王天堂

(中共淮北市委黨校,安徽 淮北 235000)

多元社會(huì)下的政府決策體制科學(xué)化

王天堂

(中共淮北市委黨校,安徽 淮北 235000)

政府決策是政府實(shí)施有效管理的首要環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ),政府決策的優(yōu)劣與否是決定政府行政管理成敗的一個(gè)關(guān)鍵性因素。隨著我國(guó)政治體制改革的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府決策的范圍和難度愈益擴(kuò)大。政府決策的地位和作用更加凸顯,由此也對(duì)政府決策體制的優(yōu)化提出了更為迫切的要求。為了適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì),必須建立起一個(gè)權(quán)威精干、反應(yīng)靈敏、功能齊全的現(xiàn)代決策體制。本論題的研究明顯具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

多元社會(huì);政府決策;政府決策體制科學(xué)化

政府是國(guó)家重要的組織要素,是體現(xiàn)、達(dá)到國(guó)家目的和行使、表現(xiàn)、執(zhí)行、解釋國(guó)家意志的機(jī)關(guān)。政府決策是否科學(xué)、正確關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)和人民的切身利益。尤其是新時(shí)期的背景下,實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化顯得尤為重要。但如何實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化仍然是一個(gè)懸而未決的重要課題。

一、現(xiàn)代社會(huì)政府決策所面臨壓力

時(shí)代在發(fā)生變化,政府決策在內(nèi)涵、制定、施行手段、評(píng)估等方面也發(fā)生了重大的變化,其中對(duì)政府影響最大的莫過(guò)于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)多元化需求的出現(xiàn)。多元社會(huì)的出現(xiàn)給政府決策帶來(lái)了巨大的壓力。

(一)多元的訴求與社會(huì)的動(dòng)蕩

經(jīng)濟(jì)發(fā)展未必會(huì)帶來(lái)良好的社會(huì)秩序。亨廷頓在研究發(fā)展中國(guó)家追逐現(xiàn)代化過(guò)程中地變化時(shí)概括出幾個(gè)重要公式:社會(huì)動(dòng)員/經(jīng)濟(jì)發(fā)展=社會(huì)頹喪,社會(huì)頹喪/流動(dòng)機(jī)會(huì)=政治參與,政治參與/政治制度化=政治動(dòng)亂。[1]51他認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)不斷的刺激群眾的期望值和需求水準(zhǔn),當(dāng)人民的需求超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能給予滿足的現(xiàn)實(shí)能力和基本限度,社會(huì)挫折感就會(huì)產(chǎn)生。如果社會(huì)可以提供足夠的流動(dòng)機(jī)會(huì),那么社會(huì)挫折感會(huì)得到一定程度的排釋,但由于傳統(tǒng)觀念的慣性影響和舊的政治秩序的殘留造成轉(zhuǎn)型國(guó)家的流動(dòng)渠道是狹窄的,在其他道路無(wú)法正常表達(dá)自己的利益訴求時(shí),人民便競(jìng)相的涌向政治競(jìng)技場(chǎng)。如果一個(gè)國(guó)家的政治制度趨于完善能夠承載如此巨大的壓力便不會(huì)產(chǎn)生政治動(dòng)蕩,然而現(xiàn)實(shí)是殘酷的,脆弱的政治體制在強(qiáng)大的壓力下很難維持穩(wěn)定的局面。這些對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)來(lái)說(shuō),具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)處于一個(gè)高度發(fā)展的階段,但伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),許多社會(huì)問(wèn)題也逐漸顯露出來(lái)。貧富差距的擴(kuò)大,就業(yè)問(wèn)題,誠(chéng)信問(wèn)題等等。這要求我們的政府在制定政策的過(guò)程中既要追求高度的發(fā)展同時(shí)也要滿足人民的多元化的利益需求。

(二)利益集團(tuán)的博弈與政府的搖擺

多元社會(huì)的特質(zhì)突出的表現(xiàn)在各種利益集團(tuán)之間的博弈,它們之間不斷的斗爭(zhēng)、妥協(xié),并試圖在一定程度上左右政府決策的運(yùn)行方向。戴維﹒杜魯門將所有的重大的政治生活都描述為利益集團(tuán)和政治組織的相互斗爭(zhēng),政策制定被視為一種處理來(lái)自各自利益集團(tuán)壓力的活動(dòng),政策則是這些利益集團(tuán)之間的相互斗爭(zhēng),相互作用以及彼此協(xié)商、約定和妥協(xié)的產(chǎn)物。[2]52利益集團(tuán)的存在具有雙刃劍的作用。它既可以成為政府的助手,幫助政府搜集決策信息,提高政府決策的科學(xué)性;也可以制約政治權(quán)力的變種,提高民主化水平。正如羅伯特﹒達(dá)爾所說(shuō),利益集團(tuán)不僅是民族-國(guó)家統(tǒng)治過(guò)程民主化的一個(gè)直接結(jié)果,也是為民主過(guò)程本身運(yùn)作所必須的,其功能在于是政府的強(qiáng)制最小化,保障自由,改善人民生活。[3]1但利益集團(tuán)也會(huì)對(duì)政府構(gòu)成威脅,一方面利益集團(tuán)的產(chǎn)生可能推動(dòng)政治不平等。因?yàn)槔婕瘓F(tuán)之間的力量并不是均衡的,強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)對(duì)政府決策的影響有可能是建立在對(duì)弱小集團(tuán)或個(gè)人的利益剝奪之上的。另一方面利益集團(tuán)的活躍降低了政府的權(quán)威,造成政府內(nèi)部的分裂。由于利益集團(tuán)之間利益的差異導(dǎo)致里政府決策選擇出現(xiàn)困難,從而影響了政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)政府的超載

戴維.伊斯頓在《政治生活的系統(tǒng)分析》中說(shuō),任何政治系統(tǒng)都必須通過(guò)輸入和輸出來(lái)維持自己的生存和穩(wěn)定。輸入包括支持和要求:支持指環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)施加的壓力,以便讓他繼續(xù)行事,支持的形式有服從法律、付稅、投票等;要求指環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)的希望和要求,如選舉權(quán)、社會(huì)福利等。同時(shí)政治系統(tǒng)又要通過(guò)對(duì)環(huán)境的不斷輸出來(lái)實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)地穩(wěn)定,輸出主要包括權(quán)威性的決定、法令或政策等。但是政治系統(tǒng)所能容納和處理地要求與支持是一定的,當(dāng)環(huán)境的要求和支持超過(guò)了政府的承受能力政府便無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

在傳統(tǒng)社會(huì)中環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)的支持與要求是以一種簡(jiǎn)單的,被動(dòng)的方式輸入政治系統(tǒng),統(tǒng)治者在社會(huì)中占據(jù)了主導(dǎo)地位,他們可以隨意地扭曲甚至抹殺人民地意志,政治系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的界限是明確地,且不容褻瀆的。而在現(xiàn)代社會(huì),政府不在是唯一的政治主體,更多的社會(huì)集團(tuán),利益群體,甚至個(gè)人參與到政治生活之中,各種利益訴求匯聚,并輸入到政治系統(tǒng)當(dāng)中。于是政府便面臨這一個(gè)重大的任務(wù):妥當(dāng)?shù)奶幚砗酶鞣N訴求。但正如我們上面提到的,政府的容納能力是有限的?？梢?jiàn)政府要獲得合法性必須在決策的過(guò)程中順從并設(shè)法滿足大多數(shù)利益群體的要求。于是在現(xiàn)代社會(huì)政府與社會(huì)之間不再是支配與被支配地關(guān)系,而是兩者的博弈關(guān)系。

(四)傳統(tǒng)政府治理模式的失靈

傳統(tǒng)的政府治理追求制度“理性”,試圖通過(guò)規(guī)章制度來(lái)規(guī)范所有的行政事務(wù)。馬克斯﹒韋伯所創(chuàng)建的官僚制管理體制幾乎成了所有政府運(yùn)行所遵循的模版?？墒沁@種價(jià)值中立的行事取向在后工業(yè)時(shí)代已經(jīng)顯得過(guò)于缺乏彈性,無(wú)法應(yīng)對(duì)多元的社會(huì)訴求,盡管20世紀(jì)70年代公共管理運(yùn)動(dòng)開(kāi)始興起,傳統(tǒng)的公共行政也受到了一定的批判,重塑政府的呼聲也愈演愈烈,但悲觀的是:傳統(tǒng)的觀點(diǎn)已經(jīng)扎根于政府治理理念之中。政府治理模式仍然沒(méi)有出現(xiàn)大的改觀。

二、我國(guó)行政決策體制的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)有的政府決策體制基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的,客觀地看,還存在諸多缺陷和不足,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會(huì)構(gòu)建的迫切希望。從總體上看,我國(guó)政府決策體制的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)政府決策理念滯后

1.受“萬(wàn)能政府”觀念的影響,政府權(quán)力滲透到社會(huì)生活的每一個(gè)角落,決策內(nèi)容無(wú)所不包。政府在進(jìn)行決策的過(guò)程中無(wú)法準(zhǔn)確的定位自己的角色導(dǎo)致許多決策毫無(wú)價(jià)值。

2.民主、法制、科學(xué)決策觀念落后,在很多情況下政府決策是憑借經(jīng)驗(yàn)決策而不是科學(xué)決策。經(jīng)驗(yàn)決策容易導(dǎo)致決策失誤,提高決策成本,影響政府的正常運(yùn)行。

3.政府在決策的過(guò)程中缺乏程序理念,帶有主管片面性。政府決策不根據(jù)具體的程序進(jìn)行,很多問(wèn)題脫離了自身的軌道,帶來(lái)了巨大的損失。

(二)政府決策中樞系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)關(guān)系尚未理順

1.決策主體界定不明,對(duì)于一項(xiàng)決策該由誰(shuí)決定,誰(shuí)執(zhí)行,誰(shuí)負(fù)責(zé)并不清楚。集體負(fù)責(zé)導(dǎo)致集體的不負(fù)責(zé)。

2.決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)尚未完全分離。領(lǐng)導(dǎo)者一人獨(dú)大,容易形成集權(quán),在問(wèn)題出現(xiàn)后往往很難客觀的評(píng)價(jià)得失,也容易造成體制運(yùn)行僵硬缺乏彈性。

3.決策追究制度尚未完全建立。當(dāng)政府決策出現(xiàn)失誤時(shí),首先受到損害的是公共利益,責(zé)任不明如何彰顯公正與公平。

(三)政府決策中樞系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)作用得不到發(fā)揮

1.咨詢系統(tǒng)研究方法相對(duì)落后?！澳壳拔覈?guó)決策咨詢系統(tǒng)在政策研究方法上海比較落后,表現(xiàn)在:一是定性分析多,定量分析少。沒(méi)有充分利用計(jì)算機(jī)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)等方法和手段進(jìn)行定量分析;二是總結(jié)分析多,預(yù)測(cè)研究少。主要是對(duì)歷史地總結(jié)和現(xiàn)狀分析,對(duì)未來(lái)預(yù)測(cè)不夠。三是缺乏多方案的比較合模擬政策實(shí)施的后果。四是跨學(xué)科、綜合性的研究少,往往只抓住一個(gè)問(wèn)題的某個(gè)方面,追求某個(gè)單一目標(biāo)和某一方面利益,只注重考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)因素,少考慮政治、社會(huì)因素。[4]87”

2.咨詢?nèi)藛T受制與政府決策人員,咨詢機(jī)構(gòu)衍變?yōu)檎慕庹f(shuō)員。再次咨詢?nèi)藛T本身缺乏一定的專業(yè)素養(yǎng),無(wú)法勝任其工作。

3.信息系統(tǒng)存在大量的問(wèn)題,如更新速度慢,信息失真等等。

三、政府決策體制科學(xué)化的涵義與重大意義

(一)政府決策體制科學(xué)化的涵義

“政府決策體制的科學(xué)化,就是要求建立一個(gè)科學(xué)的決策體制,這種體制應(yīng)該是一個(gè)即符合精簡(jiǎn)、效能的原則,又符合現(xiàn)代決策科學(xué)化要求的,機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、人員結(jié)構(gòu)優(yōu)化、運(yùn)行靈活高效的組織系統(tǒng)[5]143”一般觀點(diǎn)認(rèn)為,政府決策體制主要包括三個(gè)方面:政府決策中樞系統(tǒng)﹑政府決策咨詢系統(tǒng)﹑政府決策信息系統(tǒng)。后兩者又統(tǒng)稱為政府決策的輔助系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)政府決策體制的科學(xué)化必須實(shí)現(xiàn)政府決策中樞系統(tǒng)和輔助系統(tǒng)雙方面的科學(xué)化。在當(dāng)前,改革和完善我國(guó)行政決策體制尤其具有緊迫性和重要性。

(二)政府決策體制科學(xué)化的重大意義

行政決策體制是政府正確行使決策職能,進(jìn)行科學(xué)決策的組織保證,它關(guān)系到行政決策制定、運(yùn)用和選擇的科學(xué)性和有效性,特別是對(duì)我們由封閉、保守的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向開(kāi)放、獨(dú)立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的順利過(guò)渡,保障市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育成熟,促進(jìn)民主政治的完善和創(chuàng)立現(xiàn)代政府,都將發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。

首先,科學(xué)的決策體制可以形成強(qiáng)有力的中樞系統(tǒng)。中樞系統(tǒng)是行政決策的核心部分,它領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制整個(gè)決策過(guò)程。具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,確定目標(biāo)并最終抉擇方案的重要作用。只有強(qiáng)有力的行政決策中樞系統(tǒng)才能保證行政決策的準(zhǔn)確性和行政決策實(shí)施的合理性;

其次,科學(xué)的行政決策體制可以形成完善的決策咨詢系統(tǒng),行政咨詢系統(tǒng)是政府決策的輔助機(jī)構(gòu),為政府決策出謀劃策,是政府的智囊團(tuán)?？茖W(xué)的決策咨詢系統(tǒng)能為政府決策提供強(qiáng)大的智力支持,可以提高政府決策的科學(xué)性,效益型。

再次,科學(xué)的行政體制可以形成完備的信息系統(tǒng),行政決策信息系統(tǒng)為政府收集、分析和加工各種信息,是政府決策得以進(jìn)行的重要因素。信息系統(tǒng)為政府決策提供資料依據(jù)保證決策的完善性。

最后,政府決策體制的科學(xué)化為政府提供了大量的智力支持的同時(shí)也增加了政府的合法性。政府決策體制的完善為公民參與政府決策提供了大量的、合法的渠道,無(wú)論是精英階層還是非精英階層都可以暢通的表達(dá)自己的意見(jiàn),這就為政府決策增加了方案。另外,當(dāng)公民有了“主人”的感覺(jué)后,這種感覺(jué)會(huì)讓決策變得理所當(dāng)然。

四、政府實(shí)現(xiàn)決策體制科學(xué)化的途徑

實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化是現(xiàn)代行政決策發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì),它對(duì)于保證行政決策的正確性具有十分重要的意義。在現(xiàn)代多元社會(huì)的背景下,如何確保政府決策的科學(xué)性顯得更加的重要。但是如何實(shí)現(xiàn)政府決策體制的科學(xué)化是我們實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化之前遇到的一個(gè)難題。那么我們的政府應(yīng)該采取何種措施來(lái)實(shí)現(xiàn)政府決策體制的科學(xué)化。

(一)決策觀念的科學(xué)化

1.樹(shù)立“公民本位”的觀念?！八^‘公民本位’就是政府在管理和決策中,首要考慮的應(yīng)該是公民的利益,或者說(shuō)公民利益的最大化是政府工作首要關(guān)注的價(jià)值追求;而要保證公民利益最大化的實(shí)現(xiàn),就必須保證公民意志在公共管理中的決定性地位,即在政府這艘大船的航程中是公民的意志而不是政府的意志在決定著公共管理的航向,或者說(shuō)怎樣提供服務(wù)、提供什么樣的服務(wù)以及什么時(shí)候提供服務(wù)是有公民意志決定的?！盵6]71在現(xiàn)代這個(gè)多元的社會(huì)中,要實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化就必須以公民的意志為根本。通過(guò)對(duì)民眾需求的調(diào)查,來(lái)了解社會(huì)的動(dòng)向,并根據(jù)這個(gè)動(dòng)向來(lái)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整政府決策的方向。

2.強(qiáng)化程序意識(shí)。行政決策人員必須樹(shù)立程序依法的意識(shí),程序公正是實(shí)體公正的前提,實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)有賴于程序公正來(lái)保障。沒(méi)有程序的公正,就不可能有實(shí)體的公正。行政決策程序合法,要求行政機(jī)關(guān)的決策行為不能缺少法定的步驟、顛倒法定的順序、超過(guò)法定的期限。為了規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作,防止行政主體濫用權(quán)力,保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,有關(guān)行政法律、法規(guī)和規(guī)章建立了一套科學(xué)的程序規(guī)則,這是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的有力保障,任何違反法定程序?qū)嵤┑男姓袨?都有可能影響和破壞實(shí)體的公正性,致使良好的立法精神在貫徹落實(shí)當(dāng)中被扭曲。

(二)完善政府決策中樞系統(tǒng)

“在現(xiàn)代行政決策的組織體制中,存在一個(gè)承擔(dān)全面決策責(zé)任并行使最后決策權(quán)的核心集團(tuán),這種核心集團(tuán)就是我們所說(shuō)的行政決策中樞系統(tǒng),又可稱為行政決策中心,它由擁有行政決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其人員組成。”[7]140中樞系統(tǒng)是行政決策的核心部分,它領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制整個(gè)決策過(guò)程。只有強(qiáng)有力的行政決策中樞系統(tǒng)才能保證行政決策的準(zhǔn)確性和行政決策實(shí)施的合理性。

1.優(yōu)化決策組織體系,合理分配決策權(quán)力

合理分配決策權(quán)力,實(shí)現(xiàn)職責(zé)與權(quán)力對(duì)等的分級(jí)決策體系。要完成決策權(quán)力在各級(jí)行政管理層之間縱向或橫向的合理劃分,實(shí)現(xiàn)事權(quán)劃分、明確責(zé)任、明確決策權(quán)的歸屬,并相應(yīng)劃分決策收益和決策風(fēng)險(xiǎn),這是決策科學(xué)化的基本前提,也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下決策主體多元化、獨(dú)立化的客觀要求?！鞍凑諞Q策科學(xué)化的要求,做出一個(gè)正確的行政決策,至少要完成四個(gè)既相互聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的關(guān)鍵環(huán)節(jié):確定決策議題、擬定方案、方案聽(tīng)證、方案的不可行論證。每一個(gè)環(huán)節(jié)上的內(nèi)容都不可替代,必須做好權(quán)權(quán)力的配置。”[8]45-50

2.實(shí)現(xiàn)決策中樞機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化

從決策科學(xué)化的角度看,決策機(jī)構(gòu)設(shè)置合理,組織運(yùn)行順暢,將對(duì)決策的科學(xué)化具有巨大推動(dòng)作用。因此,十六大報(bào)告提出,“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,科學(xué)規(guī)范部門職能,合理設(shè)置機(jī)構(gòu),優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化?！?/p>

3.逐步推進(jìn)謀(參謀)、斷(決策)與行(執(zhí)行)的適度分離

首先要實(shí)現(xiàn)謀(參謀)與斷(決策)的適度分離。參謀與決策是行政決策過(guò)程中的兩種不同職能,應(yīng)相對(duì)分開(kāi)。決策者的主要職責(zé)是斷,而不是謀,必須堅(jiān)決杜絕“獨(dú)斷專行”、“長(zhǎng)官意志”,充分發(fā)揮參謀咨詢機(jī)構(gòu)的功能。要在法律上保證其地位,提高其權(quán)威,賦予它們相對(duì)的獨(dú)立性、主動(dòng)性及工作的靈活性,使之能主動(dòng)對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行跟蹤,提供咨詢和建議,從而不斷完善體制內(nèi)的政策研究組織。其次要實(shí)現(xiàn)斷(決策)與行(執(zhí)行)的適度分離。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府部門既是決策的制定者,又是決策的執(zhí)行者,這不利于形成各自的優(yōu)勢(shì),導(dǎo)致了政府部門內(nèi)部職責(zé)含混、效率不高。決策制定和決策執(zhí)行作為管理過(guò)程的兩個(gè)基本環(huán)節(jié),既緊密相連,又相對(duì)獨(dú)立。前者著重于研究問(wèn)題、確立目標(biāo)、選定方案。后者則著重于把經(jīng)過(guò)確定的方案也即政策、計(jì)劃具體化并付諸實(shí)施。顯然,兩者的功能不一樣,因此在運(yùn)作方式和管理方法上也應(yīng)有所區(qū)別。在政府內(nèi)部,可嘗試一部分人專門研究和制定政策,另一部分人專門從事政策的執(zhí)行,直接為公眾服務(wù)。決策相對(duì)集中,執(zhí)行相對(duì)分散,使兩個(gè)方面的效率都得以提高。實(shí)行決策制定與決策執(zhí)行的適度分離,在理論上是成立的。它符合推進(jìn)行政組織內(nèi)部專業(yè)化分工的發(fā)展方向,也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反映。當(dāng)政府收縮戰(zhàn)線,不再無(wú)所不包的時(shí)候,它就“開(kāi)始轉(zhuǎn)向一種政策制定(掌舵)同服務(wù)提供(劃槳)分開(kāi)的機(jī)制”。[9]11當(dāng)然,所謂分離只能是“適度”的,在分離中必須保持決策環(huán)節(jié)與執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效溝通。

(三)政府決策咨詢系統(tǒng)

“行政咨詢系統(tǒng)是為行政決策服務(wù)的輔助機(jī)構(gòu),主要由各專業(yè)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和政策研究機(jī)構(gòu)及其人員組成,又可稱為行政決策的‘智囊團(tuán)’、‘思想庫(kù)’、‘頭腦公司’或‘腦庫(kù)’?！盵10]141行政咨詢系統(tǒng)是現(xiàn)代行政決策體制中的一個(gè)重要組成部分,在現(xiàn)代決策過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用?！皩⒗嫦嚓P(guān)者以及利益無(wú)關(guān)但有能力進(jìn)行專業(yè)分析的專家引入決策機(jī)制中,從目前看來(lái)主要有兩種模式,一種是大眾參與,通常的形式有聽(tīng)證,一種是專家參與,比如提供獨(dú)立的第三方的可行性論證”。[11]149-152我們可以從這兩個(gè)方面著手。

1.把專家咨詢及各種咨詢研究機(jī)構(gòu)不斷納入決策過(guò)程,實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的民主化

現(xiàn)代社會(huì)的決策主體是由各級(jí)決策層、各類智囊機(jī)構(gòu)和專家系統(tǒng),以及各種社會(huì)組織共同組成的。決策水平的高低,在很大程度上反映的是專家咨詢系統(tǒng)工作質(zhì)量的高低以及對(duì)該系統(tǒng)利用程度的高低。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)的確立,政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系都在重新界定的過(guò)程中,政府與智囊機(jī)構(gòu)之間也有一個(gè)職能劃分的問(wèn)題,以充分發(fā)揮政策研究機(jī)構(gòu)與社會(huì)專家系統(tǒng)輔助決策的功能。

2.加強(qiáng)體制外和民間政策研究組織建設(shè),完善行政決策機(jī)制

隨著社會(huì)市場(chǎng)化、民主化程度的提高,各類政府決策體制外的研究、咨詢、信息機(jī)構(gòu)和各類民間政策研究組織正在日益增多,政策研究的水平和輔助決策的能力漸漸增強(qiáng),各類智囊機(jī)構(gòu)和專家群體正在成為決策的主體,進(jìn)而給政府系統(tǒng)內(nèi)的輔助決策機(jī)構(gòu)帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。這要求政府要不斷地提高決策研究過(guò)程的開(kāi)放度,充分利用體制外的政策研究組織所具有的更大的獨(dú)立性和客觀性,讓其參與公共決策過(guò)程,與體制內(nèi)研究組織相輔相成,形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),形成強(qiáng)大的決策參謀后盾,建立起一種交互式的決策研究模式和開(kāi)放性的決策成果評(píng)價(jià)體系。

3.協(xié)調(diào)好決策中樞和決策咨詢之間的關(guān)系

咨詢機(jī)構(gòu)必須享有一定的獨(dú)立性。只有這樣,咨詢工作才有可能是客觀的和科學(xué)的。如果咨詢機(jī)構(gòu)是政府的附屬,目的是為了證明領(lǐng)導(dǎo)的某種意圖的正確性,這樣的咨詢工作不但不正確,反而可能帶來(lái)巨大的損失。但我們?cè)趶?qiáng)調(diào)咨詢組織的獨(dú)立性的同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的主觀能動(dòng)性。領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)思忖咨詢機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)但不能將其視為律令。

(四)完善政府決策信息系統(tǒng)

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜多變的社會(huì),要做出一項(xiàng)正確的決策,必須有大量的信息。因此,為了保證行政決策的正確性,必須建立行政系信息系統(tǒng),“現(xiàn)代行政信息系統(tǒng)主要由行政信息處理的機(jī)構(gòu)、人員及其信息通道、信息工具組成。行政信息的主要任務(wù)實(shí)收集和加工處理各類行政信息,為決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)服務(wù)?！盵12]142行政決策的準(zhǔn)確與否在很大程度上取決于行政信息系統(tǒng)是否完善,只有快速搜集提供及時(shí)、準(zhǔn)確才能保證決策的可靠性。

1.健全電子政府機(jī)制

電子政府是一個(gè)實(shí)在和虛擬相結(jié)合的政府,它借用現(xiàn)代通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)來(lái)實(shí)現(xiàn)信息的快速整合,以處理大量的事務(wù)。它是和信息社會(huì)新生產(chǎn)力模式相適應(yīng)的﹑有效和全面的管理和服務(wù)體系,這個(gè)管理和服務(wù)體系以信息共享和數(shù)據(jù)獲取為基礎(chǔ),以電子化﹑網(wǎng)絡(luò)化﹑程序化辦公為依托,以信息安全為支撐,以公共服務(wù)為導(dǎo)向,目的在已將現(xiàn)在的政府改造成一個(gè)高效﹑精簡(jiǎn)﹑彈性﹑能夠創(chuàng)新﹑有應(yīng)付能力和具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府。

我國(guó)在電子政務(wù)領(lǐng)域發(fā)展仍然滯后,如政府網(wǎng)站建設(shè)不合理,網(wǎng)絡(luò)使用不當(dāng),垃圾信息﹑失真信息隨處可見(jiàn)等等。這些都要求我們不斷地完善電子政府機(jī)制。為了充分的發(fā)揮電子政府對(duì)實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化的作用,我們應(yīng)該做到:(1)利用政府信息網(wǎng)站,強(qiáng)化政民溝通渠道,提高政府公信力。(2)針對(duì)大多數(shù)市民尤其是弱勢(shì)群體沒(méi)有上網(wǎng),可以設(shè)置電話渠道。(3)強(qiáng)化信息化手段監(jiān)督的功能,保證政府在進(jìn)行決策時(shí)的準(zhǔn)確性。(4)加強(qiáng)信息技術(shù)培訓(xùn)等。

2.增加群眾溝通渠道。目前我國(guó)公民參與政府決策過(guò)程主要有三種可以利用的渠道:一是通過(guò)選舉人大代表和推薦政協(xié)委員,二是黨政機(jī)關(guān)中設(shè)立的信息反饋部門收集群眾意見(jiàn)和建議,三是黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策前舉行各種座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及下基層調(diào)查研究收集民情、民意?？梢?jiàn)在我國(guó)公民參政渠道是狹窄的,而且自由度很低容易受到政府機(jī)關(guān)的控制。此外,“社會(huì)性別也是一個(gè)能夠影響公共政策制定中公共參與的重要變量”。[13]92-94長(zhǎng)期的性別歧視造成女性對(duì)于政治的冷淡,因此,完善我國(guó)政府決策信息系統(tǒng)必須增加公民的參與度,擴(kuò)大參政渠道,同時(shí)鼓勵(lì)政治的無(wú)性別化。

3.改進(jìn)收集、選擇、分析、加工信息手段,提高信息質(zhì)量。行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)去搜集有關(guān)信息,調(diào)查研究才是信息收集的最基本的方法,在信息選擇方面,決策機(jī)關(guān)應(yīng)該首先要選擇帶有全局性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的信息,其次要選擇與本單位密切聯(lián)系的信息,最后要選擇那些價(jià)值高發(fā)展?jié)摿薮蟮男畔?。在信息的分析和加工方?要對(duì)信息進(jìn)行分類,提煉精確、有價(jià)值的信息。

總之,為了更好的適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì),我們的政府必須改變傳統(tǒng)的決策方式,實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化民主化。只有這樣才能維護(hù)政府的合法性,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

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責(zé)任編輯:何玉付

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1671-8275(2010)06-0008-04

2010-09-27

王天堂(1962-),男,安徽濉溪人,中共淮北市委黨校教師。