“保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)”的規(guī)定。立法目的不明確，往往使人們產(chǎn)生誤解，也是我國(guó)選舉實(shí)踐中諸多問(wèn)題產(chǎn)生的根源。保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從表面上看來(lái)好像是一個(gè)抽象的目的，但在整體上它卻是一個(gè)統(tǒng)攬整部法律的思想，它要求一切不利于保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的選舉原則和法律規(guī)范都應(yīng)當(dāng)被修改或者被摒棄。因此，應(yīng)當(dāng)考慮將“保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)”作為重要內(nèi)容，明確規(guī)定在《選舉法》第1條之中。

（二）設(shè)置專門(mén)的選舉機(jī)構(gòu)

按照《選舉法》的規(guī)定，在間接選舉中，人大常委會(huì)為主持選舉的機(jī)構(gòu)；在直接選舉中，選舉委員會(huì)為主持選舉的機(jī)構(gòu)。選舉機(jī)構(gòu)是依法負(fù)責(zé)和主持各級(jí)人大代表選舉的組織，雖然其在選舉程序的各個(gè)環(huán)節(jié)都起著至關(guān)重要的決定性作用，但是由于我國(guó)選舉機(jī)構(gòu)存在缺少獨(dú)立性、專業(yè)性和工作透明度等弊端，致使長(zhǎng)期以來(lái)在選舉實(shí)踐中，特別是在直接選舉中產(chǎn)生諸多問(wèn)題。比如，人大常委會(huì)既是立法者又是其所制定的法律的執(zhí)行者，明顯違背邏輯規(guī)律；由于缺乏專業(yè)的工作人員，致使選舉中的爭(zhēng)議不能得到及時(shí)有效的解決，往往還不了了之；由于選舉機(jī)構(gòu)工作的不公開(kāi)性，為暗箱操作、腐敗和濫用職權(quán)等行為提供了滋生的溫床。因此，為了切實(shí)保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，充分體現(xiàn)選舉機(jī)構(gòu)的公正性，從而有效實(shí)施選舉制度，可以借鑒其他國(guó)家的普遍做法，設(shè)立專門(mén)的選舉機(jī)構(gòu)。

（三）理順選舉程序

選舉程序是選舉的法律原則的具體化，選舉程序不嚴(yán)密最終可能使選舉法的基本原則形同虛設(shè)。而長(zhǎng)期以來(lái)將選舉程序僅限于投票計(jì)票環(huán)節(jié)是《選舉法》的重大缺陷，常常使選民將選舉權(quán)和被選舉權(quán)誤解作僅僅是投票權(quán)。因此，為了切實(shí)保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，應(yīng)當(dāng)將選舉程序理順為選區(qū)劃分、選民登記、代表候選人的提出、投票計(jì)票和對(duì)代表的罷免、辭職、補(bǔ)選等環(huán)節(jié)，特別是要重點(diǎn)關(guān)注選舉程序的細(xì)節(jié)。

1.科學(xué)劃分選區(qū)。按照《選舉法》的規(guī)定，選區(qū)的劃分只適用于直接選舉中，可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。該規(guī)定給選舉實(shí)踐帶來(lái)了兩大弊端：一方面，由于選舉劃分標(biāo)準(zhǔn)的多樣性，致使選舉實(shí)踐中選區(qū)劃分隨意性情況非常嚴(yán)重，比如某些地方純粹是為了保證當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)選而精心設(shè)計(jì)選區(qū)的劃分；另一方面，按單位劃分選區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成選舉政治化的問(wèn)題，比如單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威往往使選民的意志得不到充分的表達(dá)。劃分選區(qū)作為選舉的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到選舉權(quán)平等性原則的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該從有利于密切當(dāng)選者與居住地關(guān)系的角度來(lái)考慮，在《選舉法》中統(tǒng)一選區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，按地域（或居住地）為邊界實(shí)行小選區(qū)制。這樣既有利于減少行政隸屬關(guān)系對(duì)選民意志的影響，又可以有效防止選區(qū)劃分中的舞弊行為，從而切實(shí)保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

2.建立流動(dòng)人口的選民登記制度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，城市中涌現(xiàn)了大量的流動(dòng)人口，他們?cè)诜?wù)于城市各項(xiàng)事業(yè)的同時(shí)，對(duì)平等的政治地位有了新的要求。但是由于《選舉法》規(guī)定的選民登記方法，不僅極大地增加了選舉機(jī)構(gòu)的工作量，而且造成錯(cuò)登漏登的現(xiàn)象非常突出，特別是受到我國(guó)戶籍制度的限制，致使絕大部分流動(dòng)人口喪失了選舉權(quán)和被選舉權(quán)。因此，為了保障廣大流動(dòng)人口的民主政治權(quán)利，貫徹選舉權(quán)的普遍性原則，我們應(yīng)當(dāng)以在《選舉法》中建立流動(dòng)人口的選民登記制度為契機(jī)，打破現(xiàn)有的戶籍管理制度，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)平等、一體化進(jìn)程。

3.增強(qiáng)人大代表選舉的競(jìng)爭(zhēng)性。為了切實(shí)保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，應(yīng)當(dāng)考慮將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入選舉程序。一是對(duì)候選人資格進(jìn)行全面審查，包括個(gè)人基本情況、擔(dān)任社會(huì)公職、企業(yè)經(jīng)營(yíng)和財(cái)產(chǎn)收入及家庭成員財(cái)產(chǎn)收入情況，這有利于選民增強(qiáng)對(duì)候選人的了解和監(jiān)督。二是取消“候選人提名”中的“討論、協(xié)商”環(huán)節(jié)，這是因?yàn)椤坝懻?、協(xié)商”總是在不公開(kāi)的情況下進(jìn)行的，很容易出現(xiàn)暗箱操作、徇私舞弊的現(xiàn)象。三是增加“競(jìng)選”環(huán)節(jié)?？梢栽试S候選人與選民之間互動(dòng)，通過(guò)自我介紹、公開(kāi)講演、廣告宣傳等方式使選民充分了解候選人，辨別其是否具備作為人大代表的能力。在這里要特別強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)“競(jìng)選”環(huán)節(jié)要建立完善的制度，尤其是建立競(jìng)選經(jīng)費(fèi)的審計(jì)制度。

此外，還應(yīng)當(dāng)考慮取消委托投票制度，這是因?yàn)槭芡腥耸欠裾嬲凑瘴腥说囊庠竿镀?，任何組織和個(gè)人都無(wú)法驗(yàn)證委托和投票意愿的真?zhèn)危駝t便與選舉的秘密投票原則相悖了。

（四）制定選舉的法律責(zé)任制度

首先，將《選舉法》第十一章“對(duì)破壞選舉的制裁”的名稱修改為“法律責(zé)任”，這樣才能準(zhǔn)確表達(dá)該章內(nèi)容的主題，并將進(jìn)一步完善《選舉法》的結(jié)構(gòu)。其次，修改后的“法律責(zé)任”一章，不僅應(yīng)該包括賄賂、暴力、威脅、欺騙、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)、壓制、報(bào)復(fù)等違法行為，而且應(yīng)當(dāng)包括選舉機(jī)構(gòu)及其工作人員、選舉程序中的各種違法行為。再次，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定“賄選行為”。賄選與其他破壞選舉的違法行為相比具有更高的隱蔽性，它不但違背了選舉的平等性原則，而且還挫傷了廣大選民依法參與選舉的主動(dòng)性和積極性。因此，應(yīng)當(dāng)將“賄選行為”界定為，“凡是在人大代表選舉過(guò)程中，代表候選人及其親友直接或指使他人用錢財(cái)或其他利益收買選民、人大代表、選舉工作人員或其他候選人，影響選民意志，影響選舉結(jié)果的行為，都是賄選行為?！弊詈?，完善選舉爭(zhēng)議解決機(jī)制，具體規(guī)定選舉爭(zhēng)議的裁判程序，賦予人民法院對(duì)選舉結(jié)果是否有效的最終裁判權(quán)，這樣才能真正地切實(shí)保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

責(zé)任編輯：翟春雷

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D920.4

A

1671-1262(2010)02-0050-03

2010-04-20

丁磊，男，黑龍江省社會(huì)主義學(xué)院基礎(chǔ)理論教研室講師。