論行政區(qū)劃中的省管縣體制問(wèn)題

張超

（中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與省直管縣體制

自從我國(guó)加入WTO后，雖然經(jīng)濟(jì)保持強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭，取得了世人矚目的成效，但我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量并不高，地方主義嚴(yán)重，無(wú)法形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，使我國(guó)企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)政府進(jìn)行了幾次重大機(jī)構(gòu)改革，即中央向地方分權(quán)。分權(quán)對(duì)于改變過(guò)去那種權(quán)力過(guò)于集中、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性具有重要意義。但這種體制內(nèi)分權(quán)并沒(méi)有觸及到我國(guó)真正的權(quán)力格局，即不是在政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間進(jìn)行合理的權(quán)力配置，只是權(quán)力在中央和地方之間流動(dòng)，分權(quán)使“弱中央、強(qiáng)地方”格局產(chǎn)生，導(dǎo)致地方主義、“諸侯經(jīng)濟(jì)”等消極現(xiàn)象產(chǎn)生。為了地方利益，各地方政府“進(jìn)行地方市場(chǎng)封鎖，進(jìn)行地方壟斷，嚴(yán)重?cái)_亂了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的秩序，嚴(yán)重影響了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展，特別是在我國(guó)加入世貿(mào)組織之后，其消極后果更大。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，我們必須破除地方壁壘，從行政區(qū)劃體制入手，實(shí)行省直管縣，消除或減弱市（地）政府人為構(gòu)建的市場(chǎng)壁壘，為形成省際市場(chǎng)創(chuàng)造條件。

2 浙江省事例及省管縣模式的局限性

“省直管縣”當(dāng)從浙江省說(shuō)起。浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，占到全省GDP總量的80%，而浙江省發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)恰恰是和省管縣的改革分不開的。浙江省在財(cái)政上實(shí)行省直接管縣的體制，在組織體制上實(shí)行省管縣（市）黨政正職的體制。在全國(guó)普遍實(shí)行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制的情況下，浙江省在事實(shí)上實(shí)行省直接管縣的行政管理體制。浙江省實(shí)行省直接管縣的財(cái)政體制最早可以追溯到1953年。當(dāng)時(shí)根據(jù)中央取消大區(qū)一級(jí)財(cái)政、增設(shè)市（縣）一級(jí)財(cái)政的決定，浙江省普遍建立了市、縣一級(jí)財(cái)政。在一些省區(qū)把原本實(shí)行“省管縣”的財(cái)政體制，先后改成“地（市）管縣”財(cái)政體制的情況下，浙江省根據(jù)自身發(fā)展需要，除了“文革”后期的幾年外，一直堅(jiān)持“省管縣”的財(cái)政體制。1982年，中央決定全面推行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的行政管理體制，浙江省也開展了“撤地建市”工作。面對(duì)市級(jí)層面要求管轄縣級(jí)財(cái)政的強(qiáng)烈呼聲、以及其他省份紛紛實(shí)行市管縣財(cái)政體制的情況，浙江省的擔(dān)心是“市帶縣”會(huì)變成“市刮縣”，最終決定仍然堅(jiān)持實(shí)施“省管縣”的財(cái)政體制，并在隨后多次進(jìn)行優(yōu)化。

20世紀(jì)90年代后，浙江省分別于1992年、1997年、2002年和2006年四次出臺(tái)政策，擴(kuò)大一部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)縣的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。即所謂的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，基本實(shí)現(xiàn)了地級(jí)市和縣享有同等的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。這一改革大大增強(qiáng)了縣級(jí)政區(qū)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利，激發(fā)了其自我發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，改善了其經(jīng)濟(jì)環(huán)境，大大推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。浙江省的成功經(jīng)驗(yàn)得到了中央的回應(yīng)和肯定，“十一五”規(guī)劃中明確指出，理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制。浙江省的成功經(jīng)驗(yàn)和中央的肯定促使其他省區(qū)紛紛效仿。截至目前，在財(cái)政體制上實(shí)行“省直管縣”的省區(qū)已經(jīng)達(dá)到18個(gè)，再加上4個(gè)直轄市，全國(guó)一共22個(gè)地區(qū)實(shí)行了這項(xiàng)改革的試點(diǎn)。一場(chǎng)轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)式的“省直管縣”改革在全國(guó)范圍內(nèi)呼之欲出。這場(chǎng)正在進(jìn)行中的改革呈現(xiàn)出兩個(gè)大的趨勢(shì):一是進(jìn)行改革試點(diǎn)的省份在增加；二是改革的內(nèi)容不斷擴(kuò)展，由財(cái)政體制的改革到經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的改革、甚至到行政管理體制的總體改革。

具體而言，當(dāng)前省管縣體制改革的局限性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:

（1）沒(méi)有處理好管理層次與管理幅度之間的關(guān)系，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)由形式上扁平化向?qū)嵸|(zhì)上扁平化轉(zhuǎn)變。以強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)為突破口的省管縣體制改革的宗旨就是要減少管理層次、降低行政成本、提高管理效率、壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。但在現(xiàn)行行政區(qū)劃體制下，省級(jí)政府本身就存在管理幅度過(guò)寬、管理難度過(guò)大的問(wèn)題。省直管縣財(cái)政體制實(shí)行后，省級(jí)政府管理的單位數(shù)量將急劇增長(zhǎng)，管理幅度將進(jìn)一步變寬，管理難度將越來(lái)越大，管理效率會(huì)越來(lái)越低。

（2）沒(méi)有理順省市縣三級(jí)政府間的關(guān)系，沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的行政管理體制改革，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)過(guò)程中的縣級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱問(wèn)題日益突出。當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)地方僅在財(cái)政上進(jìn)行的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，并且僅將部分而非全部原屬地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)及財(cái)政權(quán)由省直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，而不涉及行政權(quán)、司法權(quán)、人事權(quán)等其他事權(quán)。市級(jí)政府仍然統(tǒng)領(lǐng)縣級(jí)行政權(quán)、司法權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理事權(quán)，從而形成了省、市、縣三級(jí)政府間的財(cái)政體制與行政管理體制、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，在人、財(cái)、物等方面的管理權(quán)限不匹配，相互之間不銜接的局面。

3 省管縣體制改革的理論研究綜述和理性推進(jìn)省管縣的思考

省管縣體制改革嘗試近年來(lái)逐漸形受到了國(guó)內(nèi)理論界和新聞媒體的普遍關(guān)注。從“中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)”上的國(guó)內(nèi)相關(guān)成果檢索來(lái)看，以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”進(jìn)入篇名的文章，2002年以前一篇都沒(méi)有，而2002年至2007年，已有67篇。

從研究主題和研究方法上看，學(xué)界一方面從政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論、原則出發(fā)進(jìn)行演繹推理，并最終推導(dǎo)出我國(guó)應(yīng)該怎樣推行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和實(shí)現(xiàn)省管縣。另一方面，學(xué)界從全國(guó)各地試點(diǎn)改革的現(xiàn)狀出發(fā)，系統(tǒng)總結(jié)了當(dāng)前各地試點(diǎn)改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)改革中存在的問(wèn)題及導(dǎo)致這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行了深入分析，并試圖在此基礎(chǔ)上歸納出切合實(shí)際的能有效指導(dǎo)我國(guó)省管縣體制改革的理論和思想。

在對(duì)各地省管縣體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和學(xué)界對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究成果進(jìn)行歸納總結(jié)、綜合分析的基礎(chǔ)上，可以提出以下幾點(diǎn)關(guān)于理性推進(jìn)省管縣體制改革的思考:

（1）省管縣體制改革本質(zhì)上只是一種制度回歸而非制度創(chuàng)新。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法第三十條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下:全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。該條還規(guī)定:直轄市和較大的市分為區(qū)、縣；自治州分為縣、自治縣、市。從這些條款之規(guī)定可見，我國(guó)地方行政管理層次主要是?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)；除直轄市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他任何地方的市和縣是兩個(gè)平行的行政主體，兩者間在法律上不存在任何隸屬和管轄關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，為了解決條塊分割和城鄉(xiāng)分割的問(wèn)題，我國(guó)在除直轄市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以外的其他地方也實(shí)施了市管縣體制，行政區(qū)劃的層級(jí)由憲法規(guī)定的省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)存在的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)。由此可見，省管縣在我國(guó)制度框架中并不是什么新鮮事物，現(xiàn)階段各地以強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)為突破口的省管縣體制改革本質(zhì)上只是一種制度回歸而非制度創(chuàng)新。

（2）強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是省管縣前的漸進(jìn)過(guò)渡和增量改革。過(guò)去幾十年發(fā)生在我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革是“摸著石頭過(guò)河”式的漸進(jìn)式改革，也稱為增量改革。這種改革模式的特點(diǎn)是:在改革阻力較大，舊體制（存量）改不動(dòng)的情況下，先在外圍發(fā)展和培育新體制和新的經(jīng)濟(jì)成分，隨著新體制和新的經(jīng)濟(jì)成分的不斷發(fā)展和壯大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然發(fā)生根本性的變化，體制環(huán)境也將得到有效的改善，舊體制（存量）最終將得到全面改革。國(guó)內(nèi)著名政治學(xué)學(xué)者俞可平教授則進(jìn)一步指出，包括政治改革在內(nèi)的所有中國(guó)社會(huì)改革，實(shí)際上都是，或者說(shuō)應(yīng)當(dāng)是增量改革。不管是制度創(chuàng)新，還是制度回歸，省管縣體制改革也是一個(gè)步步試錯(cuò)的、漸進(jìn)的、增量的過(guò)程。其改革進(jìn)程都不可避免地受到行政區(qū)劃、民族問(wèn)題、司法制度以及市管縣體制等舊體制（制度）的存量因素的制約。在這種情況下，只有以經(jīng)濟(jì)和財(cái)政領(lǐng)域的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)為突破口，在省管縣體制改革外圍發(fā)展和培育新體制，從而通過(guò)對(duì)新體制的不斷發(fā)展和壯大推動(dòng)我國(guó)地方政府縱向結(jié)構(gòu)發(fā)生變化和政治行政體制環(huán)境得到改善，最終促使省管縣從經(jīng)濟(jì)財(cái)政領(lǐng)域走向政治行政領(lǐng)域。

（3）行政區(qū)劃調(diào)整是省管縣的前提。國(guó)內(nèi)有學(xué)者明確指出，當(dāng)前我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃過(guò)大，形成了地方坐大，中央指揮不靈。這一問(wèn)題背后實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)省級(jí)政府管理幅度過(guò)大的問(wèn)題。推行省管縣就是要對(duì)地方的權(quán)力進(jìn)行再分配，其目的就是要取消地級(jí)市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)，逐步建立省和縣（市）兩級(jí)政府，從而實(shí)現(xiàn)減少行政層次的目的。但在未改革現(xiàn)行行政區(qū)劃的前提下，行政層次的減少必將進(jìn)一步拓展省級(jí)政府的管理幅度。省管縣后，由于直接管理的縣市數(shù)量增多，省級(jí)行政單元的管理幅度將進(jìn)一步變寬，管理難度將進(jìn)一步加大，管理成本也將呈現(xiàn)明顯上升的趨勢(shì)。因此，必須通過(guò)省級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)對(duì)省區(qū)管理幅度加以合理化，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)省管縣的公共行政體制。關(guān)于縮小省級(jí)政府管理幅度的行政區(qū)劃調(diào)整有“明削”和“暗削”兩種方案:所謂“明削”就是通過(guò)增設(shè)直轄市、分省等措施直接增加省級(jí)一級(jí)區(qū)劃數(shù)量，從而達(dá)到縮小現(xiàn)有省級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模的目的；所謂“暗削”則是在不改變現(xiàn)有行政邊界的條件下剝奪省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)或者公共事務(wù)權(quán)，把原屬省公共事務(wù)的管理權(quán)下放到（市），從而強(qiáng)化縣（市）的自治能力。盡管兩種方案都要突破現(xiàn)有行政利益格局，都會(huì)遭遇各種各樣的阻力，但“暗削”這種方案由于具有的隱蔽性，其改革阻力和改革成本相對(duì)要小得多。

（4）“因地制宜、適時(shí)推進(jìn)”是各地省管縣的戰(zhàn)略選擇。國(guó)務(wù)院總理溫家寶指出，具備條件的地方，可以推進(jìn)“省直管縣”試點(diǎn)。由于實(shí)施省管縣體制改革所處的自然、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)體制環(huán)境相差很大，各地在實(shí)施省管縣體制改革的過(guò)程中要根據(jù)自身的具體情況，因地制宜地選擇自己推行省管縣體制的模式、時(shí)機(jī)和路徑:（1）從各地民族分布情況來(lái)看，在實(shí)施省管縣體制改革的過(guò)程中，要區(qū)別對(duì)待新疆、西藏、內(nèi)蒙古、寧夏和廣西等主要少數(shù)民族聚居地區(qū)。我國(guó)在這些地區(qū)實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，因而不宜過(guò)早在這些民族自治地區(qū)推行省管縣的改革嘗試。（2）從各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，在實(shí)施省管縣體制改革的過(guò)程中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)地區(qū)要區(qū)別對(duì)待。浙江、江蘇、廣東等進(jìn)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)較早，且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份可以在財(cái)政上改由省管縣，并在財(cái)政省管縣體制不斷完善和取得階段性成果的基礎(chǔ)上向行政體制上的省管縣過(guò)渡。中西部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和不發(fā)達(dá)的條件不成熟的省份應(yīng)該繼續(xù)保留現(xiàn)有的地區(qū)行政建制，先在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)強(qiáng)縣放權(quán)，在條件成熟后再逐步擴(kuò)大強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的范圍，賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣更大的權(quán)限，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政上和行政體制上的省管縣。（3）從省的管理半徑和管理能力來(lái)看，我國(guó)絕大多數(shù)省級(jí)政府本身存在著管理幅度過(guò)寬、管理能力不足的問(wèn)題。從目前各省區(qū)所轄地域來(lái)看，全國(guó)平均每個(gè)省級(jí)行政單位下轄89個(gè)縣。最多的如四川省下轄180個(gè)縣，河北省下轄172個(gè)縣，河南省下轄159個(gè)縣。對(duì)于本身管理幅度就很寬的四川、河北、河南等省份而言，可以實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，但不宜在省管縣上操之過(guò)急。

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