西北農(nóng)林科技大學人文學院 張利杰 田義文 徐 娟

淺析我國水資源保護法律制度及完善

西北農(nóng)林科技大學人文學院 張利杰 田義文 徐 娟

作為可持續(xù)發(fā)展的資源之一，水資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著社會發(fā)展，水環(huán)境保護成為迫在眉睫的重要問題。本文在我國水資源利用基礎(chǔ)上分析水環(huán)境保護現(xiàn)狀，為水環(huán)境保護提出可行性意見。

水資源 法律保護 法律完善

一、我國水資源的現(xiàn)狀

1. 特點：

（1）人均水資源占有量不足。我國陸地水資源總量為2.8萬億平方米，居世界第5位，僅次于巴西、加拿大、美國和印度。但人均占有量只有2630平方米，約為世界人均占有量的1/4，人均水資源量世界排名第121位。據(jù)國際人口行動提出的“持續(xù)水—人口和可更新水的供給前景”報告認為：人均水資源量少于1700平方米的國家為用水緊張國家；人均水資源量少于1000平方米的為缺水國家；人均水資源量少于500m的為嚴重缺水國家。到21世紀中葉，我國人均水資源量將接近1700平方米。

（2）水資源補給年內(nèi)與年際變化大。受季風氣候影響，我國降水量年內(nèi)分配極不均勻，大部分地區(qū)年內(nèi)連續(xù)4個月降水量占全年的60%-80%。也就是說我國水資源有2/3左右是洪水徑流量。此外，我國降水量年際間變化很大，南方地區(qū)最大年降水量一般是最小年降水量的2-4倍北方地區(qū)為3-8倍，出現(xiàn)過連續(xù)豐水年或連續(xù)枯水年的情況。降水量和徑流量的年際劇烈變化和年內(nèi)高度集中，是造成水旱災(zāi)害頻繁、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定和水資源供需矛盾十分尖銳的主要原因也決定了我國治理江河和水資源開發(fā)利用的長期性、艱巨性和復雜性。

（3）生態(tài)環(huán)境用水問題突出。黃河徑流的高泥沙含量舉世聞名，其中年平均含沙量為35kg/m，支流最大實測含沙量1600kg/m，均列世界大河之首。而西北內(nèi)陸地區(qū)氣候干旱，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。

2. 利用現(xiàn)狀：

（1）農(nóng)業(yè)用水。農(nóng)業(yè)用水占全國總量的70%多，但由于灌溉技術(shù)的落后，利用率比較低下。

（2）工業(yè)用水。我國工業(yè)單位用水量遠遠高于發(fā)達國家，水循環(huán)使用效率低，還有個別對廢水處理不當直接排放，造成水污染。

二、我國水資源保護法律制度現(xiàn)狀及存在問題

基于水在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要性，世界各國都非常重視水的法律保護，我國亦不例外，現(xiàn)有關(guān)于水資源保護、管理的法律、法規(guī)眾多，已基本形成了一個有水法律件：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》；行政法規(guī)（2件）、地方性法規(guī)（160多件）和水利部等部門規(guī)章（90件）、地方政府規(guī)章（170多件）和規(guī)范性文件組成的水法規(guī)體系，為水資源的保護管理及水利法制建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)，使各項水事活動基本實現(xiàn)有法可依。為適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，落實科學發(fā)展觀，進一步緩解我國的水資源危機2008年2月28日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會對《水污染防治法》進行了再次修訂（已2008年6月1日開始實施），新法在加大政府責任、明確違法界限，強化有關(guān)制度、關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治、做好水污染事故應(yīng)急處置及加大違法排污處罰力度等方面，都有一些新的剛性規(guī)定，擴大了處罰對象、提高了處罰標準，賦予了環(huán)保部門更多的處罰手段和權(quán)力，使我國水資源保護立法工作上了一個新的高度。

然而，從總體看，這些法律制度與目前水資源面臨的嚴重情況相比顯得非常薄弱，不能滿足水資源保護的實際需要，且從立法角度而言本身也存在許多不完善的地方。表現(xiàn)在:

1. 還未真正確立水權(quán)制度。

水權(quán)是以水資源的所有權(quán)為基礎(chǔ)的一組權(quán)利，從民法的角度看，水權(quán)應(yīng)包括權(quán)利主體對水資源的占有、使用、收益、處分四項權(quán)能?？偟膩碚f我國目前的水權(quán)制度還存在以下幾個方面的問題:（1）我國水權(quán)概念不完整。我國現(xiàn)行的水權(quán)在法律上僅規(guī)定了所有權(quán)和取水權(quán)，對使用權(quán)的規(guī)定則較為模糊。（2）沒有建立水權(quán)的交易流轉(zhuǎn)制度。目前我國土地、礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)基本制度已經(jīng)建立，但其他自然資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度還是空白。長期用計劃手段配置資源，造成了資源配置效率低下、資源價格不合理、管理粗放、使用浪費等問題，不適應(yīng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和資源可持續(xù)利用的要求。

2. 水資源保護法律體系缺乏有機的聯(lián)系。

首先，水資源管理和水體保護法律法規(guī)與其他資源生態(tài)方面的法律之間缺乏有機的聯(lián)系。水資源是與其他自然資源緊密聯(lián)系在一起的，水資源的利用方式可以影響到與之相關(guān)的資源的利用，其他資源的不合理利用也會引起水資源連鎖式的破壞。因此，水資源保護法律法規(guī)也應(yīng)該與其它的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，既要強調(diào)水資源法制對水資源的直接保護作用，又要注重水資源法制對其它相關(guān)資源的間接保護作用。其次，水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、管理、保護和水害防治等各方面的法律法規(guī)不盡完善。長期以來，我國水資源法律法規(guī)都不太重視對水資源生態(tài)環(huán)境的保護。如在水資源管理方面，只側(cè)重取水許可的發(fā)證及征收水資源費，而在水資源的規(guī)劃調(diào)度及生態(tài)保護方面還不夠重視。

3. 管理體制不健全，管理權(quán)限不清。

雖然新水法的出臺，對于“政出多門，多龍治水”的現(xiàn)象起到了一定的遏制作用，但尚未從根本上解決問題。主要原因在于我國目前行政機關(guān)的設(shè)立都沒有專門的組織法，各部門的職權(quán)都是由各部門先制定方案，后報經(jīng)國務(wù)院批準，各部門難免從自身利益出發(fā)來考慮問題。新水法規(guī)定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但在具體實踐中，流域行政管理機構(gòu)尤其是跨區(qū)流域行政管理機構(gòu)與地方政府、環(huán)境部門的職責權(quán)限還是時有沖突，這就容易造成權(quán)力設(shè)置的重復或空白，只有分工沒有協(xié)作，各部門的權(quán)力競爭造成對整體利益、長遠利益的損害，尤其對流域水資源的保護十分不利。

三、完善我國水資源保護法律制度的建議

1. 完善水資源保護法律體系，依法落實科學發(fā)展觀。

適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟的要求，改革、完善現(xiàn)有水資源保修訂《水法》、《水土保持法》等單行法規(guī)的部分內(nèi)容，在循環(huán)經(jīng)濟的理念下，突出“源頭治理”節(jié)約用水，同時，根據(jù)建立循環(huán)型和節(jié)水型社會的要求，制定水資源再生利用的專門法規(guī)，例如制訂《資源再生利用管理條例》《污水再生利用管理辦法》等專項立法應(yīng)對污水處理主體的市場準入制度，運營機制及相關(guān)法律責任作出具體規(guī)定。同時應(yīng)建立健全各行業(yè)節(jié)約用水的國家、地方標準體系，制定高耗水及高污染行業(yè)市場準入標準。依法規(guī)范企業(yè)與個人節(jié)約用水、污水再生利用的法定義務(wù)，明確浪費水的法律責任。

2. 建立水生態(tài)保護補償機制，保護水生態(tài)和治理水土流失。

水土流失的治理是保障水資源安全的基礎(chǔ)，水源地的生態(tài)保護是保障水資源安全的關(guān)鍵。但是，生態(tài)保護具有很強的正外部性，如果沒有激勵機制就會使保護者缺乏保護的積極性。因此，建立水生態(tài)保護補償制度，是保護水生態(tài)和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在水生態(tài)保護的主體、水生態(tài)受益的主體及水生態(tài)保護的效果均容易量化的情況下，可以建立“誰受益，誰付費”和“誰保護，補償誰”的市場補償辦法。在水生態(tài)的受益者主體不明確的情況下，可以采用政府財政轉(zhuǎn)移支付的辦法向保護者提供補償。

3. 建立健全相關(guān)制度，推動循環(huán)經(jīng)濟下的水資源保護。

（1）首先要完善節(jié)完善節(jié)水和污水再生利用制度。污水再生利用應(yīng)納入城水和污水再生利用規(guī)劃制度市總體規(guī)劃和各類水資源利用規(guī)劃之中。其次，城市節(jié)即建設(shè)項目主約用水要真正落實“三同時、四到位”一體工程與節(jié)水設(shè)施同時設(shè)計、同時施工、同時投入使取水用水單位必須做到用水計劃到位，節(jié)水目標到用位，節(jié)水措施到位和管水制度到位。

（2）建立節(jié)水和污水再生利用專項資金制度?；鸬氖杖雭碜試邑斦芸?、環(huán)境稅費及企業(yè)和個人捐贈，對節(jié)水和污水再生利用重大科技攻關(guān)項目實行財政支持，對科研單位和企業(yè)在水資源節(jié)約、替代和循環(huán)利用等領(lǐng)域的研究開發(fā)活動給予資金傾斜，使節(jié)水和污水再生利用研究開發(fā)資金風險社會化，有利于新技術(shù)、新產(chǎn)品的研究開發(fā)及推廣。

（3）健全水資源稅費制度。目前，我國的排污收費制度存在收費項目不全和收費標準偏低等問題，排污費低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費也不愿意治理，低價購買合法排污權(quán)的現(xiàn)象十分普遍。因此，應(yīng)在科學論證的基礎(chǔ)上，較大幅度地提高收費標準，使排污收費切實起到預(yù)防和控制水污染的作用。同時，應(yīng)將水稅作為環(huán)境稅之一盡快開征，以緩解日益突出的資源缺水問題?？傊?，采取國家實行環(huán)境稅、地方實行排污收費的“雙軌制”將水資源的環(huán)境價值計入經(jīng)濟成本，有利于遏制水資源浪費和減緩水環(huán)境污染。

[1] 李鵬.堅持開源和節(jié)能并舉 努力建設(shè)節(jié)水型社會[N].中國環(huán)境報，2001-3-24(1).

[2] 蔡守秋.環(huán)境資源法教程[M].高等教育出版社，2004.

[3] 周珂.環(huán)境法[M].中國人民大學出版社，2006.

[4] 王燕.我國水資源保護法律制度淺析[J].法學論壇，2008-09.

[5] 李素琴，程亮生. 我國水資源保護法律制度的現(xiàn)狀與完善[N]. 山西省政法管理干部學院學報，2008-06-21(2).